#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Art. 173 BV fasst die «weiteren» Aufgaben und Befugnisse der Bundesversammlung zusammen, die nicht bereits in den Art. 163–172 BV geregelt sind. Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 bezeichnet diese Bestimmung als «Sammelartikel für die in der bisherigen Verfassung verstreuten Befugnisse der Bundesversammlung» (BBl 1997 I 1, 382). Der Verfassungsgeber wollte damit eine übersichtliche Darstellung der parlamentarischen Kompetenzen schaffen, die über die klassischen Gesetzgebungs-, Finanz- und Wahlfunktionen hinausgehen.

N. 2 Die Revision folgte dem Prinzip der Nachführung: Die meisten Befugnisse waren bereits in der Bundesverfassung von 1874 enthalten, wurden aber systematisch neu geordnet. Neu hinzugekommen ist insbesondere die explizite Verankerung der Mitwirkung bei wichtigen Planungen der Staatstätigkeit (lit. g), womit der gewachsenen Bedeutung strategischer Planungsinstrumente Rechnung getragen wurde (BBl 1997 I 382 f.).

#2. Systematische Einordnung

N. 3 Art. 173 BV steht am Ende des 2. Abschnitts über die Bundesversammlung (Art. 148–173 BV) und bildet gewissermassen eine Auffangbestimmung für alle nicht spezifisch geregelten parlamentarischen Kompetenzen. Die Norm steht in engem Zusammenhang mit:

• → Art. 163 BV (Gesetzgebungskompetenzen)
• → Art. 164 BV (Rechtsetzungsformen)
• → Art. 165 BV (Dringlichkeitsgesetzgebung)
• → Art. 184–185 BV (Kompetenzen des Bundesrates in der Sicherheitspolitik)
• ↔ Art. 189 BV (Zuständigkeiten des Bundesgerichts)

N. 4 Das Verhältnis zu den Kompetenzen des Bundesrates ist von besonderer Bedeutung: Während Art. 173 Abs. 1 lit. a und b BV der Bundesversammlung die Massnahmen zur Wahrung der Sicherheit zuweist, verleihen Art. 184 Abs. 3 und 185 Abs. 3 BV dem Bundesrat eigene Notverordnungskompetenzen. Diese Kompetenzverteilung hat zu verschiedenen Zuständigkeitskonflikten geführt (→ N. 15 ff.).

#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

N. 5 Äussere Sicherheit, Unabhängigkeit und Neutralität (lit. a): Die Bundesversammlung trifft die grundlegenden Entscheidungen in der Aussen- und Sicherheitspolitik. Dazu gehören die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge (→ Art. 166 BV), sicherheitspolitische Grundsatzentscheide und die Definition der Neutralitätspolitik. Die operative Umsetzung obliegt dem Bundesrat (→ Art. 184 BV).

N. 6 Innere Sicherheit (lit. b): Diese Kompetenz umfasst Massnahmen gegen Bedrohungen der verfassungsmässigen Ordnung, des sozialen Friedens und der öffentlichen Sicherheit. Die Abgrenzung zu kantonalen Polizeikompetenzen erfolgt nach dem Subsidiaritätsprinzip (→ Art. 57 BV).

N. 7 Dringlichkeitsverordnungen (lit. c): Bei ausserordentlichen Umständen kann die Bundesversammlung selbst Verordnungen oder einfache Bundesbeschlüsse erlassen. Diese Kompetenz unterscheidet sich von der allgemeinen Dringlichkeitsgesetzgebung nach Art. 165 BV dadurch, dass sie nicht auf formelle Gesetze beschränkt ist. BGE 148 IV 298 bestätigte, dass solche Erlasse dem Legalitätsprinzip genügen.

N. 8 Aktivdienst (lit. d): Die Bundesversammlung entscheidet über die Mobilisierung der Armee. Diese Kompetenz ist seit dem Zweiten Weltkrieg nicht mehr ausgeübt worden, bleibt aber als Ausdruck der parlamentarischen Kontrolle über das Militär bedeutsam.

N. 9 Durchsetzung des Bundesrechts (lit. e): Diese Bestimmung ermächtigt zur Bundesintervention bei kantonalen Rechtsverletzungen (→ Art. 49 BV). Die Kompetenz umfasst auch Weisungen an den Bundesrat zur Durchsetzung von Bundesgerichtsentscheiden.

N. 10 Gültigkeit von Volksinitiativen (lit. f): Die Bundesversammlung prüft Volksinitiativen auf ihre Vereinbarkeit mit zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts, der Einheit der Form und der Materie (→ Art. 139 Abs. 3 BV). BGE 138 I 61 klärte die Abgrenzung zum nachträglichen Rechtsschutz durch das Bundesgericht.

N. 11 Mitwirkung bei Planungen (lit. g): Diese Befugnis konkretisiert sich in der Genehmigung von Legislaturplanungen, Sachplänen und strategischen Führungsinstrumenten. Die Tragweite hängt von der gesetzlichen Ausgestaltung ab.

