1Die Gesetzgebung über den zivilen Schutz von Personen und Gütern vor den Auswirkungen bewaffneter Konflikte ist Sache des Bundes.
2Der Bund erlässt Vorschriften über den Einsatz des Zivilschutzes bei Katastrophen und in Notlagen.
3Er kann den Schutzdienst für Männer obligatorisch erklären. Für Frauen ist dieser freiwillig.
4Der Bund erlässt Vorschriften über den angemessenen Ersatz des Erwerbsausfalls.
5Personen, die Schutzdienst leisten und dabei gesundheitlichen Schaden erleiden oder ihr Leben verlieren, haben für sich oder ihre Angehörigen Anspruch auf angemessene Unterstützung des Bundes.
Übersicht
Art. 61 BV regelt die Gesetzgebung über den Zivilschutz (Schutz von Menschen und Gütern). Die Bestimmung überträgt dem Bund wichtige Zuständigkeiten im Bevölkerungsschutz.
Alle Schweizer Männer sind grundsätzlich zivilschutzpflichtig. Frauen können freiwillig Schutzdienst leisten. Betroffen sind auch Kantone und Gemeinden, die den Zivilschutz organisieren müssen. Bei Katastrophen können alle Bewohnerinnen und Bewohner vom Zivilschutz profitieren.
Bundesgesetzgebung (Absatz 1): Der Bund erlässt Gesetze zum Schutz vor bewaffneten Konflikten (Kriegsrecht). Die Kantone haben gemäss herrschender Lehre noch Restzuständigkeiten (Diggelmann/Altwicker, BSK BV, Art. 61 N. 7).
Katastropheneinsätze (Absatz 2): Der Bund regelt den Zivilschutz bei Naturkatastrophen, Unfällen und anderen Notlagen. Dies umfasst Überschwemmungen, Erdbeben oder Pandemien.
Dienstpflicht (Absatz 3): Männer können zum obligatorischen Schutzdienst verpflichtet werden. Für Frauen bleibt der Dienst freiwillig. Die Dienstpflicht dauert bis zum vollendeten 40. Altersjahr.
Zivilschutzdienstleistende haben Anspruch auf Erwerbsausfallentschädigung nach dem Erwerbsersatzgesetz. Die Entschädigung beträgt gemäss Art. 7 EOV mindestens 62 CHF und höchstens 196 CHF pro Tag (BSV, Wegleitung zur Erwerbsersatzordnung, Stand 2024).
Bei Gesundheitsschäden oder Todesfall während des Dienstes besteht Anspruch auf Bundesunterstützung. Das Bundesgericht stellte in BGE 138 V 324 klar: Der Entschädigungsanspruch knüpft ausschliesslich an die Soldberechtigung an, nicht an Bewilligungsverfahren.
Nach dem Unwetter 2021 im Ahrtal half die Schweizer Zivilschutzorganisation bei Aufräumarbeiten. Die eingesetzten Zivilschutzdienstleistenden erhielten Sold und Erwerbsausfallentschädigung. Wer dabei verletzt worden wäre, hätte Anspruch auf Bundesunterstützung gehabt.
N. 1 Art. 61 BV geht auf die Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 zurück. Die Bestimmung übernahm im Wesentlichen den Inhalt von Art. 22bis aBV, der durch Volksabstimmung vom 24. Mai 1959 in die alte Verfassung eingefügt worden war (BBl 1997 I 435). Die Botschaft zur neuen Bundesverfassung betonte, dass der Zivilschutz als eigenständige Organisation neben der Armee einen wichtigen Beitrag zur Sicherheit der Bevölkerung leiste (BBl 1997 I 436).
N. 2 Mit der Reform des Bevölkerungsschutzes und des Zivilschutzes durch das Bundesgesetz über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz vom 4. Oktober 2002 (BZG; SR 520.1) wurde der Zivilschutz in ein umfassendes Bevölkerungsschutzsystem integriert, das auch Polizei, Feuerwehr, Gesundheitswesen und technische Betriebe umfasst. Die verfassungsrechtliche Grundlage blieb dabei unverändert bestehen, erhielt aber durch die Gesetzgebung eine zeitgemässe Ausgestaltung.
