L'art. 71 Cost. autorizza la Confederazione a promuovere la produzione cinematografica e la cultura cinematografica svizzere. Questa disposizione costituzionale è stata introdotta ex novo nel 1999 e va oltre la competenza culturale generale (Messaggio su una nuova Costituzione federale, FF 1997 I 241 seg.). Essa attribuisce alla Confederazione due competenze diverse: la promozione della produzione cinematografica e della cultura cinematografica (capoverso 1) nonché la regolamentazione dell'offerta cinematografica (capoverso 2).
Il concetto di film comprende opere audiovisive indipendentemente dal supporto (Stöckli, BSK BV, Art. 71 n. 6). La legge sul cinema definisce concretamente: «una sequenza di immagini o di immagini e suoni» fissata su un supporto e proiettabile con mezzi tecnici (art. 2 LCin). Sono esclusi i film pubblicitari e le pure produzioni televisive (art. 16 LCin).
La competenza promozionale è configurata come «disposizione facoltativa» — la Confederazione non deve promuovere, ma può farlo (Stöckli, BSK BV, Art. 71 n. 22). La prassi dimostra: non esiste alcun diritto alla promozione cinematografica (TF sentenza 2C_614/2015). La promozione avviene mediante contributi selettivi, premi al successo e aiuti strutturali secondo la legge sul cinema (art. 4–15 LCin).
I presupposti concreti per la promozione sono severi: per le coproduzioni internazionali vale una partecipazione minima del 20% (TAF sentenza C-7433/2009). Se la quota svizzera è inferiore al 5% dei costi totali, non è possibile alcuna promozione federale (GAAC 69.107). Queste percentuali derivano dalla Convenzione europea sulla coproduzione cinematografica (RS 0.443.2).
Esempio: Un produttore svizzero vuole realizzare un documentario sull'alpinismo. Può richiedere una promozione selettiva presso l'Ufficio federale della cultura (art. 4 LCin). La commissione di valutazione esamina qualità e importanza culturale. In caso di valutazione positiva riceve un contributo — ma solo se tutte le regole procedurali sono state rispettate (GAAC 68.14).
La giurisprudenza più recente dimostra: anche le serie cinematografiche possono essere oggetto di promozione. Il Tribunale amministrativo federale ha deciso nel 2024 che le serie di documentari rientrano in linea di principio nel concetto di film (TAF sentenza B-5140/2023). Un'esclusione generale delle serie viola il principio di legalità.
L'art. 71 cpv. 2 Cost. consente misure regolatorie per promuovere diversità e qualità. La natura di questa competenza è controversa: mentre l'opinione dominante parte da una competenza parallela tra Confederazione e Cantoni, altri vedono una competenza concorrente della Confederazione (Stöckli, BSK BV, Art. 71 n. 11, 22).
I Cantoni rimangono autorizzati a promuovere il cinema nonostante la competenza federale. Il Tribunale amministrativo bernese ha confermato nel 2015 l'ammissibilità della promozione culturale cantonale per progetti cinematografici (sentenza 100 2014 194). Confederazione e Cantoni possono agire parallelamente, ma devono procedere in modo coordinato (art. 19 LCin).
N. 1 La competenza della Confederazione per la promozione cinematografica è stata sancita per la prima volta esplicitamente nella Costituzione con la revisione totale della Costituzione federale del 1999. In precedenza, la promozione cinematografica federale si basava sull'art. 27ter aConst (competenza culturale generale). Il Messaggio su una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 284 seg.) sottolinea che l'art. 71 Cost. stabilisce una competenza di promozione specifica per il cinema, che va oltre la competenza culturale generale. Il costituente ha così voluto riconoscere la particolare importanza del cinema come bene culturale e fattore economico.
N. 2 La genesi della norma va compresa nel contesto della politica cinematografica europea. La Convenzione europea sulla coproduzione cinematografica (RS 0.443.2) e la politica audiovisiva dell'UE hanno plasmato in modo determinante la configurazione della promozione cinematografica svizzera. Stöckli (BSK Cost., art. 71 n. 1) rileva che l'ancoraggio costituzionale rappresentava anche una risposta alla crescente internazionalizzazione del mercato cinematografico.
