1Der Bund hält seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht.
2Der Höchstbetrag der im Voranschlag zu bewilligenden Gesamtausgaben richtet sich unter Berücksichtigung der Wirtschaftslage nach den geschätzten Einnahmen.
3Bei ausserordentlichem Zahlungsbedarf kann der Höchstbetrag nach Absatz 2 angemessen erhöht werden. Über eine Erhöhung beschliesst die Bundesversammlung nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe c.
4Überschreiten die in der Staatsrechnung ausgewiesenen Gesamtausgaben den Höchstbetrag nach Absatz 2 oder 3, so sind die Mehrausgaben in den Folgejahren zu kompensieren.
Die Schuldenbremse des Bundes regelt, wie der Staat seine Finanzen verwaltet. Sie verlangt, dass Ausgaben und Einnahmen langfristig ausgeglichen sind (BBl 2000 4653ff.). Der Bund darf nicht dauerhaft mehr ausgeben, als er einnimmt.
Die Schuldenbremse wirkt in drei Schritten: Zuerst legt sie fest, wie viel Geld der Bund maximal ausgeben darf. Diese Obergrenze richtet sich nach den erwarteten Einnahmen und der Wirtschaftslage. Bei schwacher Konjunktur darf mehr ausgegeben werden als eingenommen wird, bei guter Konjunktur weniger (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, Art. 126 N. 24f.).
In Notlagen wie Naturkatastrophen oder schweren Rezessionen kann das Parlament diese Grenze mit qualifiziertem Mehr erhöhen (Art. 159 Abs. 3 lit. c BV). Werden die Ausgaben trotzdem überschritten, müssen die Mehrkosten innert sechs Jahren wieder eingespart werden (Finanzhaushaltgesetz Art. 16).
Ein Beispiel: Nimmt der Bund 70 Milliarden Franken ein und die Wirtschaft läuft gut (Konjunkturfaktor 0,95), darf er nur 66,5 Milliarden ausgeben. Gibt er trotzdem 68 Milliarden aus, muss er die 1,5 Milliarden Differenz in den nächsten sechs Jahren kompensieren.
Die Schuldenbremse trat 2003 in Kraft, nachdem sie 2001 mit 84,7% Ja-Stimmen angenommen wurde (BBl 2002 2291). Sie hat die Bundesschuld stabilisiert und wird auch auf kantonaler Ebene eingesetzt. Das Finanzhaushaltgesetz regelt die Details der Umsetzung (Art. 126 Abs. 5 BV).
Die Regel bindet nur Bundesrat und Parlament, nicht aber Private. Eine gerichtliche Durchsetzung ist daher nicht möglich.
N. 1 Die Schuldenbremse wurde in der Volksabstimmung vom 2. Dezember 2001 mit 84,7% Ja-Stimmen angenommen und trat am 2. Dezember 2003 in Kraft (BBl 2000 4653ff.; BBl 2002 2291). Lienhard/Marti Locher weisen darauf hin, dass die Schuldenbremse als Reaktion auf die Verschuldungskrise der 1990er Jahre entstand, als sich die Bruttoschulden des Bundes zwischen 1990 und 1998 von 38,5 auf 109,6 Milliarden Franken fast verdreifacht hatten (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, Art. 126 N. 1).
N. 2 Die Schuldenbremse ersetzte das frühere Defizitverbot von Art. 42bis aBV, das sich als unzureichend erwiesen hatte. Anders als das alte Defizitverbot, das nur den Voranschlag betraf, erstreckt sich die neue Schuldenbremse auf den gesamten Budgetprozess von der Planung bis zur nachträglichen Korrektur (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, Art. 126 N. 3f.).
N. 3 Art. 126 BV ist das Herzstück der bundesstaatlichen Finanzordnung und eng mit weiteren Finanzverfassungsnormen verknüpft: → Art. 167 BV (Finanzkompetenzen), → Art. 183 BV (Finanzkompetenzen des Bundesrates), ↔ Art. 159 Abs. 3 lit. c BV (qualifiziertes Mehr für Ausgabenerhöhungen). Die Norm bildet zusammen mit dem Finanzhaushaltgesetz (FHG) das institutionelle Fundament der eidgenössischen Finanzpolitik (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, Art. 126 N. 8).