N. 12 Einzelakte (lit. h): Nur wenn ein Bundesgesetz dies ausdrücklich vorsieht, entscheidet die Bundesversammlung über Einzelakte. Beispiele sind gewisse Konzessionsentscheide oder die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge im Einzelfall.

N. 13 Zuständigkeitskonflikte (lit. i): Die Bundesversammlung entscheidet bei Konflikten zwischen Bundesrat, Bundesgericht und Bundesanwaltschaft. BGE 129 II 193 präzisierte, dass der Bundesrat als oberste Regierungsbehörde über eigenständige Kompetenzen verfügt, die nicht der parlamentarischen Hierarchie unterliegen.

N. 14 Begnadigungen und Amnestie (lit. k): Die Begnadigungskompetenz wird durch eine ständige Kommission ausgeübt. Amnestien (generelle Straferlasse) sind selten und politisch umstritten, wie die gescheiterten Amnestiebegehren für Jugendunruhen 1982 und Dienstverweigerer zeigen.

#4. Rechtsfolgen

N. 15 Die in Art. 173 BV aufgeführten Kompetenzen begründen teils exklusive, teils konkurrierende Befugnisse der Bundesversammlung. Bei den Sicherheitskompetenzen (lit. a–c) besteht eine Konkurrenz mit den Notverordnungsrechten des Bundesrates nach Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV. Die Praxis hat gezeigt, dass in dringlichen Situationen primär der Bundesrat handelt, die Bundesversammlung aber nachträglich genehmigen oder eigene Massnahmen treffen kann.

N. 16 Die Rechtsakte der Bundesversammlung gestützt auf Art. 173 BV unterliegen unterschiedlichen Anfechtungsmöglichkeiten. Dringlichkeitsverordnungen nach lit. c können abstrakt normenkontrolliert werden, während Einzelakte nach lit. h je nach gesetzlicher Ausgestaltung der Beschwerde ans Bundesgericht unterliegen können (→ Art. 189 BV).

#5. Streitstände

N. 17 Reichweite der Dringlichkeitsverordnungskompetenz: Tschannen (Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl. 2021, § 44 N. 18) vertritt eine enge Auslegung, wonach nur unmittelbare Gefahren für die Sicherheit diese Kompetenz auslösen. Demgegenüber befürwortet Biaggini (BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 173 N. 7) eine weitere Interpretation, die auch präventive Massnahmen einschliesst. Das Bundesgericht hat in BGE 148 IV 298 die Verfassungsmässigkeit des auf dieser Grundlage erlassenen Al-Qaïda/IS-Gesetzes bestätigt, ohne die dogmatische Kontroverse zu entscheiden.

N. 18 Verhältnis Bund/Kantone bei der inneren Sicherheit: Schweizer (St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 173 N. 12) betont die subsidiäre Natur der Bundeskompetenzen, während ein anderer Teil der Lehre für eine grosszügigere Bundeskompetenz bei überkantonalen Bedrohungen plädiert. Die Covid-19-Pandemie hat diese Diskussion neu belebt.

N. 19 Justiziabilität der Gültigkeitsentscheide: Rhinow/Schefer (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 3421) kritisieren die beschränkte Überprüfbarkeit parlamentarischer Gültigkeitsentscheide. Kley (Die Ungültigerklärung eidgenössischer Volksinitiativen, ZBl 2018, 567) fordert erweiterte Beschwerdemöglichkeiten. BGE 138 I 61 hat die Rechtsweggarantie bei offensichtlichen Verletzungen bejaht, aber die primäre Zuständigkeit der Bundesversammlung bestätigt.

#6. Praxishinweise

N. 20 Bei der Anwendung von Art. 173 BV ist die genaue Kompetenzabgrenzung zu anderen Verfassungsorganen zentral. Insbesondere bei Sicherheitsfragen muss geklärt werden, ob die Situation den Einsatz parlamentarischer Dringlichkeitsverordnungen rechtfertigt oder ob primär der Bundesrat nach Art. 184/185 BV handeln soll. Die Praxis zeigt, dass bei unmittelbaren Gefahren der Bundesrat vorangeht, während die Bundesversammlung bei längerfristigen Bedrohungslagen eigene Regelungen trifft.

N. 21 Für die parlamentarische Praxis ist bedeutsam, dass Art. 173 Abs. 2 BV eine Generalklausel enthält: Alle Bundeskompetenzen, die keiner anderen Behörde zugewiesen sind, fallen in die Zuständigkeit der Bundesversammlung. Dies verhindert Kompetenzlücken, erfordert aber eine sorgfältige Prüfung bestehender Spezialzuweisungen.

N. 22 Die Begnadigungspraxis folgt strengen Kriterien: Persönliche Härte, Resozialisierung und Zeitablauf sind massgebend. Politisch motivierte Begnadigungen sind selten erfolgreich. Bei Amnestiebegehren ist zu beachten, dass diese nur durch Bundesbeschluss der Vereinigten Bundesversammlung erfolgen können und dem fakultativen Referendum unterliegen.