N. 3 L'art. 71 Cost. è collocato sistematicamente nella 3ª sezione del 3° titolo (Confederazione, Cantoni e Comuni) sotto le competenze della Confederazione. La disposizione forma, insieme con → l'art. 69 Cost. (Cultura) e → l'art. 70 Cost. (Lingue), l'ambito di competenza politico-culturale della Confederazione. A differenza della competenza culturale generale secondo l'art. 69 cpv. 2 Cost., che è configurata in modo sussidiario, l'art. 71 Cost. costituisce una competenza federale autonoma.
N. 4 La classificazione dell'art. 71 Cost. come competenza parallela o concorrente è controversa in dottrina. L'opinione prevalente (Aubert/Mahon, Biaggini, Birchmeier, Geiser/Graber in SG Komm. Cost., art. 71) la qualifica come competenza parallela della Confederazione e dei Cantoni. Il Consiglio federale (Mess. Cost.), Borghi (Cost. 1874) e Thürer et al. vi vedono una competenza concorrente. Stöckli (BSK Cost., art. 71 n. 11) classifica l'art. 71 come norma di competenza speciale nell'ambito della cultura.
N. 5 La delimitazione rispetto ad altre disposizioni costituzionali è significativa: → l'art. 93 Cost. (Radio e televisione) disciplina i media elettronici, mentre l'art. 71 Cost. riguarda specificamente la produzione cinematografica e la cultura cinematografica. → L'art. 103 Cost. (Politica strutturale) può essere rilevante per gli aspetti economici della promozione cinematografica. Il rapporto con → l'art. 95 cpv. 1 Cost. (attività lucrativa privata) deve essere considerato nelle misure di promozione statali.
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
N. 6 Il concetto di film dell'art. 71 Cost. va inteso in senso ampio. Stöckli (BSK Cost., art. 71 n. 6) lo descrive come opere audiovisive indipendentemente dal supporto. La configurazione concreta avviene tramite la legge sul cinema (LCin), che all'art. 2 LCin definisce i film come "una sequenza di immagini o di immagini e suoni" che "sono fissati su un supporto" e "possono essere proiettati con mezzi tecnici". Sono esclusi secondo l'art. 16 LCin i film pubblicitari, industriali e didattici nonché le pure produzioni televisive.
N. 7Produzione cinematografica e cultura cinematografica (cpv. 1) vanno intesi come concetti complementari. La produzione cinematografica comprende tutte le fasi di realizzazione di un film dallo sviluppo della sceneggiatura alla produzione fino alla postproduzione. La cultura cinematografica si riferisce alla mediazione, proiezione, archiviazione e confronto critico con il cinema. Stöckli (BSK Cost., art. 71 n. 7) sottolinea che entrambi gli aspetti stanno sullo stesso piano.
N. 8 La competenza di promozione ("può promuovere") concede alla Confederazione un margine di valutazione. Non si tratta di un obbligo di promozione, ma di una norma facoltativa. La Confederazione è libera di decidere se e in quale misura fare uso di questa competenza. L'opinione prevalente (Stöckli, BSK Cost., art. 71 n. 22) sottolinea il carattere sussidiario della competenza federale (n. 24: "La competenza di promozione della Confederazione ha un carattere sussidiario").
N. 9Diversità e qualità (cpv. 2) sono gli obiettivi centrali della competenza regolatoria. La diversità si riferisce sia alla varietà culturale e linguistica sia ai diversi generi e formati cinematografici. Il concetto di qualità è aperto e comprende aspetti artistici, tecnici e contenutistici. Graber (Die "Einverleiherklausel", sic! 2014, 1 segg.) richiama l'attenzione sulle sfide dell'assicurazione della qualità nell'era digitale.
N. 10 Dall'art. 71 cpv. 1 Cost. deriva la competenza della Confederazione a emanare misure di promozione. Queste si concretizzano nella legge sul cinema sotto forma di contributi di promozione selettivi (art. 4–8 LCin), contributi di promozione dipendenti dal successo (art. 9–12 LCin) e misure di promozione legate alla sede (art. 13–15 LCin). Il Tribunale federale nella sentenza 2C_614/2015 ha chiarito che si tratta di sussidi discrezionali senza diritto legale.
N. 11 L'art. 71 cpv. 2 Cost. autorizza la Confederazione ad adottare misure regolatorie. Il tipo di competenza secondo il cpv. 2 è controverso: Geiser/Graber (SG Komm. Cost.) e Nobel/Weber (Diritto dei media, 339) vi vedono una competenza esclusiva, mentre il Messaggio Cost., Biaggini e Borghi (Cost. 1874) partono da una competenza legislativa concorrente (successivamente derogatoria).
