Art. 71 BV ermächtigt den Bund zur Förderung der Schweizer Filmproduktion und Filmkultur. Diese Verfassungsbestimmung wurde 1999 neu eingeführt und geht über die allgemeine Kulturkompetenz hinaus (Botschaft über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 284 f.). Sie räumt dem Bund zwei verschiedene Kompetenzen ein: die Förderung von Filmproduktion und Filmkultur (Absatz 1) sowie die Regulierung des Filmangebots (Absatz 2).
Der Filmbegriff umfasst audiovisuelle Werke unabhängig vom Trägermedium (Stöckli, BSK BV, Art. 71 N. 6). Das Filmgesetz definiert konkret: «eine Folge von Bildern oder von Bildern und Tönen», die auf einem Träger festgehalten und mit technischen Mitteln vorführbar sind (Art. 2 FiG). Ausgeschlossen sind Werbefilme und reine Fernsehproduktionen (Art. 16 FiG).
Die Förderungskompetenz ist als «Kann-Bestimmung» ausgestaltet — der Bund muss nicht fördern, darf aber (Stöckli, BSK BV, Art. 71 N. 22). Die Praxis zeigt: Es gibt keinen Rechtsanspruch auf Filmförderung (BGer Urteil 2C_614/2015). Die Förderung erfolgt durch selektive Beiträge, Erfolgsprämien und Strukturhilfen nach Filmgesetz (Art. 4–15 FiG).
Konkrete Förderungsvoraussetzungen sind streng: Bei internationalen Koproduktionen gilt eine Mindestbeteiligung von 20% (BVGer Urteil C-7433/2009). Liegt der Schweizer Anteil unter 5% der Gesamtkosten, ist keine Bundesförderung möglich (JAAC 69.107). Diese Prozentsätze ergeben sich aus dem Europäischen Übereinkommen über die Gemeinschaftsproduktion von Kinofilmen (SR 0.443.2).
Beispiel: Ein Schweizer Produzent möchte einen Dokumentarfilm über Alpinismus realisieren. Er kann beim Bundesamt für Kultur selektive Förderung beantragen (Art. 4 FiG). Die Begutachtungskommission prüft Qualität und kulturelle Bedeutung. Bei positiver Bewertung erhält er einen Beitrag — aber nur, wenn alle Verfahrensregeln eingehalten wurden (JAAC 68.14).
Die jüngste Rechtsprechung zeigt: Auch Filmserien können förderbar sein. Das Bundesverwaltungsgericht entschied 2024, dass Dokumentarfilmserien grundsätzlich unter den Filmbegriff fallen (BVGer Urteil B-5140/2023). Ein pauschaler Ausschluss von Serien verletzt das Legalitätsprinzip.
Art. 71 Abs. 2 BV ermöglicht regulatorische Massnahmen zur Förderung von Vielfalt und Qualität. Die Art dieser Kompetenz ist umstritten: Während die herrschende Meinung von einer parallelen Kompetenz zwischen Bund und Kantonen ausgeht, sehen andere eine konkurrierende Bundeskompetenz (Stöckli, BSK BV, Art. 71 N. 11, 22).
Die Kantone bleiben trotz Bundeskompetenz zur Filmförderung berechtigt. Das Berner Verwaltungsgericht bestätigte 2015 die Zulässigkeit kantonaler Kulturförderung für Filmprojekte (Urteil 100 2014 194). Bund und Kantone können parallel tätig werden, müssen aber koordiniert vorgehen (Art. 19 FiG).
N. 1 Die Filmförderungskompetenz des Bundes wurde mit der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 erstmals explizit in der Verfassung verankert. Zuvor stützte sich die Bundesfilmförderung auf Art. 27ter aBV (allgemeine Kulturkompetenz). Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1, 284 f.) betont, dass Art. 71 BV eine spezifische Förderungskompetenz für Film statuiert, die über die allgemeine Kulturkompetenz hinausgeht. Der Verfassungsgeber wollte damit die besondere Bedeutung des Films als Kulturgut und Wirtschaftsfaktor anerkennen.
N. 2 Die Entstehung der Norm ist im Kontext der europäischen Filmpolitik zu verstehen. Das Europäische Übereinkommen über die Gemeinschaftsproduktion von Kinofilmen (SR 0.443.2) und die audiovisuelle Politik der EU prägten die Ausgestaltung der schweizerischen Filmförderung massgeblich. Stöckli (BSK BV, Art. 71 N. 1) weist darauf hin, dass die verfassungsrechtliche Verankerung auch eine Antwort auf die zunehmende Internationalisierung des Filmmarktes darstellte.