#Anwendung des Dringlichkeitsrechts (Art. 173 Abs. 1 lit. c BV)

BGE 148 IV 298 vom 11. April 2022: Anwendbarkeit des Al-Qaïda/IS-Gesetzes als Dringlichkeitsrecht der Bundesversammlung. Das auf dem Dringlichkeitsweg erlassene Gesetz stellt ein Gesetz im formellen Sinne dar, welches dem Legalitätsprinzip entspricht.

«Beim auf dem Dringlichkeitsweg erlassenen Al-Qaïda/IS-Gesetz handelt es sich um ein Gesetz im formellen Sinne, das dem in Art. 1 StGB verankerten Legalitätsprinzip gerecht wird, auch wenn es auf dem Dringlichkeitsweg erlassen wurde.»

#Zuständigkeitskonflikte zwischen obersten Bundesbehörden (Art. 173 Abs. 1 lit. i BV)

BGE 129 II 193 vom 21. Februar 2003: Abgrenzung der Kompetenzen zwischen Bundesrat und Bundesversammlung bei politischen Ausweisungen. Der Bundesrat verfügt als oberste Regierungsbehörde über eigenständige Kompetenzen, die nicht der hierarchischen Überprüfung durch andere Organe unterliegen.

«Der Bundesrat steht nicht nur an der Spitze der Bundesverwaltung (Art. 178 Abs. 1 und 2 BV) sondern ist als Regierungskollegium auch direkt mit der Staatsleitung (Art. 180 Abs. 1 BV) betraut. Eine Beschwerde an eine hierarchisch übergeordnete Behörde ist damit von vornherein ausgeschlossen.»

#Gültigkeit von Volksinitiativen (Art. 173 Abs. 1 lit. f BV)

BGE 138 I 61 vom 20. Dezember 2011: Nachträglicher Rechtsschutz bei eidgenössischen Volksabstimmungen und Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Bundesversammlung und Bundesgericht. Die Bundesversammlung ist primär für die Prüfung der Gültigkeit von Volksinitiativen zuständig.

«Als Erstes sind die Grundzüge des Rechtsschutzes in Stimmrechtsangelegenheiten nachzuzeichnen. Dabei ist zwischen der Zeit vor und der Zeit nach Inkrafttreten der Justizreform zu differenzieren.»

BGE 143 I 129 vom 14. Dezember 2016: Ungültigerklärung einer kantonalen Volksinitiative durch den kantonalen Grossen Rat. Das Erfordernis der Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit übergeordnetem Recht steht im Einklang mit der bundesstaatlichen Ordnung.

«Erfordernis der Vereinbarkeit kantonaler Volksinitiativen mit dem übergeordneten Recht (E. 2.1); Auslegungsregeln für die Prüfung der Gültigkeit einer Volksinitiative (E. 2.2).»

BGE 149 I 291 vom 3. Mai 2023: Gültigkeit einer kommunalen Volksinitiative im Energiebereich. Die Bundesversammlung wirkt über ihre Gesetzgebungskompetenz mittelbar bei der Beurteilung der Gültigkeit von Volksinitiativen mit.

«Auslegung einer Volksinitiative zur Beurteilung ihrer Rechtmässigkeit (E. 3.3). Die Initiative "Hochdorf heizt erneuerbar - ab 2030 erst recht" enthält eine verbindliche Zielvorgabe und bezweckt einen Grundsatzbeschluss (E. 3.4).»

#Begnadigungen und Amnestie (Art. 173 Abs. 1 lit. k BV)

Die parlamentarische Praxis zeigt verschiedene Amnestiebegehren, die von der Bundesversammlung behandelt wurden:

• Amnestiegesuch Jugendunruhen 1982 (88.228 vom 5. Oktober 1990): Parlamentarische Initiative für Amnestie zu leichten Straffällen anlässlich des 700-jährigen Bestehens der Eidgenossenschaft wurde abgelehnt.

• Amnestiebegehren Dienstverweigerer (89.247 vom 11. März 1991): Behandlung von Amnestiegesuchen für Gewissenstäter im militärischen Bereich durch die zuständigen parlamentarischen Kommissionen.

#Aktivdienst und Armeeaufgebot (Art. 173 Abs. 1 lit. d BV)

Historische Entscheide dokumentieren die Ausübung dieser Kompetenz:

• BGE 68 II 212 (1942): Schadensersatzansprüche im Zusammenhang mit Aktivdienst während des Zweiten Weltkriegs zeigen die praktische Tragweite der Armeeaufgebotskompetenz der Bundesversammlung.

• BGE 67 I 147 (1941): Zivilrechtliche Haftung der Eidgenossenschaft für Schäden durch Militärfahrzeuge während des Aktivdienstes verdeutlicht die Rechtsfolgen des Aktivdienstbeschlusses.

#Mitwirkung bei staatlichen Planungen (Art. 173 Abs. 1 lit. g BV)

Die parlamentarischen Verhandlungsberichte dokumentieren die Wahrnehmung dieser Kompetenz bei verschiedenen staatlichen Planungsvorhaben, insbesondere in den Bereichen Sicherheitspolitik und Infrastruktur.