La Confédération et les cantons œuvrent à l’établissement d’un équilibre durable entre la nature, en particulier sa capacité de renouvellement, et son utilisation par l’être humain.
#Aperçu
L'art. 73 Cst. ancre le principe du développement durable dans la Constitution fédérale. Cette disposition oblige la Confédération et les cantons à rechercher un rapport équilibré entre l'utilisation de la nature et sa conservation. L'exploitation de la nature ne doit pas dépasser sa capacité de régénération (Griffel, BSK BV, Art. 73 N. 5).
Concernées sont toutes les autorités étatiques lors de décisions ayant des répercussions sur l'environnement. Les particuliers ne peuvent pas se prévaloir directement de l'art. 73 Cst., car la norme a un caractère programmatique et ne fonde pas de droits immédiats (Biaggini, BV Kommentar, Art. 73 N. 3). La mise en œuvre pratique se fait par des lois spéciales comme la loi sur la protection de l'environnement (art. 1 LPE) ou la loi sur l'aménagement du territoire (art. 1 LAT).
Le principe de durabilité agit comme principe d'interprétation pour toutes les décisions étatiques. En cas de conflits d'intérêts entre économie et environnement, les autorités doivent trouver un équilibre durable. Le Tribunal fédéral l'a appliqué notamment pour le parc éolien de Grenchenberg : l'énergie éolienne a été autorisée, mais avec des charges pour protéger les espèces d'oiseaux menacées (BGE 148 II 36). Ainsi, l'énergie renouvelable est encouragée sans détruire la nature.
Dans la jurisprudence, l'art. 73 Cst. se concrétise dans différents domaines : le Tribunal fédéral a qualifié une initiative communale pour les chauffages renouvelables comme mise en œuvre du principe de durabilité (BGE 149 I 291). Pour le bruit des avions ou l'exploitation de gravier, les conséquences environnementales à long terme doivent être prises en considération.
Le principe n'est cependant pas justiciable au sens de droits individuels exécutoires. Il reste controversé de savoir si les limites écologiques valent de manière absolue ou peuvent être pesées contre des avantages économiques (durabilité forte versus faible selon Griffel, BSK BV, Art. 73 N. 5 versus interprétations proches de l'économie).
#Doctrine
#1. Genèse
N. 1 L'art. 73 Cst. a été nouvellement introduit dans le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale de 1999. Cette disposition a ancré pour la première fois le principe du développement durable explicitement au niveau constitutionnel. Dans le message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale (FF 1997 I 1, 235 s.), le principe de durabilité est désigné comme une « idée directrice pour l'ensemble de l'action étatique » qui doit concilier les trois dimensions écologie, économie et société.
N. 2 L'Assemblée constituante a repris la disposition sans modifications essentielles du projet de Constitution du Conseil fédéral. Les débats parlementaires ont montré un large consensus sur la nécessité d'ancrer aussi dans la Constitution suisse le concept de développement durable établi au niveau international depuis la Conférence de Rio de 1992. En même temps, on était conscient de la nature programmatique de la disposition (Griffel, BSK BV, Art. 73 N. 1).
#2. Classification systématique
N. 3 L'art. 73 Cst. se situe au début de la 4e section « Environnement et aménagement du territoire » et remplit une fonction charnière entre les principes directeurs généraux (→ art. 2 Cst.) et les dispositions plus concrètes sur la protection de l'environnement (→ art. 74 ss Cst.). La norme imprègne en tant que principe transversal tous les domaines politiques et doit être prise en considération lors de l'interprétation d'autres dispositions constitutionnelles, en particulier l'→ art. 54 Cst. (Affaires étrangères), l'→ art. 75 Cst. (Aménagement du territoire), l'→ art. 77 Cst. (Forêts), l'→ art. 104 Cst. (Agriculture) et l'→ art. 126 Cst. (Conduite du budget) (Griffel, BSK BV, Art. 73 N. 4).