N. 3 Art. 71 BV ist systematisch im 3. Abschnitt des 3. Titels (Bund, Kantone und Gemeinden) unter den Zuständigkeiten des Bundes eingeordnet. Die Bestimmung bildet zusammen mit → Art. 69 BV (Kultur) und → Art. 70 BV (Sprachen) den kulturpolitischen Kompetenzbereich des Bundes. Im Unterschied zur allgemeinen Kulturkompetenz nach Art. 69 Abs. 2 BV, die subsidiär ausgestaltet ist, handelt es sich bei Art. 71 BV um eine eigenständige Bundeskompetenz.
N. 4 Die Einordnung von Art. 71 BV als parallele oder konkurrierende Kompetenz ist in der Doktrin umstritten. Die herrschende Meinung (Aubert/Mahon, Biaggini, Birchmeier, Geiser/Graber in SG Komm. BV, Art. 71) qualifiziert sie als parallele Kompetenz des Bundes und der Kantone. Der Bundesrat (Botsch. BV), Borghi (BV 1874) und Thürer et al. sehen darin eine konkurrierende Kompetenz. Stöckli (BSK BV, Art. 71 N. 11) ordnet Art. 71 als besondere Kompetenznorm im Bereich der Kultur ein.
N. 5 Die Abgrenzung zu anderen Verfassungsbestimmungen ist bedeutsam: → Art. 93 BV (Radio und Fernsehen) regelt die elektronischen Medien, während Art. 71 BV spezifisch die Filmproduktion und Filmkultur erfasst. → Art. 103 BV (Strukturpolitik) kann für die wirtschaftlichen Aspekte der Filmförderung relevant sein. Das Verhältnis zu → Art. 95 Abs. 1 BV (privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit) ist bei staatlichen Förderungsmassnahmen zu beachten.
N. 6 Der Filmbegriff des Art. 71 BV ist weit zu verstehen. Stöckli (BSK BV, Art. 71 N. 6) umschreibt ihn als audiovisuelle Werke unabhängig vom Trägermedium. Die konkrete Ausgestaltung erfolgt durch das Filmgesetz (FiG), das in Art. 2 FiG Filme als "eine Folge von Bildern oder von Bildern und Tönen" definiert, die "auf einem Träger festgehalten sind" und "mit technischen Mitteln vorgeführt werden können". Ausgeschlossen sind nach Art. 16 FiG Werbefilme, Industrie- und Lehrfilme sowie reine Fernsehproduktionen.
N. 7Filmproduktion und Filmkultur (Abs. 1) sind als komplementäre Begriffe zu verstehen. Die Filmproduktion umfasst alle Phasen der Herstellung eines Films von der Drehbuchentwicklung über die Produktion bis zur Postproduktion. Filmkultur bezieht sich auf die Vermittlung, Aufführung, Archivierung und kritische Auseinandersetzung mit Film. Stöckli (BSK BV, Art. 71 N. 7) betont, dass beide Aspekte gleichwertig nebeneinanderstehen.
N. 8 Die Förderkompetenz ("kann fördern") räumt dem Bund ein Ermessen ein. Es handelt sich nicht um eine Verpflichtung zur Förderung, sondern um eine Kann-Vorschrift. Der Bund ist frei, ob und in welchem Umfang er von dieser Kompetenz Gebrauch macht. Die herrschende Meinung (Stöckli, BSK BV, Art. 71 N. 22) betont den subsidiären Charakter der Bundeskompetenz (N. 24: "Der Förderkompetenz des Bundes kommt ein subsidiärer Charakter zu").
N. 9Vielfalt und Qualität (Abs. 2) sind die zentralen Ziele der regulatorischen Kompetenz. Vielfalt bezieht sich sowohl auf die kulturelle und sprachliche Diversität als auch auf unterschiedliche Filmgenres und -formate. Der Qualitätsbegriff ist offen und umfasst künstlerische, technische und inhaltliche Aspekte. Graber (Die "Einverleiherklausel", sic! 2014, 1 ff.) weist auf die Herausforderungen der Qualitätssicherung im digitalen Zeitalter hin.
N. 10 Aus Art. 71 Abs. 1 BV folgt die Kompetenz des Bundes zum Erlass von Förderungsmassnahmen. Diese konkretisieren sich im Filmgesetz in Form von selektiven Förderungsbeiträgen (Art. 4–8 FiG), erfolgsabhängigen Förderungsbeiträgen (Art. 9–12 FiG) und standortbezogenen Förderungsmassnahmen (Art. 13–15 FiG). Das Bundesgericht hat in Urteil 2C_614/2015 klargestellt, dass es sich um Ermessenssubventionen ohne Rechtsanspruch handelt.
