#1. Genèse

N. 1 L'art. 184 Cst. codifie les compétences de politique extérieure du Conseil fédéral en tant qu'autorité exécutive. La disposition remonte à la révision totale de la Constitution fédérale de 1999 (FF 1997 I 1, 469 ss.). Le constituant voulait ancrer constitutionnellement le rôle dirigeant traditionnel du Conseil fédéral dans les affaires étrangères, tout en garantissant explicitement les droits de participation de l'Assemblée fédérale.

N. 2 La compétence d'ordonner des mesures d'urgence selon l'al. 3 se rattache à la clause générale de police historique, mais la limite aux situations où « la sauvegarde des intérêts du pays l'exige ». L'obligation de limitation dans le temps des ordonnances d'urgence a été consciemment introduite pour empêcher une législation temporellement illimitée par l'exécutif (FF 1997 I 470).

#2. Classement systématique

N. 3 L'art. 184 Cst. s'inscrit dans le contexte systématique de la répartition des compétences entre les autorités fédérales (5e titre, 2e chapitre, 3e section Cst.). La norme doit être lue en relation avec les dispositions suivantes :

• → Art. 166 Cst. (droits de participation de l'Assemblée fédérale en politique extérieure)
• → Art. 173 al. 1 let. a Cst. (haute surveillance de l'Assemblée fédérale)
• → Art. 185 Cst. (sécurité extérieure et intérieure)
• → Art. 54 Cst. (principes des affaires étrangères)

N. 4 Le rapport avec l'art. 185 al. 3 Cst. (ordonnances d'urgence pour la sécurité intérieure et extérieure) doit être déterminé selon le principe de spécialité : l'art. 185 al. 3 Cst. prime en tant que norme plus spéciale lorsqu'il s'agit de questions de sécurité. L'art. 184 al. 3 Cst. couvre les autres situations d'urgence de politique extérieure (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 184 n. 15).

#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif

N. 5 Alinéa 1 : La « conduite des affaires étrangères » comprend la direction opérationnelle de la politique extérieure. Cela inclut l'entretien des relations diplomatiques, la représentation dans les organisations internationales et l'exercice des tâches consulaires. Les « droits de participation de l'Assemblée fédérale » se réfèrent notamment à l'approbation des traités de droit international (art. 166 al. 2 Cst.) et à la prise de connaissance des rapports de politique extérieure.

N. 6 Alinéa 2 : La compétence de conclure des traités se divise en trois phases :

• Signature : signature de droit international par le Conseil fédéral
• Ratification : déclaration d'engagement de droit international par le Conseil fédéral
• Approbation : autorisation de droit constitutionnel par l'Assemblée fédérale

N. 7 Selon la doctrine dominante, seuls les traités de portée limitée au sens de l'art. 7a OLFGA ne sont pas soumis à approbation (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, n. 3486).

N. 8 Alinéa 3 : La compétence d'ordonner des mesures d'urgence suppose :

• Sauvegarde des intérêts du pays (urgence qualifiée)
• Limitation temporelle de l'ordonnance
• Subsidiarité par rapport à la procédure législative ordinaire

N. 9 La notion d'« intérêts du pays » doit être interprétée largement et comprend les préoccupations de politique extérieure, économiques et humanitaires. ATF 132 I 229 consid. 5.3.2 a précisé qu'il doit y avoir une mise en danger immédiate d'intérêts nationaux essentiels.

#4. Conséquences juridiques

N. 10 De l'al. 1 découle la compétence de gestion complète du Conseil fédéral dans les affaires de politique extérieure. Il peut échanger de manière autonome des notes diplomatiques, nommer des représentants et faire des déclarations politiques.

N. 11 Les ordonnances selon l'al. 3 ont force de loi immédiate et peuvent restreindre les droits fondamentaux, pour autant que les conditions de l'art. 36 Cst. soient remplies (ATF 132 I 229 consid. 5.3.1). La limitation dans le temps doit être fixée lors de l'adoption ; une prolongation ultérieure nécessite un nouvel arrêté du Conseil fédéral avec un nouvel examen des conditions.

N. 12 Les décisions fondées sur des ordonnances d'urgence selon l'al. 3 sont en principe susceptibles de recours (ATF 132 I 229). Cela vaut aussi pour les actes administratifs de concrétisation comme les blocages d'avoirs (ATF 131 III 652).

