1La législation sur la protection civile relève de la compétence de la Confédération; la protection civile a pour tâche la protection des personnes et des biens en cas de conflit armé.
2La Confédération légifère sur l’intervention de la protection civile en cas de catastrophe et dans les situations d’urgence.
3Elle peut déclarer le service de protection civile obligatoire pour les hommes. Les femmes peuvent s’engager à titre volontaire.
4La Confédération légifère sur l’octroi d’une juste compensation pour la perte de revenu.
5Les personnes qui sont atteintes dans leur santé dans l’accomplissement du service de protection civile ont droit, pour elles-mêmes ou pour leurs proches, à une aide appropriée de la Confédération; si elles perdent la vie, leurs proches ont droit à une aide analogue.
Aperçu
L'art. 61 Cst. règle la législation sur la protection civile (protection des personnes et des biens). Cette disposition transfère à la Confédération d'importantes compétences en matière de protection de la population.
Tous les hommes suisses sont en principe astreints au service de protection civile. Les femmes peuvent servir à titre volontaire. Les cantons et les communes sont également concernés car ils doivent organiser la protection civile. En cas de catastrophe, tous les habitants peuvent bénéficier de la protection civile.
Législation fédérale (alinéa 1) : La Confédération édicte des lois pour la protection contre les conflits armés (droit de la guerre). Selon la doctrine dominante, les cantons conservent des compétences résiduelles (Diggelmann/Altwicker, BSK BV, art. 61 N. 7).
Interventions en cas de catastrophe (alinéa 2) : La Confédération règle la protection civile en cas de catastrophes naturelles, d'accidents et d'autres situations d'urgence. Cela comprend les inondations, les tremblements de terre ou les pandémies.
Obligation de servir (alinéa 3) : Les hommes peuvent être astreints au service obligatoire de protection. Pour les femmes, le service reste volontaire. L'obligation de servir dure jusqu'à l'accomplissement de la 40e année.
Les personnes astreintes au service de protection civile ont droit à une allocation pour perte de gain selon la loi sur les allocations pour perte de gain. L'indemnité s'élève selon l'art. 7 RAPG à 62 CHF au minimum et 196 CHF au maximum par jour (OFAS, Directives relatives au régime des allocations pour perte de gain, état 2024).
En cas d'atteinte à la santé ou de décès pendant le service, il existe un droit au soutien fédéral. Le Tribunal fédéral a précisé dans l'ATF 138 V 324 : Le droit à l'indemnisation se rattache exclusivement au droit à la solde, et non aux procédures d'autorisation.
Après les intempéries de 2021 dans la vallée de l'Ahr, l'organisation suisse de protection civile a aidé aux travaux de déblaiement. Les personnes astreintes au service de protection civile qui sont intervenues ont reçu une solde et une allocation pour perte de gain. Quiconque aurait été blessé lors de cette intervention aurait eu droit au soutien fédéral.
N. 1 L'art. 61 Cst. remonte à la révision totale de la Constitution fédérale de 1999. Cette disposition a repris pour l'essentiel le contenu de l'art. 22bis anc. Cst., qui avait été introduit dans l'ancienne Constitution par votation populaire du 24 mai 1959 (FF 1997 I 435). Le message sur la nouvelle Constitution fédérale soulignait que la protection civile, en tant qu'organisation autonome aux côtés de l'armée, apportait une contribution importante à la sécurité de la population (FF 1997 I 436).
N. 2 Avec la réforme de la protection de la population et de la protection civile par la loi fédérale sur la protection de la population et sur la protection civile du 4 octobre 2002 (LPPCi ; RS 520.1), la protection civile a été intégrée dans un système global de protection de la population qui comprend aussi la police, les sapeurs-pompiers, le système sanitaire et les services techniques. La base constitutionnelle est restée inchangée, mais elle a reçu une concrétisation contemporaine par la législation.
N. 3 L'art. 61 Cst. figure dans la 2e section du 2e titre de la Constitution fédérale sous le titre « Formation, recherche et culture ». Cette classification systématique est historiquement conditionnée et pas tout à fait appropriée du point de vue du contenu. Sur le fond, cette disposition appartient au droit de la sécurité et est étroitement liée à → l'art. 57 Cst. (Sécurité), → l'art. 58 Cst. (Armée) et → l'art. 59 Cst. (Service militaire et service civil).