N. 11 Art. 71 Abs. 2 BV ermächtigt den Bund zu regulatorischen Massnahmen. Die Art der Kompetenz nach Abs. 2 ist umstritten: Geiser/Graber (SG Komm. BV) und Nobel/Weber (Medienrecht, 339) sehen darin eine ausschliessliche Kompetenz, während die Botschaft BV, Biaggini und Borghi (BV 1874) von einer konkurrierenden (nachträglich derogatorischen) Gesetzgebungskompetenz ausgehen.
N. 12 Die Förderungsmassnahmen müssen die verfassungsrechtlichen Schranken beachten, insbesondere → Art. 5 BV (Rechtsstaatsprinzip), → Art. 8 BV (Rechtsgleichheit) und → Art. 127 BV (Besteuerungsgrundsätze). Das Zensurverbot nach → Art. 17 Abs. 2 BV setzt der inhaltlichen Steuerung durch Förderungskriterien Grenzen (vgl. Krüsi, Das Zensurverbot, 2011).
N. 13 Die Art der Bundeskompetenz bei der Filmförderung ist der zentrale Streitpunkt. Die herrschende Meinung (Aubert/Mahon, Biaggini, Birchmeier, Geiser/Graber in SG Komm. BV) qualifiziert sie als parallele Kompetenz, die eine gleichzeitige Tätigkeit von Bund und Kantonen erlaubt. Demgegenüber vertreten der Bundesrat (Botsch. BV), Borghi (BV 1874) und Thürer et al. die Auffassung einer konkurrierenden Kompetenz, bei der die Kantone nur tätig werden können, soweit der Bund von seiner Kompetenz keinen Gebrauch macht.
N. 14 Ein weiterer Streitstand betrifft die Reichweite der Qualitätsförderung. Während Huster (Die ethische Neutralität des Staates, 2002) eine zurückhaltende staatliche Qualitätsbewertung fordert, plädieren Graber/Hördegen (Filmwirtschaftsrecht, 2005, 350 ff.) für aktive Qualitätssteuerung durch differenzierte Förderungskriterien. Das Bundesverwaltungsgericht hat in Urteil B-5140/2023 festgehalten, dass pauschale Ausschlüsse bestimmter Formate (z.B. Serien) gegen das Legalitätsprinzip verstossen.
N. 15 Die Abgrenzung zwischen Film- und Fernsehproduktion bleibt umstritten. Während die ältere Praxis (JAAC 60.14) eine strikte Trennung vorsah, anerkennt die neuere Doktrin (Bader/Egloff, AJP 2000, 1396 ff.; Weber/Unternährer/Zulauf, Schweizerisches Filmrecht, 2003) die zunehmende Konvergenz der Medien. Die Frage ist praktisch relevant für die Anwendbarkeit der Filmförderung auf Streaming-Produktionen.
N. 16 Bei der Gesuchstellung für Filmförderung ist die Zusammensetzung der Begutachtungsausschüsse zu beachten. JAAC 68.14 macht deutlich, dass Verfahrensfehler bei der Kommissionsbildung zur Nichtigkeit der Empfehlungen führen können. Die Einhaltung der Kommissionenverordnung (SR 172.31) ist zwingend.
N. 17 Für internationale Koproduktionen gelten besondere Anforderungen. Das Bundesverwaltungsgericht hat in Urteil C-7433/2009 eine Mindestbeteiligung von 20% für offizielle Koproduktionen bestätigt. Bei einem Schweizer Anteil unter 5% der Gesamtproduktionskosten ist gemäss JAAC 69.107 keine Förderung möglich. Das Europäische Übereinkommen über die Gemeinschaftsproduktion von Kinofilmen (SR 0.443.2) ist zu beachten.
N. 18 Die Förderungspraxis entwickelt sich dynamisch. Das jüngste Urteil B-5140/2023 zeigt, dass die Förderungsbehörden ihre Praxis an veränderte Produktions- und Distributionsformen anpassen müssen. Dokumentarfilmserien sind grundsätzlich förderbar. Die digitale Transformation des Filmmarktes erfordert eine flexible Auslegung der Förderungskriterien (vgl. Graber, sic! 2014, 1 ff.).
N. 19 Bei der Ausgestaltung kantonaler Filmförderung ist die verfassungsrechtliche Kompetenzverteilung zu beachten. Unabhängig von der Qualifikation als parallele oder konkurrierende Kompetenz bleibt den Kantonen ein Gestaltungsspielraum für ergänzende Förderungsmassnahmen. Die Koordination mit der Bundesförderung erfolgt über Art. 19 FiG. Das Verwaltungsgericht Bern hat in Urteil 100 2014 194 die Zulässigkeit kantonaler Kulturförderung für Filmprojekte bestätigt.
Das Bundesgericht stellte fest, dass die Filmförderung des Bundes Ermessensubventionen ohne Rechtsanspruch darstellt.