N. 12 Le misure di promozione devono rispettare i limiti costituzionali, in particolare → l'art. 5 Cost. (principio dello Stato di diritto), → l'art. 8 Cost. (uguaglianza giuridica) e → l'art. 127 Cost. (principi di tassazione). Il divieto di censura secondo → l'art. 17 cpv. 2 Cost. pone limiti al controllo contenutistico tramite criteri di promozione (cfr. Krüsi, Das Zensurverbot, 2011).
N. 13 Il tipo di competenza federale nella promozione cinematografica è il punto controverso centrale. L'opinione prevalente (Aubert/Mahon, Biaggini, Birchmeier, Geiser/Graber in SG Komm. Cost.) la qualifica come competenza parallela, che consente un'attività simultanea di Confederazione e Cantoni. Al contrario, il Consiglio federale (Mess. Cost.), Borghi (Cost. 1874) e Thürer et al. sostengono la concezione di una competenza concorrente, nella quale i Cantoni possono agire solo nella misura in cui la Confederazione non fa uso della sua competenza.
N. 14 Un'altra controversia riguarda la portata della promozione della qualità. Mentre Huster (Die ethische Neutralität des Staates, 2002) richiede una valutazione statale della qualità prudente, Graber/Hördegen (Filmwirtschaftsrecht, 2005, 350 segg.) propugnano un controllo attivo della qualità tramite criteri di promozione differenziati. Il Tribunale amministrativo federale nella sentenza B-5140/2023 ha stabilito che le esclusioni generali di determinati formati (p. es. serie) violano il principio di legalità.
N. 15 La delimitazione tra produzione cinematografica e televisiva rimane controversa. Mentre la prassi precedente (JAAC 60.14) prevedeva una separazione rigorosa, la dottrina più recente (Bader/Egloff, AJP 2000, 1396 segg.; Weber/Unternährer/Zulauf, Diritto cinematografico svizzero, 2003) riconosce la crescente convergenza dei media. La questione è praticamente rilevante per l'applicabilità della promozione cinematografica alle produzioni in streaming.
N. 16 Nella presentazione di domande di promozione cinematografica bisogna considerare la composizione delle commissioni di valutazione. JAAC 68.14 chiarisce che errori procedurali nella formazione della commissione possono portare alla nullità delle raccomandazioni. Il rispetto dell'ordinanza sulle commissioni (RS 172.31) è obbligatorio.
N. 17 Per le coproduzioni internazionali valgono requisiti speciali. Il Tribunale amministrativo federale nella sentenza C-7433/2009 ha confermato una partecipazione minima del 20% per le coproduzioni ufficiali. Con una quota svizzera inferiore al 5% dei costi totali di produzione non è possibile alcuna promozione secondo JAAC 69.107. Deve essere rispettata la Convenzione europea sulla coproduzione cinematografica (RS 0.443.2).
N. 18 La prassi di promozione si sviluppa dinamicamente. La recente sentenza B-5140/2023 mostra che le autorità di promozione devono adattare la loro prassi alle forme di produzione e distribuzione modificate. Le serie documentaristiche sono in linea di principio promuovibili. La trasformazione digitale del mercato cinematografico richiede un'interpretazione flessibile dei criteri di promozione (cfr. Graber, sic! 2014, 1 segg.).
N. 19 Nella configurazione della promozione cinematografica cantonale bisogna considerare la ripartizione costituzionale delle competenze. Indipendentemente dalla qualificazione come competenza parallela o concorrente, ai Cantoni rimane un margine di configurazione per misure di promozione complementari. Il coordinamento con la promozione federale avviene tramite l'art. 19 LCin. Il Tribunale amministrativo di Berna nella sentenza 100 2014 194 ha confermato l'ammissibilità della promozione culturale cantonale per progetti cinematografici.
#Natura sussidiaria della promozione cinematografica
Sentenza 2C_614/2015 del 20 luglio 2015
Il Tribunale federale ha stabilito che la promozione cinematografica della Confederazione costituisce sussidi discrezionali senza diritto di pretesa.
Nessun ricorso in materia di diritto pubblico possibile per decisioni su sussidi senza pretesa secondo l'art. 83 lett. k LTF.