N. 4 La protection civile fait partie du système global de sécurité de la Suisse. Elle complète la défense nationale militaire par la protection de la population civile et s'associe avec d'autres organisations civiles partenaires de la protection de la population (police, sapeurs-pompiers, système sanitaire, services techniques). La répartition des compétences suit le principe fédéraliste : la Confédération légifère, les cantons exécutent (→ art. 46 Cst.).
N. 5 L'al. 1 attribue à la Confédération la compétence législative exclusive en matière de protection civile contre les conflits armés. La notion de « conflit armé » englobe aussi bien les conflits armés internationaux que non internationaux au sens du droit international humanitaire. Cette compétence est complète et exclut toute réglementation cantonale dans ce domaine (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 61 n. 3).
N. 6 La « protection civile » comprend toutes les mesures non militaires pour la protection de la population, notamment les constructions de protection, les systèmes d'alarme et d'alerte, les plans d'évacuation ainsi que l'organisation et l'instruction du personnel de protection civile. La délimitation par rapport à la défense militaire (→ art. 58 Cst.) s'opère de manière fonctionnelle : la protection civile protège la population, l'armée repousse l'attaque.
N. 7 L'al. 2 étend la compétence fédérale à l'engagement de la protection civile en cas de catastrophes et dans les situations d'urgence. Cette compétence n'est pas exclusive, mais concurrente : les cantons conservent leurs compétences dans le domaine de l'aide en cas de catastrophe, pour autant que la Confédération n'édicte pas de réglementation (→ art. 3 Cst.).
N. 8 Les « catastrophes » sont des événements déclenchés par des forces naturelles, des accidents techniques ou d'autres causes et qui dépassent les moyens ordinaires des collectivités concernées. Les « situations d'urgence » sont des situations extraordinaires qui comportent un danger accru pour la population sans atteindre l'ampleur d'une catastrophe. Ces notions doivent être comprises largement et englobent aussi les pandémies, les pannes de courant étendues ou les cyberattaques contre des infrastructures critiques.
#c) Service de protection obligatoire et volontaire (al. 3)
N. 9 La Confédération peut, selon l'al. 3, déclarer obligatoire le service de protection pour les hommes, ce qu'elle a fait avec les art. 11 ss LPPCi. L'obligation de servir dans la protection civile est une obligation de servir autonome à côté de l'obligation de servir dans l'armée (→ art. 59 Cst.). Elle commence à 20 ans et dure en principe jusqu'à 40 ans.
N. 10 Pour les femmes, le service de protection est volontaire. Cette différenciation spécifique au genre est admissible du point de vue constitutionnel, car l'art. 61 al. 3 Cst. en tant que lex specialis prime sur le principe général d'égalité (→ art. 8 al. 3 Cst.). Les femmes peuvent s'engager volontairement dans la protection civile et ont alors les mêmes droits et obligations que les hommes astreints au service de protection.
N. 11 L'al. 4 oblige la Confédération à édicter des prescriptions sur le remplacement équitable du gain perdu. Cette obligation a été mise en œuvre par la loi sur les allocations pour perte de gain (LAPG ; RS 834.1). L'allocation pour perte de gain doit être « équitable », ce qui implique une certaine marge d'appréciation du législateur. Selon la jurisprudence, « équitable » ne signifie pas un remplacement complet, mais une indemnisation équitable tenant compte des intérêts publics et des possibilités financières (ATF 138 V 324 consid. 5.2).
N. 12 Les personnes qui subissent un dommage corporel dans le service de protection ou qui perdent la vie ont droit, selon l'al. 5, pour elles-mêmes ou leurs proches à un soutien équitable de la Confédération. Cette disposition fonde un droit constitutionnel direct, qui est réalisable même sans concrétisation légale (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 892).
N. 13 La notion de « soutien équitable » comprend aussi bien des prestations financières que des prestations en nature comme le traitement médical ou la réadaptation. Le caractère équitable se détermine selon le dommage subi, les circonstances personnelles et le degré de faute. La concrétisation légale se fait par l'assurance militaire, qui s'applique aussi aux personnes appartenant à la protection civile.
N. 14 Les compétences législatives selon les al. 1 et 2 habilitent et obligent la Confédération à édicter les lois correspondantes. La principale législation d'exécution est la LPPCi. Les cantons sont liés par la législation fédérale et obligés de l'exécuter (→ art. 49 Cst.).