N. 4 Le principe de durabilité est étroitement lié à l'objectif étatique du développement durable ancré dans l'art. 2 Cst. Alors que l'art. 2 Cst. définit le développement durable comme objectif étatique général, l'art. 73 Cst. concrétise cet objectif pour la relation entre l'être humain et la nature. La position systématique souligne que la durabilité ne doit pas être réduite à la protection de l'environnement, mais doit être comprise comme un concept intégratif (Flückiger, Le développement durable en droit constitutionnel suisse, URP 2006, 1 ss, 8).
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
N. 5 Destinataires de la norme : L'art. 73 Cst. s'adresse tant à la Confédération qu'aux cantons. La formulation « s'efforcent d'établir » indique clairement que les deux niveaux étatiques sont tenus de réaliser le principe de durabilité. Cette responsabilité commune correspond à la structure fédéraliste de la politique environnementale (Petitpierre-Sauvain, Fondements écologiques de l'ordre constitutionnel suisse, 2003, 89).
N. 6 « Rapport équilibré et durable » : Le terme « durable » renvoie à la dimension intergénérationnelle de la durabilité. La génération actuelle ne peut exploiter les bases naturelles de la vie dans une mesure qui limiterait les générations futures dans la satisfaction de leurs besoins. Le « rapport équilibré » exige un équilibre entre l'utilisation et la régénération des ressources naturelles. Cela exclut une surexploitation, mais permet une utilisation mesurée dans le cadre de la capacité de régénération (Griffel/Rausch/Marti, Umweltrecht – Ein Lehrbuch, 2020, § 2 N. 45).
N. 7 « Capacité de renouvellement de la nature » : Ce terme se réfère à la capacité des écosystèmes à se régénérer et à maintenir leurs fonctions. Le respect des cycles naturels et des temps de régénération est central. Pour les ressources renouvelables, le taux d'utilisation ne doit pas dépasser le taux de régénération ; pour les ressources non renouvelables, un usage parcimonieux est requis (Mahaim, Le principe de durabilité et l'aménagement du territoire, 2014, 125 s.).
#4. Effets juridiques
N. 8 L'art. 73 Cst. déploie son effet principalement comme principe d'interprétation et mandat d'optimisation. Tous les organes étatiques sont tenus de prendre en considération le principe de durabilité dans leurs décisions et de le réaliser dans le cadre de leurs compétences. Cela vaut tant pour la législation que pour l'exécution des lois et la jurisprudence (Griffel, BSK BV, Art. 73 N. 11).
N. 9 La jurisprudence du Tribunal fédéral montre la pertinence pratique du principe de durabilité : Dans ATF 148 II 36 consid. 13.6, le Tribunal fédéral a établi que l'utilisation de l'énergie éolienne ne correspond aux exigences du principe de durabilité que si un rapport équilibré et durable entre la production d'énergie renouvelable et la protection de la nature est garanti. Dans ATF 149 I 291, une initiative communale pour des systèmes de chauffage renouvelables a été qualifiée de concrétisation de l'art. 73 Cst.
N. 10 En tant que norme programmatique, l'art. 73 Cst. ne fonde pas de droits subjectifs immédiats. Les particuliers ne peuvent pas se prévaloir directement de cette disposition pour exiger des mesures concrètes ou demander des abstentions. La norme nécessite une concrétisation par la législation, en particulier par la loi sur la protection de l'environnement, la loi sur l'aménagement du territoire et la législation énergétique (Biaggini, BV Kommentar, 2e éd. 2017, Art. 73 N. 3).
#5. Controverses
N. 11 Durabilité forte versus faible : Dans la doctrine existe une controverse fondamentale sur le rapport des trois dimensions de la durabilité. La conception forte de la durabilité, représentée par Griffel (BSK BV, Art. 73 N. 5) et Rausch/Marti (in: Griffel/Rausch/Marti, Umweltrecht, § 2 N. 47), postule qu'une compensation entre les domaines – notamment au détriment de l'environnement – n'est pas admissible. Le capital écologique doit être respecté comme limite absolue. En revanche, la conception faible permet une certaine substitution entre capital naturel, capital technique et capital humain, tant que le capital total est préservé. Cette position se trouve implicitement dans les interprétations du principe de durabilité proches de l'économie.