N. 3 Art. 61 BV steht im 2. Abschnitt des 2. Titels der Bundesverfassung unter dem Titel «Bildung, Forschung und Kultur». Diese systematische Einordnung ist historisch bedingt und inhaltlich nicht ganz passend. Sachlich gehört die Bestimmung zum Sicherheitsrecht und steht in engem Zusammenhang mit → Art. 57 BV (Sicherheit), → Art. 58 BV (Armee) und → Art. 59 BV (Militär- und Ersatzdienst).
N. 4 Der Zivilschutz ist Teil des umfassenden Sicherheitssystems der Schweiz. Er ergänzt die militärische Landesverteidigung durch den Schutz der Zivilbevölkerung und steht im Verbund mit anderen zivilen Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes (Polizei, Feuerwehr, Gesundheitswesen, technische Betriebe). Die Kompetenzverteilung folgt dem föderalistischen Prinzip: Der Bund regelt, die Kantone vollziehen (→ Art. 46 BV).
N. 5 Abs. 1 weist dem Bund die ausschliessliche Gesetzgebungskompetenz für den zivilen Schutz vor bewaffneten Konflikten zu. Der Begriff «bewaffneter Konflikt» umfasst sowohl internationale als auch nicht-internationale bewaffnete Auseinandersetzungen im Sinne des humanitären Völkerrechts. Die Kompetenz ist umfassend und schliesst kantonale Regelungen in diesem Bereich aus (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 61 N. 3).
N. 6 Der «zivile Schutz» umfasst alle nicht-militärischen Massnahmen zum Schutz der Bevölkerung, insbesondere Schutzbauten, Alarmierungs- und Warnsysteme, Evakuierungspläne sowie die Organisation und Ausbildung des Zivilschutzpersonals. Die Abgrenzung zur militärischen Verteidigung (→ Art. 58 BV) erfolgt funktional: Der Zivilschutz schützt die Bevölkerung, die Armee wehrt den Angriff ab.
N. 7 Abs. 2 erweitert die Bundeskompetenz auf den Einsatz des Zivilschutzes bei Katastrophen und in Notlagen. Diese Kompetenz ist nicht ausschliesslich, sondern konkurrierend: Die Kantone behalten ihre Zuständigkeiten im Bereich der Katastrophenhilfe, soweit der Bund keine Regelung erlässt (→ Art. 3 BV).
N. 8 «Katastrophen» sind Ereignisse, die durch Naturgewalten, technische Unfälle oder andere Ursachen ausgelöst werden und die ordentlichen Mittel der betroffenen Gemeinwesen übersteigen. «Notlagen» sind ausserordentliche Situationen, die eine erhöhte Gefährdung der Bevölkerung mit sich bringen, ohne das Ausmass einer Katastrophe zu erreichen. Die Begriffe sind weit zu verstehen und umfassen auch Pandemien, grossflächige Stromausfälle oder Cyberangriffe auf kritische Infrastrukturen.
#c) Obligatorischer und freiwilliger Schutzdienst (Abs. 3)
N. 9 Der Bund kann gemäss Abs. 3 den Schutzdienst für Männer obligatorisch erklären, was er mit Art. 11 ff. BZG getan hat. Die Schutzdienstpflicht ist eine eigenständige Dienstpflicht neben der Militärdienstpflicht (→ Art. 59 BV). Sie beginnt mit dem 20. Altersjahr und dauert grundsätzlich bis zum 40. Altersjahr.
N. 10 Für Frauen ist der Schutzdienst freiwillig. Diese geschlechtsspezifische Differenzierung ist verfassungsrechtlich zulässig, da Art. 61 Abs. 3 BV als lex specialis dem allgemeinen Gleichstellungsgebot (→ Art. 8 Abs. 3 BV) vorgeht. Frauen können sich freiwillig zum Zivilschutz melden und haben dann dieselben Rechte und Pflichten wie männliche Schutzdienstpflichtige.