N. 15 L'obligation de servir dans la protection civile selon l'al. 3 fonde pour les hommes concernés une obligation de droit public qui peut être appliquée par des moyens de contrainte. L'inobservation des ordres de marche est punissable (art. 88 LPPCi). Les femmes peuvent s'engager volontairement, mais sont alors soumises aux mêmes obligations.
N. 16 Les droits selon les al. 4 et 5 sont des droits publics subjectifs qui peuvent être réalisés par voie judiciaire. La voie de droit se détermine selon les lois de procédure applicables (LAPG respectivement loi sur l'assurance militaire).
N. 17 Dans la doctrine, il est controversé de savoir si la compétence fédérale selon l'al. 2 englobe aussi des mesures préventives pour la prévention des catastrophes. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, n. 1456) l'affirment avec l'argument qu'une protection efficace de la population commence déjà par la prévention. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, n. 3842) défendent une interprétation plus restrictive et limitent la compétence à la maîtrise d'événements survenus.
N. 18 La question de savoir si la réglementation spécifique au genre de l'al. 3 est encore d'actualité est aussi débattue de manière controversée. Müller/Schefer (op. cit., p. 456) plaident de lege ferenda pour une formulation neutre du point de vue du genre en se référant à → l'art. 8 al. 3 Cst. La doctrine dominante maintient l'admissibilité de la différenciation, car la Constitution la prévoit explicitement (BSK BV-Waldmann/Belser/Epiney, 2e éd. 2024, art. 61 n. 8).
N. 19 Concernant le montant de l'allocation pour perte de gain selon l'al. 4, les opinions divergent. Alors qu'une partie de la doctrine exige une allocation complète pour perte de gain par analogie au service militaire (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 42 n. 18), la jurisprudence considère qu'un taux réduit est conforme à la Constitution, pour autant qu'il ne soit pas disproportionnellement bas (ATF 138 V 324).
N. 20 Lors de l'application de l'art. 61 Cst., il faut tenir compte de l'étroite imbrication avec la LPPCi. Les notions constitutionnelles sont concrétisées par la législation et doivent être interprétées à la lumière de la situation de menace actuelle.
N. 21 Pour la pratique, la délimitation entre la protection civile et les autres organisations de la protection de la population est pertinente. Alors que la protection civile est réglée par le droit fédéral, les sapeurs-pompiers et les services sanitaires relèvent principalement du droit cantonal. Lors d'engagements communs, il faut tenir compte des différentes bases légales et compétences.
N. 22 Les litiges concernant l'obligation de servir dans la protection civile sont fréquents. Les autorités administratives doivent notamment examiner soigneusement les circonstances personnelles lors de demandes de report ou d'exemption de service et respecter la proportionnalité (→ art. 5 al. 2 Cst.).
N. 23 Lors de la détermination de l'allocation pour perte de gain et de l'indemnisation, il faut recourir à la jurisprudence sur l'assurance militaire, qui est applicable par analogie. Le caractère « équitable » doit être déterminé dans le cas d'espèce en tenant compte de toutes les circonstances.
ATF 115 Ia 277 du 3 mai 1989 (recours de droit public)
Service sanitaire coordonné et obligation de servir pour le personnel médical en cas de catastrophe
Le Tribunal fédéral a établi de manière fondamentale que la Confédération ne dispose pas d'une compétence législative exclusive dans le domaine de la défense générale, mais qu'elle n'a qu'une fonction de direction et de coordination.
« De ce concept, sur lequel le législateur bâlois s'est manifestement appuyé lors de la création des §§ 26-32 ZKG, il ressort clairement qu'il ne faut nullement attribuer à la protection civile et considérer comme relevant de l'art. 22bis Cst. tous les soins médicaux qui sont prodigués dans le cadre du service sanitaire coordonné. Le service sanitaire coordonné consiste en une collaboration entre divers partenaires autonomes dans le domaine sanitaire en cas d'événements de guerre. »
ATF 115 Ia 277 (consid. 8)
Le Tribunal a retenu que la création d'une obligation de servir n'est pas disproportionnée et ne viole pas le droit à la liberté personnelle lorsqu'il est prévisible que le canton ne pourra pas couvrir les besoins en personnel formé médicalement par des prestations volontaires en cas de catastrophe ou de guerre.