«Il Tribunale amministrativo federale fa notare che non sussiste alcun diritto ai contributi di sostegno qui controversi. Ciò è verosimilmente corretto alla luce delle formulazioni degli art. 4-8 nonché 13-15 della Legge federale del 14 dicembre 2001 sulla produzione e la cultura cinematografiche (Legge sul cinema, LCin; RS 443.1), degli art. 25-27 della Legge federale dell'11 dicembre 2009 sulla promozione della cultura (Legge sulla promozione della cultura, LPCu; RS 442.1) nonché dell'art. 14 dell'Ordinanza del DFI del 20 dicembre 2002 sulla promozione cinematografica (OPCin; RS 443.113).»
Partecipazione minima del 20% richiesta nelle coproduzioni tedesco-svizzere.
I progetti con collaborazione gratuita contraddicono l'obiettivo della promozione cinematografica di sostenere l'industria cinematografica svizzera.
«L'accordo tra Germania e Svizzera richiede una partecipazione minima tedesca del 20%. Una coproduzione nel rapporto dell'86% (Svizzera) al 14% (Germania) non può essere ufficialmente riconosciuta.»
Consiglio federale GAAC 69.107 del 13 aprile 2005
Quota svizzera inferiore al 5% dei costi totali di produzione esclude il contributo federale.
Applicazione della Convenzione europea sulla coproduzione cinematografica.
«Le spese previste in Svizzera rappresentano meno del 5% dei costi totali di produzione, ragione per cui non può essere accordato alcun contributo.»
Le tasse per la promozione cinematografica secondo la LRTV si applicano senza limitazioni dal 1° aprile 2007 e prevalgono sulle disposizioni della concessione.
I diffusori televisivi sono obbligati al pagamento della tassa per la promozione cinematografica, anche in caso di rinuncia alla concessione.
«L'Ufficio federale delle comunicazioni (UFCOM) [ha informato] che questa si applica senza limitazioni dal 1° aprile 2007 e prevale sulle rispettive disposizioni della concessione.»
TAF Sentenza B-5140/2023 del 20 agosto 2024 (giurisprudenza più recente)
Le serie documentarie sono in linea di principio promuovibili e rientrano nel concetto di film dell'art. 2 LCin.
L'esclusione generale delle serie viola il principio di legalità e l'uguaglianza giuridica.
«Complessivamente l'interpretazione dell'art. 2 cpv. 1 LCin e del n. 2.1.3.1 Allegato 2 OPCin risulta che il concetto di film in queste disposizioni non esclude in linea di principio le serie. Se le opere vengono escluse dalla promozione unicamente con la motivazione che si tratta di una serie, il diritto non viene quindi (più) applicato correttamente.»
Consiglio federale GAAC 68.14 del 19 settembre 2003
La composizione regolare delle commissioni di valutazione è imperativa.
Le violazioni dell'ordinanza sulle commissioni rendono nulle le raccomandazioni.
«Le raccomandazioni non potrebbero essere formulate esclusivamente e definitivamente da sottocommissioni per le quali non siano state rispettate le regole dell'ordinanza sulle commissioni.»
Consiglio federale GAAC 64.43 del 6 dicembre 1999
Le valutazioni negative non possono essere mantenute in caso di vizi procedurali della commissione di valutazione.
La riorganizzazione del sistema di valutazione deve essere condotta correttamente.
«Queste decisioni si basavano su valutazioni negative della commissione specializzata per i film di finzione risultante dalla riorganizzazione della precedente commissione di valutazione (CV).»
I film su commissione non possono ricevere premi di qualità.
La promozione cinematografica deve promuovere la produzione cinematografica svizzera indipendente, non la produzione televisiva.
«Des films réalisés sur commande ne peuvent entrer en ligne de compte pour l'obtention de primes de qualité. La loi sur le cinéma a pour but d'encourager la production cinématographique suisse indépendante et non la télévision.»
Gli aiuti finanziari per l'esportazione di film sono possibili per sostenere l'irradiazione culturale.
La valorizzazione di film svizzeri rientra nell'art. 3 LCin.
«Per sostenere l'irradiazione culturale, la capacità economica, la continuità e la capacità di sviluppo della produzione cinematografica svizzera indipendente, la Confederazione può accordare tra l'altro aiuti finanziari per la valorizzazione di film svizzeri.»