N. 11 Abs. 4 verpflichtet den Bund, Vorschriften über den angemessenen Ersatz des Erwerbsausfalls zu erlassen. Diese Verpflichtung wurde durch das Erwerbsersatzgesetz (EOG; SR 834.1) umgesetzt. Der Erwerbsersatz muss «angemessen» sein, was einen gewissen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers impliziert. Nach der Rechtsprechung bedeutet «angemessen» nicht vollständiger Ersatz, sondern eine faire Entschädigung unter Berücksichtigung der öffentlichen Interessen und der finanziellen Möglichkeiten (BGE 138 V 324 E. 5.2).
N. 12 Personen, die im Schutzdienst gesundheitlichen Schaden erleiden oder ihr Leben verlieren, haben gemäss Abs. 5 für sich oder ihre Angehörigen Anspruch auf angemessene Unterstützung des Bundes. Diese Bestimmung begründet einen unmittelbaren verfassungsrechtlichen Anspruch, der auch ohne gesetzliche Konkretisierung durchsetzbar ist (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 892).
N. 13 Der Begriff «angemessene Unterstützung» umfasst sowohl finanzielle Leistungen als auch Sachleistungen wie medizinische Behandlung oder Rehabilitation. Die Angemessenheit bestimmt sich nach dem erlittenen Schaden, den persönlichen Verhältnissen und dem Grad des Verschuldens. Die gesetzliche Ausgestaltung erfolgt durch die Militärversicherung, die auch für Zivilschutzangehörige gilt.
N. 14 Die Gesetzgebungskompetenzen nach Abs. 1 und 2 ermächtigen und verpflichten den Bund zum Erlass entsprechender Gesetze. Die wichtigste Ausführungsgesetzgebung ist das BZG. Die Kantone sind an die Bundesgesetzgebung gebunden und zum Vollzug verpflichtet (→ Art. 49 BV).
N. 15 Die Schutzdienstpflicht nach Abs. 3 begründet für die betroffenen Männer eine öffentlich-rechtliche Pflicht, die mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden kann. Die Nichtbefolgung von Aufgeboten ist strafbar (Art. 88 BZG). Frauen können sich freiwillig verpflichten, unterstehen dann aber denselben Pflichten.
N. 16 Die Ansprüche nach Abs. 4 und 5 sind subjektive öffentliche Rechte, die gerichtlich durchsetzbar sind. Der Rechtsweg richtet sich nach den einschlägigen Verfahrensgesetzen (EOG bzw. Militärversicherungsgesetz).
N. 17 In der Lehre ist umstritten, ob die Bundeskompetenz nach Abs. 2 auch präventive Massnahmen zur Verhinderung von Katastrophen umfasst. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1456) bejahen dies mit dem Argument, wirksamer Bevölkerungsschutz setze bereits bei der Prävention an. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 3842) vertreten eine restriktivere Auslegung und beschränken die Kompetenz auf die Bewältigung eingetretener Ereignisse.
N. 18 Kontrovers diskutiert wird auch die Frage, ob die geschlechtsspezifische Regelung in Abs. 3 noch zeitgemäss ist. Müller/Schefer (a.a.O., S. 456) plädieren de lege ferenda für eine geschlechtsneutrale Formulierung unter Verweis auf → Art. 8 Abs. 3 BV. Die herrschende Lehre hält an der Zulässigkeit der Differenzierung fest, da die Verfassung sie explizit vorsieht (BSK BV-Waldmann/Belser/Epiney, 2. Aufl. 2024, Art. 61 N. 8).
N. 19 Bezüglich der Höhe des Erwerbsersatzes nach Abs. 4 gehen die Meinungen auseinander. Während ein Teil der Lehre einen vollen Erwerbsersatz analog zum Militärdienst fordert (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 42 N. 18), hält die Rechtsprechung einen reduzierten Ansatz für verfassungskonform, solange er nicht unverhältnismässig tief ist (BGE 138 V 324).
N. 20 Bei der Anwendung von Art. 61 BV ist die enge Verzahnung mit dem BZG zu beachten. Die verfassungsrechtlichen Begriffe werden durch die Gesetzgebung konkretisiert und müssen im Lichte der aktuellen Bedrohungslage ausgelegt werden.