N. 12 Justiciabilité du principe de durabilité : Un autre point de controverse concerne l'applicabilité juridique. Flückiger (URP 2006, 15) et Mahaim (Le principe de durabilité, 2014, 287) ainsi que Brahier (Installations dangereuses et aménagement du territoire, 2018, 195) soutiennent que le principe de durabilité est justiciable et peut fonder des obligations exécutoires dans le cas concret. La doctrine dominante, représentée par Griffel, Rausch, Marti (Umweltrecht, § 2 N. 51), Aubert (Petit commentaire BV, Art. 73 N. 8), Mahon (Petit commentaire BV, Art. 2 N. 12) et Biaggini (BV Kommentar, Art. 73 N. 3), soutient au contraire que le principe de durabilité n'est pas justiciable, car il n'est pas suffisamment dense normativement pour fonder des droits et obligations exécutoires par voie de décision dans le cas concret.
N. 13 Dimension de droit international : Il est également controversé de savoir si le concept de développement durable s'est déjà cristallisé en droit international coutumier. Alors que certaines voix dans la littérature l'affirment, Keller/von Arb (Nachhaltige Entwicklung im Völkerrecht, URP 2006, 210, 226) qualifient cette conception d'« audacieuse ». La qualité de droit international a une importance pour l'interprétation de l'art. 73 Cst. à la lumière des obligations internationales de la Suisse (Epiney/Scheyli, Umweltvölkerrecht, 2e éd. 2021, 95 ss).
#6. Conseils pratiques
N. 14 Concrétisation dans la législation : Le principe de durabilité est concrétisé par de nombreuses lois fédérales, en particulier la loi sur la protection de l'environnement (principe de précaution), la loi sur l'aménagement du territoire (utilisation mesurée du sol), la loi sur l'énergie (promotion des énergies renouvelables) et la loi sur le CO₂ (protection du climat). Lors de l'élaboration et de la révision d'actes normatifs, l'art. 73 Cst. doit être utilisé comme aide à l'interprétation.
N. 15 Pesée des intérêts : Dans la pratique, le principe de durabilité se manifeste souvent dans des pesées d'intérêts complexes. Comme l'a démontré le Tribunal fédéral dans ATF 148 II 36, les différentes dimensions de la durabilité doivent être soigneusement pesées les unes contre les autres lors de grands projets. Il faut rechercher des solutions qui rendent justice autant que possible à toutes les dimensions – dans le cas concret par des restrictions d'exploitation pour la protection d'espèces menacées tout en permettant l'utilisation de l'énergie éolienne.
N. 16 Charge de la preuve et devoirs d'instruction : Les autorités ont un devoir d'instruction approfondi concernant les effets de durabilité de leurs décisions. Cela comprend en particulier les conséquences à long terme pour l'environnement, mais aussi les aspects sociaux et économiques. L'évaluation de la durabilité doit être exposée de manière transparente dans les bases de décision.
N. 17 Monitoring et administration adaptative : Le principe de durabilité exige une vérification et une adaptation continues des mesures étatiques. Les autorisations pour des projets ayant un impact environnemental devraient donc contenir des obligations de monitoring et des réserves d'adaptation, afin de pouvoir réagir à de nouvelles connaissances. Cette pratique administrative adaptative correspond à la nature dynamique du principe de durabilité.
#Jurisprudence
#Transition énergétique et énergies renouvelables
ATF 149 I 291 du 3 mai 2023 Initiative pour la transition vers des systèmes de chauffage renouvelables comme conforme à la Constitution L'initiative « Hochdorf heizt erneuerbar - ab 2030 erst recht » ne viole pas le droit supérieur et peut être soumise au peuple. L'objectif de l'initiative peut être compris comme un pas vers un développement écologiquement durable (art. 73 Cst.) et se fonde sur l'intérêt public important d'un développement durable.
