#1. Genèse

N. 1 L'art. 180 Cst. remonte à la réforme constitutionnelle de 1999 et rassemble les compétences du Conseil fédéral qui étaient jusqu'alors dispersées dans différents actes. Le Message concernant une nouvelle Constitution fédérale du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1 ss, en particulier 368 s.) soulignait qu'aucune innovation matérielle n'était liée à cette disposition, mais qu'un assainissement systématique et une modernisation avaient simplement lieu.

N. 2 L'obligation d'informer selon l'al. 2 n'était pas expressément ancrée dans l'ancienne Constitution fédérale. Son adoption représentait selon le message (FF 1997 I 369) une « mise à jour » qui élevait au niveau constitutionnel la pratique déjà existante du Conseil fédéral. Le constituant voulait ainsi ancrer constitutionnellement le principe de transparence comme principe fondamental de la démocratie suisse.

#2. Classification systématique

N. 3 L'art. 180 Cst. figure dans la 3e section du 5e titre sur les autorités fédérales et règle les grandes lignes de l'activité gouvernementale du Conseil fédéral. La norme est étroitement liée à :

• → Art. 174 Cst. (autorité directrice et exécutive suprême)
• → Art. 178 Cst. (direction de l'administration fédérale)
• → Art. 181 Cst. (droit d'initiative)
• → Art. 182 ss Cst. (compétences spécifiques dans certains domaines politiques)

N. 4 Pour l'obligation d'informer selon l'al. 2 sont en outre pertinents :

• → Art. 16 Cst. (liberté d'information)
• → Art. 17 Cst. (liberté des médias)
• → Art. 34 Cst. (droits politiques)
• ↔ Art. 10 LOGA (concrétisation légale)
• ↔ LTrans (Loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration)

#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif

#a) Alinéa 1 : Politique gouvernementale et coordination

N. 5 La définition des « objectifs et des moyens de la politique gouvernementale » comprend la direction stratégique de l'État. Le Conseil fédéral définit les priorités politiques, fixe les priorités de la législature (→ art. 146 LParl) et détermine les objectifs annuels. Cette compétence ne peut pas être déléguée (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 1824).

N. 6 La fonction de planification et de coordination se rapporte aux « activités étatiques » dans leur ensemble. Sont saisies non seulement les activités de l'administration fédérale (→ art. 178 Cst.), mais aussi la coordination avec les autres pouvoirs et les cantons. L'obligation de coordination se concrétise notamment dans la planification financière (→ art. 183 Cst.) et la planification législative.

#b) Alinéa 2 : Obligation d'informer

N. 7 L'obligation d'informer exige une information « en temps utile et de manière détaillée ». « En temps utile » signifie que l'information doit avoir lieu tant qu'elle est encore pertinente pour la formation de la volonté démocratique (ATF 139 I 114 c. 3.2). « De manière détaillée » exige une information complète, véridique et objective sans éléments manipulateurs (ATF 142 II 313 c. 5.3.2).

N. 8 La réserve pour les « intérêts publics ou privés prépondérants » constitue une limite directement constitutionnelle. Les intérêts publics comprennent notamment la sécurité nationale et étatique (→ art. 185 Cst.), les relations avec l'étranger (→ art. 184 Cst.) ainsi que la capacité de fonctionnement des autorités. Les intérêts privés concernent en particulier la protection de la personnalité et les secrets d'affaires.

#4. Conséquences juridiques

N. 9 De l'al. 1 découle la compétence et l'obligation du Conseil fédéral de direction stratégique de l'État. Cette responsabilité de direction, le Conseil fédéral ne peut ni la déléguer à l'administration ni s'y soustraire (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 25 N 7).

N. 10 L'al. 2 fonde une obligation d'informer de droit objectif du Conseil fédéral. Avec l'entrée en vigueur de la LTrans le 1er juillet 2006, celle-ci a été complétée par un droit subjectif d'accès aux documents officiels (ATF 142 II 313 c. 4.2). Le principe de transparence a inversé l'ancien principe du secret administratif (arrêt du TF 1C_122/2015 c. 5.1).

#5. Controverses

N. 11 La portée de l'obligation d'informer dans le domaine de la politique de sécurité est controversée. Tandis qu'Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Commentaire saint-gallois Cst., 4e éd. 2023, art. 180 N 12) préconisent une interprétation large des intérêts de maintien du secret, une autre partie de la doctrine plaide pour un maniement restrictif à la lumière du principe démocratique.

N. 12 Le rapport entre l'obligation constitutionnelle d'informer et le principe de collégialité (→ art. 177 al. 1 Cst.) fait aussi l'objet de discussions controversées. Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 523) voient une primauté de la transparence, tandis que Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 3166) prônent une pesée des intérêts au cas par cas.

#6. Indications pratiques

N. 13 Pour l'exécution de la prétention à l'information, c'est principalement la procédure LTrans qui est déterminante. La voie de droit passe par une procédure de conciliation auprès du PFPDT au Tribunal administratif fédéral et finalement au Tribunal fédéral (→ art. 10 ss LTrans).

N. 14 En cas de demandes d'information politiquement sensibles, la pratique du Conseil fédéral est restrictive. Les documents issus de la procédure de corapport sont régulièrement soumis au secret (→ art. 8 LTrans). Les tribunaux appliquent cependant un critère strict et exigent une pesée concrète des intérêts dans le cas particulier (ATF 136 II 399 c. 2).

N. 15 Pour les médias s'appliquent selon la jurisprudence des standards de protection élevés. Le Tribunal fédéral reconnaît leur fonction particulière de « chien de garde » de la démocratie et leur accorde un accès privilégié aux informations officielles (ATF 139 I 114 c. 4).