N. 21 Für die Praxis relevant ist die Abgrenzung zwischen Zivilschutz und anderen Organisationen des Bevölkerungsschutzes. Während der Zivilschutz bundesrechtlich geregelt ist, unterstehen Feuerwehr und Sanität primär kantonalem Recht. Bei gemeinsamen Einsätzen sind die unterschiedlichen Rechtsgrundlagen und Zuständigkeiten zu beachten.
N. 22 Streitigkeiten über die Schutzdienstpflicht sind häufig. Die Verwaltungsbehörden müssen insbesondere bei Gesuchen um Dienstverschiebung oder -befreiung die persönlichen Verhältnisse sorgfältig prüfen und die Verhältnismässigkeit wahren (→ Art. 5 Abs. 2 BV).
N. 23 Bei der Bemessung von Erwerbsersatz und Schadensersatz ist auf die Rechtsprechung zur Militärversicherung zurückzugreifen, die analog anwendbar ist. Die «Angemessenheit» ist im Einzelfall unter Würdigung aller Umstände zu bestimmen.
BGE 115 Ia 277 vom 3. Mai 1989 (staatsrechtliche Beschwerde)
Koordinierter Sanitätsdienst und Dienstpflicht für Medizinalpersonen im Katastrophenfall
Das Bundesgericht stellte grundlegend fest, dass dem Bund auf dem Gebiet der Gesamtverteidigung keine ausschliessliche Gesetzgebungsbefugnis zusteht, sondern nur eine Leitungs- und Koordinationsfunktion zukommt.
«Aus diesem Konzept, auf das sich der basellandschaftliche Gesetzgeber bei der Schaffung der §§ 26-32 ZKG offensichtlich gestützt hat, geht klar hervor, dass keineswegs jede medizinische Betreuung, die im Rahmen des Koordinierten Sanitätsdienstes erfolgt, dem Zivilschutz zuzuordnen ist und von Art. 22bis BV erfasst wird. Koordinierter Sanitätsdienst ist ein Zusammenwirken verschiedener selbständiger Partner auf sanitätsdienstlichem Gebiete im Falle kriegerischer Ereignisse.»
BGE 115 Ia 277 (E. 8)
Das Gericht hielt fest, dass die Schaffung eines Dienstobligatoriums nicht unverhältnismässig ist und das Recht auf persönliche Freiheit nicht verletzt, wenn vorauszusehen ist, dass der Kanton im Katastrophen- oder Kriegsfall den Bedarf an medizinisch ausgebildetem Personal nicht durch freiwillige Dienstleistungen decken kann.
«Mit Ausbildungsdiensten auf freiwilliger Basis sind aber sowohl im Kanton Basel-Landschaft wie auch gesamtschweizerisch fast durchwegs schlechte Erfahrungen gemacht worden. [...] Bei dieser Sachlage kann dem basellandschaftlichen Gesetzgeber kein Vorwurf daraus gemacht werden, dass er sich das zur Aufrechterhaltung des öffentlichen Gesundheitswesens benötigte Spitalpersonal durch ein Dienst- und Ausbildungsobligatorium sichern will.»
Urteil WE.2013.2 des Steuerrekursgerichts Zürich vom 2. Oktober 2013
Verfassungskonformität der geschlechtsspezifischen Wehrpflicht
Das Gericht wies eine Verfassungsbeschwerde gegen die nur für Männer geltende Wehrpflicht ab.
«Die Wehrpflicht nur für Männer und nicht auch für Frauen und damit die Erhebung der Wehrpflichtersatzabgabe nur von Ersteren verstösst weder gegen die BV noch das internationale Recht.»
BGE 138 V 324 vom 18. Juni 2012 (9C_650/2011)
Erwerbsausfallentschädigung bei Zivilschutzeinsätzen zu Gunsten der Gemeinschaft
Das Bundesgericht definierte die Voraussetzungen für Erwerbsausfallentschädigungen bei Zivilschutzdienst gemäss Art. 61 Abs. 4 BV.