N. 4 Die Schuldenbremse steht in einem Spannungsverhältnis zur konjunkturpolitischen Aufgabe des Bundes nach Art. 100 BV. Vallender betont, dass die Schuldenbremse als Regelbindung konzipiert ist, die diskretionäre finanzpolitische Eingriffe begrenzt, aber durch ihre konjunkturelle Komponente antizyklische Wirkungen entfaltet (Vallender, AJP 1999, 693f.).
N. 5Haushaltgleichgewicht (Abs. 1): Das «Gleichgewicht auf Dauer» verlangt keine jährliche Übereinstimmung von Ausgaben und Einnahmen, sondern einen mittelfristigen Ausgleich über den Konjunkturzyklus. Kirchgässner präzisiert, dass strukturelle Defizite verhindert werden sollen, während konjunkturelle Schwankungen zulässig bleiben (Kirchgässner, SVVOR-Jahrbuch 2009, 78).
N. 6Ausgabenregel (Abs. 2): Der Ausgabenplafond berechnet sich durch Multiplikation der geschätzten Einnahmen mit einem Konjunkturfaktor (k = Trend-BIP / erwartetes BIP). Bei Unterauslastung (k > 1) sind höhere Ausgaben als die Einnahmen zulässig, bei Überauslastung (k < 1) müssen die Ausgaben unter den Einnahmen liegen (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, Art. 126 N. 24f.).
N. 7Ausnahmeregel (Abs. 3): «Ausserordentlicher Zahlungsbedarf» liegt vor bei Naturkatastrophen, schweren Rezessionen, Anpassungen des Rechnungsmodells oder anderen aussergewöhnlichen und nicht steuerbaren Entwicklungen. Stauffer kritisiert die weite Formulierung als potentielles Einfallstor für die Umgehung der Schuldenbremse (Stauffer, Instrumente des Haushaltsausgleichs, 2001, 189).
N. 8Kompensationsregel (Abs. 4): Überschreitungen des Ausgabenplafonds müssen auf dem Ausgleichskonto verbucht und innert sechs Jahren abgebaut werden. Marti Locher hebt hervor, dass diese nachträgliche Korrektur die Glaubwürdigkeit der Schuldenbremse sichert (Marti Locher, Ausgestaltung und Wirksamkeit, 2015, 78f.).
N. 9 Die Schuldenbremse entfaltet ihre Wirkung auf drei Ebenen: präventiv durch die Ausgabenregel im Voranschlag, korrektiv durch Nachtragskredite während des Jahres und kompensatorisch durch die nachträgliche Bereinigung von Überschreitungen (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, Art. 126 N. 18).
N. 10 Die Verfassungsnorm begründet keine subjektiven Rechte Einzelner. Sie bindet ausschliesslich Bundesrat und Bundesversammlung in ihrer Haushaltsführung. Eine gerichtliche Durchsetzung ist daher nicht möglich, die Kontrolle erfolgt primär politisch (Biaggini, in: Kahl, Nachhaltige Finanzstrukturen, 2011, 118).
N. 11Konjunkturpolitische Wirksamkeit: Frey lobt die automatischen Stabilisatoren der Schuldenbremse, die in Rezessionen Defizite zulassen (Frey, Finanzpolitik des Bundes, 2007, 92). Demgegenüber warnt Koemm vor prozyklischen Effekten bei falschen Konjunkturprognosen (Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, 2011, 156).
N. 12Investitionsschutz: Mächler kritisiert, dass die Schuldenbremse nicht zwischen konsumtiven Ausgaben und Investitionen unterscheidet und dadurch zukunftsorientierte Ausgaben benachteiligt (Mächler, Finanzrecht, 2015, N. 892). Siegenthaler/Zurbrügg verteidigen die Gleichbehandlung als notwendig für die Einfachheit und Manipulationsresistenz der Regel (Siegenthaler/Zurbrügg, in: Kastrop et al., Die neuen Schuldenregeln, 2010, 362).
