La Confederazione e i Cantoni operano a favore di un rapporto durevolmente equilibrato tra la natura, la sua capacità di rinnovamento e la sua utilizzazione da parte dell’uomo.
#Panoramica
L'art. 73 Cost. sancisce il principio dello sviluppo sostenibile nella Costituzione federale. La disposizione obbliga Confederazione e Cantoni a perseguire un rapporto equilibrato tra utilizzo e conservazione della natura. In tal senso, lo sfruttamento della natura non deve superare la sua capacità di rigenerazione (Griffel, BSK BV, art. 73 n. 5).
Interessate sono tutte le autorità statali nelle decisioni con impatti ambientali. I privati non possono richiamarsi direttamente all'art. 73 Cost., poiché la norma ha carattere programmatico e non conferisce diritti diretti (Biaggini, BV Kommentar, art. 73 n. 3). L'attuazione pratica avviene tramite leggi speciali come la legge sulla protezione dell'ambiente (art. 1 LPAmb) o la legge sulla pianificazione del territorio (art. 1 LPT).
Il principio di sostenibilità agisce come criterio interpretativo per tutte le decisioni statali. In caso di conflitti d'interesse tra economia e ambiente, le autorità devono trovare un equilibrio sostenibile. Il Tribunale federale ha applicato questo principio ad esempio nel caso del parco eolico Grenchenberg: l'energia eolica è stata autorizzata, ma con condizioni per la protezione delle specie di uccelli minacciate (BGE 148 II 36). In questo modo si promuove l'energia rinnovabile senza distruggere la natura.
Nella giurisprudenza l'art. 73 Cost. si concretizza in diversi ambiti: il Tribunale federale ha qualificato un'iniziativa comunale per il riscaldamento rinnovabile come attuazione del principio di sostenibilità (BGE 149 I 291). In caso di rumore aereo o estrazione di ghiaia devono essere considerate anche le conseguenze ambientali a lungo termine.
Il principio tuttavia non è giustiziabile nel senso di diritti individuali azionabili. Rimane controverso se i limiti ecologici valgano in modo assoluto o possano essere soppesati contro vantaggi economici (sostenibilità forte versus debole secondo Griffel, BSK BV, art. 73 n. 5 versus interpretazioni vicine all'economia).
#Dottrina
#1. Storia della genesi
N. 1 L'art. 73 Cost. è stato introdotto ex novo nel quadro della revisione totale della Costituzione federale del 1999. La disposizione ha ancorato per la prima volta il principio dello sviluppo sostenibile esplicitamente a livello costituzionale. Nel Messaggio del Consiglio federale del 20 novembre 1996 concernente una nuova Costituzione federale (FF 1997 I 1, 235 s.) il principio della sostenibilità è definito come «idea guida per l'intera attività statale», che deve armonizzare le tre dimensioni ecologia, economia e società.
N. 2 Il legislatore costituente ha ripreso la disposizione senza modifiche sostanziali dal progetto di Costituzione del Consiglio federale. I dibattiti parlamentari hanno mostrato un ampio consenso sulla necessità di ancorare nella Costituzione svizzera anche il concetto di sviluppo sostenibile stabilito a livello internazionale dalla Conferenza di Rio del 1992. Al contempo si era consapevoli della natura programmatica della disposizione (Griffel, BSK BV, Art. 73 N. 1).
#2. Inquadramento sistematico
N. 3 L'art. 73 Cost. si trova all'inizio della 4a sezione «Ambiente e pianificazione del territorio» e assume una funzione di cerniera tra i principi direttivi generali (→ art. 2 Cost.) e le disposizioni più concrete sulla protezione dell'ambiente (→ art. 74 segg. Cost.). La norma, quale principio trasversale, impregna tutti i settori politici e deve essere considerata nell'interpretazione di altre disposizioni costituzionali, in particolare dell'→ art. 54 Cost. (Affari esteri), dell'→ art. 75 Cost. (Pianificazione del territorio), dell'→ art. 77 Cost. (Foreste), dell'→ art. 104 Cost. (Agricoltura) e dell'→ art. 126 Cost. (Conduzione finanziaria) (Griffel, BSK BV, Art. 73 N. 4).