#5. Controverses

N. 13 Étendue de la compétence d'ordonner des mesures d'urgence : Alors que Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, n. 1867) prônent une interprétation restrictive, une autre partie de la doctrine plaide pour une large marge d'appréciation du Conseil fédéral lors de l'évaluation des intérêts du pays.

N. 14 Justiciabilité : Tschannen/Zimmerli/Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 31 n. 42) soutiennent que les arrêtés du Conseil fédéral selon l'art. 184 al. 3 Cst. ne sont justiciables que de manière limitée. La jurisprudence récente contredit cette position en exigeant au moins un contrôle judiciaire complet en cas d'atteintes aux droits fondamentaux (ATF 141 I 20).

N. 15 Rapport avec l'art. 185 al. 3 Cst. : Ehrenzeller (St. Galler Kommentar BV, art. 184 n. 16) considère l'art. 184 al. 3 Cst. comme lex generalis, tandis que Biaggini (BV-Kommentar, 2e éd. 2017, art. 184 n. 11) considère les deux normes comme de rang égal et procède à une délimitation selon les domaines matériels.

#6. Conseils pratiques

N. 16 Lors de l'application de l'art. 184 al. 3 Cst., il faut toujours examiner :

1. Y a-t-il une situation d'urgence de politique extérieure ?
2. Des intérêts nationaux essentiels sont-ils directement menacés ?
3. La procédure législative ordinaire est-elle trop lente ?
4. L'ordonnance a-t-elle été limitée dans le temps de manière appropriée ?

N. 17 Les blocages d'avoirs fondés sur l'art. 184 al. 3 Cst. sont soumis à l'application analogique de l'art. 44 LP (ATF 131 III 652, ATF 151 III 553). Les offices des poursuites doivent respecter de tels blocages.

N. 18 Lors de la mise en œuvre de sanctions de l'ONU, il faut distinguer entre l'obligation de droit international et le fondement de compétence de droit interne. L'art. 184 al. 3 Cst. peut servir de base constitutionnelle lorsque la loi sur les embargos n'est pas applicable (ATF 133 II 450).

#Compétences d'urgence du Conseil fédéral selon l'art. 184 al. 3 Cst.

#Fondements et conditions

ATF 132 I 229 du 27 avril 2006 La décision d'un service administratif concrétisant un blocage d'avoirs ordonné par le Conseil fédéral en vertu de l'art. 184 al. 3 Cst. constitue une décision attaquable. L'art. 184 al. 3 Cst. constitue une base légale suffisante pour les atteintes aux droits fondamentaux, pour autant que les conditions de la norme soient remplies et que les mesures soient prises dans l'intérêt public et de manière proportionnée.

«Lorsqu'elle satisfait aux conditions de l'art. 184 al. 3 Cst., une mesure fondée sur cette disposition constitue une base légale suffisante pour la restriction des libertés fondamentales, autant que ces restrictions soient par ailleurs justifiées par un intérêt public et proportionnées au but visé.»

ATF 141 I 20 du 13 décembre 2014 Les conditions de l'art. 184 al. 3 Cst. et de l'art. 36 Cst. ne sont pas identiques et doivent être examinées séparément. Le Conseil fédéral ne peut édicter des ordonnances d'urgence que lorsque la sauvegarde des intérêts du pays l'exige — un fait constitutif large mais non illimité.

«L'appartenance du recourant aux personnes exposées énumérées dans la liste annexée à l'O-Egypte, initialement contestée, a été tranchée par décision du 27 avril 2011 qui est entrée en force.»

#Blocages d'avoirs et mesures de sanction

ATF 131 III 652 du 14 septembre 2005 L'art. 44 LP est applicable par analogie aux décisions du Conseil fédéral de blocage d'avoirs fondées sur l'art. 184 al. 3 Cst. Les offices des poursuites et faillites ne peuvent pas opposer leurs propres décisions contradictoires à une telle «mise sous scellés».

«Auf einen Beschluss des Bundesrats, Guthaben gestützt auf Art. 184 Abs. 3 BV zu sperren, ist Art. 44 SchKG sinngemäss anwendbar.»

ATF 151 III 553 du 28 août 2025 L'art. 44 LP est applicable par analogie aux blocages d'avoirs de droit des sanctions selon l'ordonnance Ukraine, qui se fondent sur l'art. 184 al. 3 Cst. Le fondement constitutionnel direct sur l'art. 184 al. 3 Cst. confère aux mesures correspondantes une force légale suffisante face au droit fédéral ordinaire.