« La réglementation proposée par l'initiative litigieuse peut être comprise comme un pas vers un développement écologiquement plus durable et donc comme une concrétisation de l'art. 73 Cst. Elle peut par conséquent se fonder sur l'intérêt public important d'un développement durable. »
ATF 148 II 36 du 24 novembre 2021 (Parc éolien Grenchenberg) Pesée des intérêts entre énergie renouvelable et protection de la nature Le Tribunal fédéral a confirmé le parc éolien Grenchenberg malgré les conflits avec la protection de la nature. Dans la pesée globale des intérêts, l'intérêt national à l'utilisation de l'énergie éolienne doit être pris en compte, notamment dans le contexte du changement climatique et des objectifs climatiques de la Suisse. Il convient de rechercher un équilibre des intérêts qui réduise le risque pour la protection des biotopes et des espèces à un niveau supportable, sans rendre impossible l'utilisation de l'énergie éolienne renouvelable.
« Intérêt national à l'utilisation de l'énergie éolienne au Grenchenberg, notamment dans le contexte du changement climatique et des objectifs climatiques de la Suisse. [...] Il convient de rechercher un équilibre des intérêts, c'est-à-dire que le risque de collisions et de perturbations de l'habitat doit être réduit à un niveau supportable pour la protection des biotopes et des espèces, sans rendre impossible l'utilisation de l'énergie éolienne renouvelable. »
#Protection du climat et transports publics
ATF 149 I 182 du 31 mars 2023 Principe de durabilité et transports publics gratuits L'initiative constitutionnelle fribourgeoise pour des transports publics gratuits viole l'art. 81a al. 2 Cst. Le principe de durabilité (art. 73 Cst.) et l'Accord de Paris sur le climat ne justifient pas la gratuité complète des transports publics. L'exigence que certains utilisateurs participent aux coûts ne viole ni le principe de durabilité ni les objectifs climatiques.
« Que certaines utilisatrices et certains utilisateurs des transports publics soient tenus de participer à leurs coûts ne viole ni le principe de durabilité (art. 73 Cst.) ni l'art. 2 ch. 1 de l'Accord de Paris sur le climat. »
#Planification à long terme et protection des ressources
Arrêt 1A.115/2003 du 23 février 2004 (Zone d'extraction prioritaire Wangental) Gestion durable des matières premières dans la planification à long terme Le règlement de construction pour une extraction de gravier de 50 ans est en principe admissible. La planification à long terme correspond au commandement d'utilisation durable des ressources naturelles. L'art. 73 Cst. exige un rapport équilibré entre l'utilisation des ressources naturelles et leur capacité de renouvellement, ce qui doit être pris en compte lors du dimensionnement des zones d'extraction.
Pertinent pour la gestion durable des ressources naturelles et l'aménagement du territoire à long terme au sens de l'art. 73 Cst.
#Protection de l'environnement et immissions
ATF 136 II 263 du 8 juin 2010 Bruit des avions et système de transport durable Lors de l'évaluation des prétentions en dommages-intérêts dues à une charge de bruit excessive du trafic aérien, les principes de durabilité doivent être respectés. La pesée des intérêts entre les besoins de mobilité et la protection de l'environnement doit tenir compte du principe de durabilité.
Pertinent pour le rapport équilibré entre les besoins de transport et la protection de l'environnement au sens de l'art. 73 Cst.
ATF 138 II 331 du 6 juin 2012 Protection contre le bruit et développement durable Lors de l'autorisation d'installations génératrices de bruit, une pesée durable des intérêts entre les besoins économiques et la protection de l'environnement est nécessaire. Les dispositions sur la protection contre le bruit concrétisent le commandement du développement durable.
Pertinent pour l'équilibre entre l'utilisation économique et la protection de l'environnement dans le cadre du développement durable.
#Protection des animaux et durabilité éthique
ATF 135 II 384 du 7 octobre 2009 (Expériences sur primates) Expériences sur animaux et éthique de la recherche durable Pour les expériences sur animaux avec des primates non humains, une pesée des biens particulièrement minutieuse est requise. Le principe de durabilité comprend aussi des aspects éthiques dans les rapports avec les animaux et la nature. La pesée des intérêts doit tenir compte du rapport à long terme entre l'homme et la nature.
Pertinent pour la dimension éthique de la durabilité et les rapports respectueux avec la nature au sens de l'art. 73 Cst.