N. 4 Il principio della sostenibilità è strettamente collegato all'obiettivo statale dello sviluppo sostenibile sancito nell'art. 2 Cost. Mentre l'art. 2 Cost. definisce lo sviluppo sostenibile come obiettivo statale generale, l'art. 73 Cost. concretizza questo obiettivo per il rapporto tra uomo e natura. La posizione sistematica sottolinea che la sostenibilità non può essere ridotta alla protezione dell'ambiente, ma deve essere intesa come concetto integrativo (Flückiger, Le développement durable en droit constitutionnel suisse, URP 2006, 1 segg., 8).
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
N. 5 Destinatari della norma: L'art. 73 Cost. si rivolge sia alla Confederazione sia ai Cantoni. La formulazione «si adopera» chiarisce che entrambi i livelli statali sono obbligati a realizzare il principio della sostenibilità. Questa responsabilità comune corrisponde alla struttura federalistica della politica ambientale (Petitpierre-Sauvain, Fondements écologiques de l'ordre constitutionnel suisse, 2003, 89).
N. 6 «Rapporto durevolmente equilibrato»: Il concetto «durevole» rimanda alla dimensione intergenerazionale della sostenibilità. La generazione attuale non può utilizzare le basi naturali della vita in misura tale da limitare le generazioni future nel soddisfacimento dei propri bisogni. Il «rapporto equilibrato» esige un equilibrio tra utilizzo e rigenerazione delle risorse naturali. Ciò esclude un sovrasfruttamento, ma consente un utilizzo moderato nel quadro della capacità di rigenerazione (Griffel/Rausch/Marti, Umweltrecht – Ein Lehrbuch, 2020, § 2 N. 45).
N. 7 «Capacità di rigenerazione della natura»: Questo concetto si riferisce alla capacità degli ecosistemi di rigenerarsi e mantenere le proprie funzioni. Centrale è il rispetto dei cicli naturali e dei tempi di rigenerazione. Per le risorse rinnovabili il tasso di utilizzo non deve superare il tasso di rigenerazione; per le risorse non rinnovabili è necessario un uso parsimonioso (Mahaim, Le principe de durabilité et l'aménagement du territoire, 2014, 125 s.).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 8 L'art. 73 Cost. dispiega i suoi effetti principalmente quale principio interpretativo e comando di ottimizzazione. Tutti gli organi statali sono obbligati a considerare il principio della sostenibilità nelle loro decisioni e a realizzarlo nel quadro delle loro competenze. Ciò vale sia per la legislazione sia per l'esecuzione delle leggi e la giurisprudenza (Griffel, BSK BV, Art. 73 N. 11).
N. 9 La giurisprudenza del Tribunale federale mostra la rilevanza pratica del principio della sostenibilità: In BGE 148 II 36 E. 13.6 il Tribunale federale ha stabilito che l'utilizzo dell'energia eolica corrisponde alle prescrizioni del principio della sostenibilità solo se è garantito un rapporto durevolmente equilibrato tra produzione di energia rinnovabile e protezione della natura. In BGE 149 I 291 un'iniziativa comunale per sistemi di riscaldamento rinnovabili è stata qualificata come concretizzazione dell'art. 73 Cost.
N. 10 Quale norma programmatica l'art. 73 Cost. non fonda diritti soggettivi immediati. I privati non possono invocare direttamente la disposizione per esigere misure concrete o pretendere omissioni. La norma necessita di concretizzazione mediante la legislazione, in particolare attraverso la legge sulla protezione dell'ambiente, la legge sulla pianificazione del territorio e la legislazione energetica (Biaggini, BV Kommentar, 2ª ed. 2017, Art. 73 N. 3).
#5. Controversie dottrinali
N. 11 Sostenibilità forte versus sostenibilità debole: Nella dottrina esiste una controversia fondamentale sul rapporto delle tre dimensioni della sostenibilità. La concezione forte della sostenibilità, rappresentata da Griffel (BSK BV, Art. 73 N. 5) e Rausch/Marti (in: Griffel/Rausch/Marti, Umweltrecht, § 2 N. 47), postula che una compensazione tra i settori – segnatamente a danno dell'ambiente – non è ammissibile. Il capitale ecologico deve essere rispettato come limite assoluto. Al contrario, la concezione debole consente una certa sostituzione tra capitale naturale, capitale materiale e capitale umano, purché il capitale complessivo sia conservato. Questa posizione si trova implicitamente nelle interpretazioni del principio della sostenibilità vicine all'economia.