N. 13Föderale Dimension: Vallender/Waldmeier fordern eine Ausdehnung der Schuldenbremse auf Kantone und Gemeinden (Vallender/Waldmeier, AJP 2013, 1612). Yerly zeigt jedoch, dass die grosse Heterogenität kantonaler Schuldenbremsen deren Effektivität nicht mindert (Yerly, The Political Economy of Budget Rules, 2013, 245).
N. 14 Bei der Budgetierung ist die korrekte Schätzung der Einnahmen zentral, da sie die Höhe der zulässigen Ausgaben determiniert. Die Eidgenössische Finanzverwaltung verwendet hierfür ökonometrische Modelle unter Einbezug der Expertengruppe Konjunkturprognosen des Bundes.
N. 15 Die Qualifikation als «ausserordentlicher Zahlungsbedarf» erfordert eine sorgfältige Begründung. Die bisherige Praxis zeigt eine restriktive Handhabung: Nur die Rekapitalisierung der UBS 2008, Massnahmen gegen die COVID-19-Pandemie 2020/21 und die Unterstützung der Ukraine 2022 wurden als ausserordentlich anerkannt.
N. 16 Für Kantone und Gemeinden, die eine Schuldenbremse einführen wollen, empfiehlt sich die Orientierung am Bundesmodell mit Anpassungen an die lokalen Gegebenheiten. Insbesondere die Definition des Konjunkturfaktors und die Länge der Ausgleichsperiode bedürfen sorgfältiger Überlegung (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, Art. 126 N. 17).
Zur bundesrechtlichen Schuldenbremse nach Art. 126 BV existiert keine explizite höchstrichterliche Rechtsprechung. Das Bundesgericht hatte bislang nicht über die direkte Anwendung oder Auslegung von Art. 126 BV zu entscheiden. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Schuldenbremse als haushaltspolitisches Instrument primär den Bundesrat und die Bundesversammlung bindet und keine individuellen Rechte begründet, die vor Gericht eingeklagt werden könnten.
#I. Kommunale Schuldenbremsen und Umsetzungspflichten
Die einzigen relevanten Entscheidungen betreffen kommunale Schuldenbremse-Initiativen, die sich an Art. 126 BV orientieren:
BGE 149 II 66 vom 14. Juli 2022
Die Stadt Aarau musste eine Volksinitiative «Schuldenbremse zur Sicherung eines ausgeglichenen Finanzhaushalts» umsetzen, die verlangte, entsprechende Regeln in der Gemeindeordnung zu verankern.
«Die Behörden, welche den in einer nicht ausformulierten Initiative angenommenen Regelungsgehalt umsetzen, haben eine Regelung auszuarbeiten und zu verabschieden, die den in der Initiative zum Ausdruck gebrachten Vorstellungen entspricht.»
Das Bundesgericht bestätigte, dass bei der Umsetzung von Schuldenbremse-Initiativen die Grundzüge der Ausgaben- und Schuldenbegrenzung auf der Ebene der Gemeindeordnung selbst verankert werden müssen und nicht bloss in einem einfach änderbaren Reglement geregelt werden dürfen. Dies zeigt die verfassungsrechtliche Bedeutung der Schuldenbremse als fundamentales haushaltspolitisches Instrument.
Da Art. 126 BV selbst keine justiziablen Rechte begründet und die konkrete Umsetzung durch das Finanzhaushaltgesetz erfolgt, beschränkt sich die gerichtliche Kontrolle auf Verfahrensfragen bei der Budgeterstellung und -genehmigung. Die materiellen Vorgaben der Schuldenbremse (Ausgabenplafond, Kompensationsmechanismus) sind als politische Steuerungsinstrumente ausgestaltet und unterliegen primär der parlamentarischen und nicht der gerichtlichen Kontrolle.