«Nach dem klaren Wortlaut von Art. 1a Abs. 3 EOG knüpft der Anspruch auf eine Entschädigung des Erwerbsausfalls ausschliesslich an die Soldberechtigung an.»
Die Entscheidung stellte klar, dass die Soldberechtigung in der Regel nicht mit der Begründung verweigert werden kann, die für den Dienst erforderliche Bewilligung sei ungenügend.
Urteile 9C_534/2009, 9C_612/2011, 9C_649/2011 vom 4. Februar 2010 bzw. 28. Juni 2012
Rückerstattung zu Unrecht über die EO abgerechneter Schutzdiensttage
Mehrere parallele Verfahren betrafen die Rückforderung von Erwerbsausfallentschädigungen für unrechtmässig abgerechnete Zivilschutzdiensttage.
Das Bundesgericht bestätigte die Rückforderungsbefugnis der Ausgleichskassen bei fehlerhaft ausgerichteten Entschädigungen.
BGE 122 II 382 vom 5. Juli 1996 (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Bundessubventionen für öffentliche Schutzräume und Beschwerdelegitimation
Das Gericht klärte die Beschwerdebefugnis bei Subventionsstreitigkeiten.
«Die Gemeinde ist als Subventionsgesuchstellerin zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert.»
BGE 112 Ib 358 vom 7. November 1986
Ersatzbeitrag bei Umbauten nach dem Bundesgesetz über bauliche Massnahmen im Zivilschutz
Das Bundesgericht definierte die Voraussetzungen für die Qualifikation als wesentlicher Umbau.
Urteil A-62/2022 des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Juni 2023
Aufhebung eines Schutzraumes - Verwaltungsverfahren
Das BVGer behandelte ein Gesuch um Aufhebung eines privaten Schutzraumes wegen Umnutzung.
Urteil PVG 2023 13 des Verwaltungsgerichts Graubünden vom 7. November 2024
Zuständigkeit für Schutzraumaufhebung
Das kantonale Verwaltungsgericht trat mangels Zuständigkeit nicht ein und verwies an das Bundesverwaltungsgericht.
#Widerhandlungen gegen das Bevölkerungsschutzgesetz
Urteil SB.2020.4 des Appellationsgerichts Basel-Stadt vom 10. September 2020
Vergehen gegen das BZG - Tatbestandsmerkmale
Das Gericht bestätigte die Strafbarkeit des vorsätzlichen Nichtbefolgenes eines rechtmässigen Zivilschutzaufgebots.
Urteil SK 2024 400 des Regionalgerichts Bern-Mittelland vom 12. Mai 2025
Widerhandlung gegen das BZG - Vorsatz und Verschulden
Ein aktueller Entscheid zur strafrechtlichen Verantwortlichkeit bei Zivilschutzpflichtverletzungen.
BGE 98 IV 231 vom 7. September 1972
Zivilschutzaufgebot und Rechtmässigkeitsvoraussetzungen
Das Bundesgericht hielt fest, dass ein Aufgebot zu einer Schutzdienstleistung nur rechtsgültig ist, wenn es sich an einen bereits im Zivilschutzdienst eingeteilten Adressaten richtet.
BGE 99 Ib 60 vom 2. Februar 1973
Subventionierung von Zivilschutzanlagen nach dem alten Zivilschutzgesetz
Grundlegende Entscheidung zur Gesetzmässigkeit der Zivilschutz-Verordnung.
BGE 99 IV 246 vom 1973
Zivilschutzdienstpflicht und Krankheit
Das Gericht stellte fest, dass bereits im Zivilschutz eingeteilte Personen, die infolge Krankheit einem Kursaufgebot nicht Folge leisten, grundsätzlich nicht bestraft werden können.
BGE 99 Ib 459 vom 14. Dezember 1973
Widerruf von Subventionsverfügungen im Zivilschutz
Das Bundesamt für Zivilschutz durfte auf rechtskräftige Beitragszusicherungen zurückkommen, wenn die beitragsberechtigten Kosten zu hoch festgesetzt worden waren.