N. 12 Giustiziabilità del principio della sostenibilità: Un altro punto controverso riguarda l'applicabilità giuridica. Flückiger (URP 2006, 15) e Mahaim (Le principe de durabilité, 2014, 287) nonché Brahier (Installations dangereuses et aménagement du territoire, 2018, 195) sostengono che il principio della sostenibilità sia giustiziabile e possa fondare obblighi azionabili nel caso singolo. La dottrina dominante, rappresentata da Griffel, Rausch, Marti (Umweltrecht, § 2 N. 51), Aubert (Petit commentaire BV, Art. 73 N. 8), Mahon (Petit commentaire BV, Art. 2 N. 12) e Biaggini (BV Kommentar, Art. 73 N. 3), sostiene invece che il principio della sostenibilità non sia giustiziabile, poiché non è sufficientemente condensato normativamente per fondare nel caso singolo diritti e obblighi azionabili mediante decreto.
N. 13 Dimensione di diritto internazionale: Controverso è anche se il concetto di sviluppo sostenibile si sia già condensato in diritto internazionale consuetudinario. Mentre alcune voci nella letteratura lo affermano, Keller/von Arb (Nachhaltige Entwicklung im Völkerrecht, URP 2006, 210, 226) definiscono questa concezione come «ardita». La qualità di diritto internazionale ha rilevanza per l'interpretazione dell'art. 73 Cost. alla luce degli obblighi internazionali della Svizzera (Epiney/Scheyli, Umweltvölkerrecht, 2ª ed. 2021, 95 segg.).
#6. Indicazioni pratiche
N. 14 Concretizzazione nella legislazione: Il principio della sostenibilità è concretizzato da numerose leggi federali, in particolare la legge sulla protezione dell'ambiente (principio di precauzione), la legge sulla pianificazione del territorio (uso parsimonioso del suolo), la legge sull'energia (promozione delle energie rinnovabili) e la legge sul CO₂ (protezione del clima). Nell'elaborazione e revisione di atti normativi l'art. 73 Cost. deve essere utilizzato come ausilio interpretativo.
N. 15 Ponderazione degli interessi: Nella pratica il principio della sostenibilità si manifesta spesso in ponderazioni complesse degli interessi. Come ha dimostrato il Tribunale federale in BGE 148 II 36, nei grandi progetti le diverse dimensioni della sostenibilità devono essere ponderate accuratamente le une contro le altre. Vanno ricercate soluzioni che rendano giustizia il più possibile a tutte le dimensioni – nel caso concreto mediante limitazioni dell'esercizio per la protezione di specie minacciate consentendo al contempo l'utilizzo dell'energia eolica.
N. 16 Onere della prova e obblighi di accertamento: Le autorità hanno un obbligo di accertamento comprensivo riguardo agli effetti sulla sostenibilità delle loro decisioni. Ciò comprende in particolare le conseguenze a lungo termine per l'ambiente, ma anche gli aspetti sociali ed economici. La valutazione della sostenibilità deve essere esposta in modo trasparente nei fondamenti decisionali.
N. 17 Monitoraggio e amministrazione adattiva: Il principio della sostenibilità esige una verifica e un adattamento continui delle misure statali. Le autorizzazioni per progetti rilevanti per l'ambiente dovrebbero pertanto contenere obblighi di monitoraggio e riserve di adattamento, per poter reagire a nuove conoscenze. Questa prassi amministrativa adattiva corrisponde alla natura dinamica del principio della sostenibilità.
#Giurisprudenza
#Transizione energetica ed energie rinnovabili
DTF 149 I 291 del 3 maggio 2023 Iniziativa per la conversione a sistemi di riscaldamento rinnovabili come conforme alla costituzione L'iniziativa «Hochdorf riscalda con energia rinnovabile - dal 2030 a maggior ragione» non viola il diritto superiore e può essere sottoposta al corpo elettorale. L'obiettivo dell'iniziativa può essere inteso come un passo verso uno sviluppo ecologicamente sostenibile (art. 73 Cost.) e si fonda sul rilevante interesse pubblico per uno sviluppo sostenibile.
«La regolamentazione proposta dall'iniziativa controversa può essere intesa come un passo verso uno sviluppo ecologicamente più sostenibile e quindi come una concretizzazione dell'art. 73 Cost. Può pertanto fondarsi sul rilevante interesse pubblico per uno sviluppo sostenibile.»