«Auf sanktionsrechtliche Vermögenssperren, die sich auf die Ukraine-Verordnung stützen, ist Art. 44 SchKG analog anwendbar.»

#Interdictions d'entrée et mesures politiques

ATF 129 II 193 du 21 février 2003 Les décisions du Conseil fédéral concernant les interdictions d'entrée et les expulsions politiques, directement fondées sur l'art. 184 al. 3 Cst., ne peuvent en principe pas être attaquées par recours de droit administratif. La sauvegarde des intérêts nationaux justifie les interdictions d'entrée contre des personnes dont les activités sont de nature à compromettre les relations de la Suisse avec des États tiers.

«Das aus Gründen der Wahrung der Landesinteressen (Art. 184 Abs. 3 BV) verhängte Einreiseverbot gegen den in der Schweiz niedergelassenen Ausländer, der in oder für Organisationen tätig gewesen ist, deren Aktivitäten geeignet sind, die Lage im Kosovo und den angrenzenden Gebieten zusätzlich zu destabilisieren und damit die Beziehungen der Schweiz zu Drittstaaten zu gefährden, hält vor Art. 8 EMRK stand.»

#Mise en œuvre de sanctions de l'ONU

ATF 133 II 450 du 14 novembre 2007 La Suisse est liée par les décisions de sanctions du Conseil de sécurité de l'ONU, pour autant qu'elles ne contreviennent pas au droit international impératif (ius cogens). Le Conseil fédéral ne peut pas rayer de manière autonome des personnes des listes de sanctions de l'ONU ; la procédure de radiation par le comité des sanctions est prévue à cet effet.

«Der Schweiz ist es deshalb verwehrt, den Beschwerdeführer selbständig aus Anhang 2 TalibanV zu streichen; hierfür ist ein besonderes Delisting-Verfahren durch den Sanktionsausschuss des UNO-Sicherheitsrats vorgesehen.»

#Clause générale de police dans le domaine des marchés financiers

ATF 137 II 431 du 15 juillet 2011 Dans des situations exceptionnelles, la FINMA peut, en vertu de la clause générale de police, transmettre des données de clients bancaires lorsque la stabilité économique et la protection du marché financier l'exigent. L'importance systémique d'une banque peut justifier la sauvegarde d'intérêts publics prépondérants.

«Mit der damit verbundenen Beeinträchtigung des weltweiten bzw. des schweizerischen Wirtschaftssystems wären unabsehbare Konsequenzen verbunden gewesen, welche wesentliche und existenzielle Interessen des Landes tangiert hätten.»

#Examen de la proportionnalité

ATF 132 I 229 (suite) Les blocages d'avoirs violent le principe de proportionnalité lorsqu'ils se rapportent à des avoirs adjugés par jugement entré en force et présentent une durée excessive.

«En l'espèce, le blocage contesté, en tant qu'il s'applique à des avoirs revendiqués sur la base d'un jugement entré en force, ne serait-ce que par sa durée excessive, viole le principe de la proportionnalité.»

#Garanties procédurales et protection juridique

ATF 129 II 193 (suite) L'art. 13 CEDH est applicable aux interdictions d'entrée contre des étrangers établis dont la vie familiale (art. 8 CEDH) pourrait être affectée. L'inadmissibilité de principe du recours de droit administratif contre les décisions du Conseil fédéral selon l'art. 184 al. 3 Cst. soulève des questions concernant la protection juridique effective.

«Anwendbarkeit von Art. 13 EMRK bejaht bei Verhängung eines Einreiseverbots gegen einen niedergelassenen Ausländer, dessen Ehefrau und Kinder in der Schweiz leben, da sich in vertretbarer Weise ein Eingriff ins Familienleben (Art. 8 EMRK) behaupten lässt.»

#Délimitation par rapport à d'autres domaines juridiques

Dans le domaine du code de procédure pénale, il convient de noter que l'art. 184 CPP (expertise) constitue une réglementation autonome et ne doit pas être confondu avec l'art. 184 Cst. Les décisions correspondantes (p. ex. ATF 148 IV 22, ATF 144 IV 69) concernent exclusivement des questions de procédure pénale sans rapport avec la compétence de politique extérieure du Conseil fédéral.