La jurisprudence relative à l'art. 180 Cst. se concentre principalement sur l'al. 2 et l'obligation d'informer qui en découle pour le Conseil fédéral. Les tribunaux ont développé le principe de publicité comme base constitutionnelle de l'accès aux documents officiels et ont défini ses limites. L'al. 1 (politique gouvernementale et coordination) fait l'objet d'une jurisprudence comparativement restreinte, ces dispositions ayant un caractère principalement organisationnel et faisant rarement l'objet de procédures judiciaires.

#Base constitutionnelle du principe de publicité

ATF 139 I 114 (26 avril 2013) Assujettissement à l'émolument pour l'accès aux documents officiels par les professionnels des médias. Le Tribunal fédéral reconnaît la liberté des médias comme aspect important de l'obligation constitutionnelle d'informer du Conseil fédéral et développe des standards de protection particuliers pour les professionnels des médias dans l'accès aux documents officiels.

« Les médias exercent une fonction particulière dans une société démocratique, en contribuant à la libre formation de l'opinion et en contrôlant l'activité de l'État en tant que 'chien de garde' (watchdog). Cette fonction constitutionnelle des médias requiert qu'ils aient un accès effectif aux informations sur l'activité de l'État. »

ATF 142 II 313 (18 mai 2016) Arrêt fondamental sur le principe de publicité et son ancrage constitutionnel dans l'art. 180 al. 2 Cst. Le Tribunal fédéral définit la portée de l'obligation d'informer du Conseil fédéral et développe le test de pondération entre transparence et intérêts de confidentialité.

« Le principe de publicité sert la transparence de l'administration et doit favoriser la confiance des citoyens dans les institutions étatiques et leur fonctionnement ; il constitue en outre une condition essentielle pour une participation démocratique sensée au processus de décision politique et pour un contrôle efficace des autorités étatiques. »

#Limites de l'obligation d'informer en matière d'intérêts de politique extérieure

ATF 129 II 193 (21 février 2003) Interdiction d'entrée contre un étranger établi pour des raisons d'intérêts du pays. L'arrêt traite principalement de l'interdiction d'entrée, mais thématise aussi la direction de l'État par le Conseil fédéral selon l'art. 180 al. 1 Cst. et sa compétence pour préserver les intérêts du pays.

« Le Conseil fédéral ne se trouve pas seulement à la tête de l'administration fédérale (art. 178 al. 1 et 2 Cst.) mais est aussi directement chargé, en tant que collège gouvernemental, de la direction de l'État (art. 180 al. 1 Cst.). »

Arrêt 1C_222/2018 (21 mars 2019) Accès aux informations sur les demandes d'exportation de matériel de guerre. Le Tribunal fédéral précise l'exception pour les intérêts de politique extérieure selon l'art. 7 al. 1 let. d LTrans et son rapport à l'art. 180 al. 2 Cst.

« Les intérêts de politique extérieure de la Suisse peuvent être compromis si un autre État pouvait exploiter au détriment de la Suisse des données à publier. En particulier, une éventuelle publication d'informations ne doit pas affaiblir les positions de négociation actuelles et futures de la Suisse. »

#Application du principe de publicité

Arrêt 1C_50/2015 (2 décembre 2015) Accès aux statistiques d'acquisition de la Confédération. L'arrêt clarifie le rapport entre l'obligation constitutionnelle d'informer selon l'art. 180 al. 2 Cst. et les dispositions légales spéciales de confidentialité.

« Le rapport de l'obligation de transparence aux règles particulières de confidentialité ne peut pas être établi de manière générale, mais doit être déterminé de cas en cas. Il faut pondérer les intérêts qui s'opposent dans le cas d'espèce. »

Arrêt 1C_122/2015 (18 mai 2016) Accès aux informations de l'Administration fédérale des contributions. Le Tribunal fédéral confirme que même dans des domaines sensibles comme l'assistance administrative internationale, le principe de publicité est en principe applicable, pour autant qu'il n'existe pas d'intérêts prépondérants de confidentialité.

« Avec l'entrée en vigueur de la loi sur la transparence le 1er juillet 2006, le principe de confidentialité de l'activité administrative a été inversé en faveur du principe de publicité. »

#Rapport avec d'autres dispositions constitutionnelles

Arrêt 1C_296/2015 (18 mai 2016) Parallèlement à l'ATF 142 II 313, cet arrêt traite l'interaction entre l'art. 180 al. 2 Cst., la liberté des médias (art. 17 Cst.) et la liberté d'information (art. 16 Cst.). Il montre comment ces droits fondamentaux renforcent l'obligation d'informer du Conseil fédéral.

« Le principe de publicité constitue une condition essentielle pour une participation démocratique sensée au processus de décision politique et pour un contrôle efficace des autorités étatiques. »

#Développements récents dans le domaine de l'obligation d'informer

Arrêt A-6755/2016 du Tribunal administratif fédéral (23 octobre 2017) Application du principe de publicité dans des cas complexes. L'arrêt montre la mise en œuvre pratique des exigences constitutionnelles de l'art. 180 al. 2 Cst. par les tribunaux administratifs.

« La loi sur la transparence concrétise l'obligation constitutionnelle d'informer du Conseil fédéral et crée un droit subjectif d'accès aux documents officiels. »

Arrêt A-2565/2020 du Tribunal administratif fédéral (17 janvier 2022) La jurisprudence récente sur l'application du principe de publicité montre le développement continu de la pratique dans le domaine de l'art. 180 al. 2 Cst. et sa concrétisation légale par la LTrans.

« Lors de la pondération des intérêts entre transparence et confidentialité, les bases constitutionnelles de l'art. 180 al. 2 Cst. sont déterminantes, lesquelles prévoient en principe une information complète du public. »