DTF 148 II 36 del 24 novembre 2021 (Parco eolico Grenchenberg) Ponderazione degli interessi tra energie rinnovabili e protezione della natura Il Tribunale federale ha confermato il parco eolico Grenchenberg nonostante i conflitti con la protezione della natura. Nella ponderazione complessiva degli interessi deve essere considerato l'interesse nazionale all'utilizzazione dell'energia eolica, in particolare sullo sfondo dei cambiamenti climatici e degli obiettivi climatici della Svizzera. È da perseguire un equilibrio degli interessi che riduca il rischio per la protezione dei biotopi e delle specie a una misura sopportabile, senza rendere impossibile l'utilizzazione dell'energia eolica rinnovabile.
«Interesse nazionale all'utilizzazione dell'energia eolica al Grenchenberg, in particolare sullo sfondo dei cambiamenti climatici e degli obiettivi climatici della Svizzera. [...] È da perseguire un equilibrio degli interessi, ossia il rischio di collisioni e disturbi dell'habitat deve essere ridotto a una misura sopportabile per la protezione dei biotopi e delle specie, senza rendere impossibile l'utilizzazione dell'energia eolica rinnovabile.»
#Protezione del clima e trasporti pubblici
DTF 149 I 182 del 31 marzo 2023 Principio di sostenibilità e trasporti pubblici gratuiti L'iniziativa costituzionale friburghese per trasporti pubblici gratuiti viola l'art. 81a cpv. 2 Cost. Il principio di sostenibilità (art. 73 Cost.) e l'Accordo di Parigi sul clima non giustificano la completa gratuità dei trasporti pubblici. L'esigenza che determinati utenti partecipino ai costi non viola né il principio di sostenibilità né gli obiettivi climatici.
«Il fatto che a certi utilizzatori dei trasporti pubblici sia chiesto di partecipare ai relativi costi non viola né il principio di sostenibilità (art. 73 Cost.) né l'art. 2 n. 1 dell'Accordo di Parigi sul clima.»
#Pianificazione a lungo termine e protezione delle risorse
Sentenza 1A.115/2003 del 23 febbraio 2004 (Centro di estrazione Wangental) Gestione sostenibile delle risorse minerarie nella pianificazione a lungo termine Il piano di quartiere per un'estrazione di ghiaia di 50 anni è in linea di principio ammissibile. La pianificazione a lungo termine corrisponde al precetto dell'utilizzazione sostenibile delle risorse naturali. L'art. 73 Cost. esige un rapporto equilibrato tra l'utilizzazione delle risorse naturali e la loro capacità di rigenerazione, il che deve essere considerato nel dimensionamento delle zone di estrazione.
Rilevante per la gestione sostenibile delle risorse naturali e la pianificazione territoriale a lungo termine nel senso dell'art. 73 Cost.
#Protezione dell'ambiente ed emissioni
DTF 136 II 263 dell'8 giugno 2010 Rumore aereo e sistema di trasporti sostenibile Nella valutazione delle pretese di risarcimento per carico fonico eccessivo dovuto al traffico aereo devono essere osservati i principi della sostenibilità. La ponderazione degli interessi tra i bisogni di mobilità e la protezione dell'ambiente deve tener conto del principio di sostenibilità.
Rilevante per il rapporto equilibrato tra bisogni di trasporto e protezione dell'ambiente nel senso dell'art. 73 Cost.
DTF 138 II 331 del 6 giugno 2012 Protezione dal rumore e sviluppo sostenibile Per l'autorizzazione di impianti rumorosi è richiesta una ponderazione sostenibile degli interessi tra bisogni economici e protezione dell'ambiente. Le disposizioni sulla protezione dal rumore concretizzano il precetto dello sviluppo sostenibile.
Rilevante per l'equilibrio tra utilizzazione economica e protezione dell'ambiente nel quadro dello sviluppo sostenibile.
#Protezione degli animali e sostenibilità etica
DTF 135 II 384 del 7 ottobre 2009 (Esperimenti sui primati) Esperimenti sugli animali ed etica della ricerca sostenibile Per gli esperimenti sugli animali con primati non umani è richiesta una ponderazione dei beni particolarmente accurata. Il principio di sostenibilità comprende anche aspetti etici nel rapporto con gli animali e la natura. La ponderazione degli interessi deve considerare il rapporto a lungo termine tra uomo e natura.
Rilevante per la dimensione etica della sostenibilità e il rapporto rispettoso con la natura nel senso dell'art. 73 Cost.