Keine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten möglich bei Entscheiden über Subventionen ohne Anspruch nach Art. 83 lit. k BGG.
«Das Bundesverwaltungsgericht weist darauf hin, dass kein Anspruch auf die hier streitigen Unterstützungsbeiträge besteht. Dies trifft angesichts der Formulierungen von Art. 4-8 sowie 13-15 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 2001 über Filmproduktion und Filmkultur (Filmgesetz, FiG; SR 443.1), Art. 25-27 des Bundesgesetzes vom 11. Dezember 2009 über die Kulturförderung (Kulturförderungsgesetz, KFG; SR 442.1) sowie Art. 14 der Verordnung des EDI vom 20. Dezember 2002 über die Filmförderung (FiFV; SR 443.113) wohl zu.»
Mindestbeteiligung von 20% bei deutsch-schweizerischen Koproduktionen erforderlich.
Projekte mit unentgeltlicher Mitarbeit widersprechen dem Ziel der Filmförderung, die schweizerische Filmwirtschaft zu unterstützen.
«Das Abkommen zwischen Deutschland und der Schweiz verlange eine deutsche Mindestbeteiligung von 20 %. Eine Koproduktion im Verhältnis von 86 % (Schweiz) zu 14 % (Deutschland) könne nicht offiziell anerkannt werden.»
Bundesrat JAAC 69.107 vom 13. April 2005
Schweizer Anteil unter 5% der Gesamtproduktionskosten schliesst Bundesbeitrag aus.
Anwendung des Europäischen Übereinkommens über die Gemeinschaftsproduktion von Kinofilmen.
«Die in der Schweiz vorgesehenen Ausgaben machen weniger als 5% der gesamten Produktionskosten aus, weshalb keine Beitrag gewährt werden kann.»
Filmförderungsabgaben nach RTVG gelten ab 1. April 2007 uneingeschränkt und gehen Konzessionsbestimmungen vor.
Fernsehveranstalter sind zur Filmförderungsabgabe verpflichtet, auch bei Konzessionsverzicht.
«Das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) [informierte], dass diese ab dem 1. April 2007 uneingeschränkt zur Anwendung gelange und den jeweiligen Konzessionsbestimmungen vorgehe.»
BVGer Urteil B-5140/2023 vom 20. August 2024 (neueste Rechtsprechung)
Dokumentarfilmserien sind grundsätzlich förderbar und fallen unter den Filmbegriff des Art. 2 FiG.
Pauschaler Ausschluss von Serien verletzt Legalitätsprinzip und Rechtsgleichheit.
«Insgesamt ergibt die Auslegung von Art. 2 Abs. 1 FiG und Ziff. 2.1.3.1 Anhang 2 FiFV, dass der Filmbegriff in diesen Bestimmungen Serien nicht grundsätzlich ausschliesst. Werden Werke bloss mit der Begründung, es handle sich um eine Serie, von der Förderung ausgeschlossen, wird das Recht somit nicht (mehr) richtig angewendet.»
Ordnungsgemässe Zusammensetzung der Begutachtungsausschüsse ist zwingend.
Verstösse gegen die Kommissionenverordnung machen Empfehlungen nichtig.
«Empfehlungen dürften nicht ausschliesslich und definitiv von Unterkommissionen abgegeben werden, bei welchen die Regeln der Kommissionenverordnung nicht beachtet worden seien.»
Bundesrat JAAC 64.43 vom 6. Dezember 1999
Negative Beurteilungen können bei Verfahrensfehlern des Begutachtungsausschusses nicht aufrecht erhalten werden.
Reorganisation des Begutachtungswesens muss korrekt durchgeführt werden.
«Diesen Entscheiden lagen negative Beurteilungen des infolge einer Reorganisation aus dem früheren Begutachtungsausschuss (BA) hervorgegangenen Fachausschusses für Spielfilme zugrunde.»
Auftragsfilme können keine Qualitätsprämien erhalten.
Filmförderung soll unabhängige schweizerische Filmproduktion fördern, nicht Fernsehproduktion.
«Des films réalisés sur commande ne peuvent entrer en ligne de compte pour l'obtention de primes de qualité. La loi sur le cinéma a pour but d'encourager la production cinématographique suisse indépendante et non la télévision.»
Finanzhilfen für Filmexport sind möglich zur Unterstützung der kulturellen Ausstrahlung.
Verwertung von Schweizer Filmen fällt unter Art. 3 FiG.
«Zur Unterstützung der kulturellen Ausstrahlung, der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, der Kontinuität und der Entwicklungsfähigkeit der unabhängigen schweizerischen Filmproduktion kann der Bund unter anderem für die Verwertung von Schweizer Filmen Finanzhilfen gewähren.»