« Mais tant dans le canton de Bâle-Campagne qu'à l'échelle suisse, on a fait presque toujours de mauvaises expériences avec des services d'instruction sur base volontaire. [...] Dans cette situation, on ne peut reprocher au législateur bâlois de vouloir s'assurer le personnel hospitalier nécessaire au maintien du service de santé publique par une obligation de servir et d'instruction. »
Arrêt WE.2013.2 du Tribunal de recours fiscal de Zurich du 2 octobre 2013
Conformité constitutionnelle de l'obligation militaire spécifique au sexe
Le Tribunal a rejeté un recours constitutionnel contre l'obligation militaire ne s'appliquant qu'aux hommes.
« L'obligation militaire seulement pour les hommes et non pas aussi pour les femmes et ainsi la perception de la taxe d'exemption de l'obligation militaire seulement des premiers ne contrevient ni à la Cst. ni au droit international. »
ATF 138 V 324 du 18 juin 2012 (9C_650/2011)
Indemnité pour perte de gain lors d'engagements de protection civile en faveur de la collectivité
Le Tribunal fédéral a défini les conditions d'octroi d'indemnités pour perte de gain lors du service de protection civile selon l'art. 61 al. 4 Cst.
« Selon le libellé clair de l'art. 1a al. 3 LAPG, le droit à une indemnisation de la perte de gain est exclusivement lié au droit à la solde. »
La décision a précisé que le droit à la solde ne peut en règle générale pas être refusé au motif que l'autorisation requise pour le service serait insuffisante.
Arrêts 9C_534/2009, 9C_612/2011, 9C_649/2011 des 4 février 2010 resp. 28 juin 2012
Remboursement de jours de service de protection indûment facturés via les APG
Plusieurs procédures parallèles concernaient la restitution d'indemnités pour perte de gain pour des jours de service de protection civile facturés indûment.
Le Tribunal fédéral a confirmé le pouvoir de restitution des caisses de compensation en cas d'indemnités versées par erreur.
#III. Ouvrages de protection et mesures de construction
ATF 122 II 382 du 5 juillet 1996 (recours de droit administratif)
Subventions fédérales pour abris publics et légitimation de recours
Le Tribunal a clarifié la qualité pour recourir dans les litiges en matière de subventions.
« La commune est légitimée au recours de droit administratif en tant que requérante de subventions. »
ATF 112 Ib 358 du 7 novembre 1986
Contribution de remplacement lors de transformations selon la loi fédérale sur les mesures de construction en protection civile
Le Tribunal fédéral a défini les conditions pour la qualification de transformation importante.
Arrêt A-62/2022 du Tribunal administratif fédéral du 7 juin 2023
Suppression d'un abri - procédure administrative
Le TAF a traité une demande de suppression d'un abri privé en raison d'un changement d'affectation.
Arrêt PVG 2023 13 du Tribunal administratif des Grisons du 7 novembre 2024
Compétence pour la suppression d'abris
Le tribunal administratif cantonal n'est pas entré en matière faute de compétence et a renvoyé au Tribunal administratif fédéral.
#Contraventions à la loi sur la protection de la population
Arrêt SB.2020.4 de la Cour d'appel de Bâle-Ville du 10 septembre 2020
Délit contre la LPPo - éléments constitutifs
Le Tribunal a confirmé la punissabilité du non-respect intentionnel d'un ordre légal de protection civile.
Arrêt SK 2024 400 du Tribunal régional de Berne-Mittelland du 12 mai 2025
Contravention à la LPPo - intention et faute
Une décision récente sur la responsabilité pénale en cas de violation des obligations de protection civile.
ATF 98 IV 231 du 7 septembre 1972
Ordre de protection civile et conditions de légalité
Le Tribunal fédéral a retenu qu'un ordre de prestation de service de protection n'est légalement valable que s'il s'adresse à un destinataire déjà incorporé dans le service de protection civile.
#Jurisprudence ancienne en matière de protection civile
ATF 99 Ib 60 du 2 février 1973
Subventionnement d'installations de protection civile selon l'ancienne loi sur la protection civile
Décision fondamentale sur la légalité de l'ordonnance sur la protection civile.
ATF 99 IV 246 de 1973
Obligation de service de protection civile et maladie
Le Tribunal a établi que les personnes déjà incorporées dans la protection civile qui ne peuvent suivre un ordre de cours en raison d'une maladie ne peuvent en principe pas être punies.
ATF 99 Ib 459 du 14 décembre 1973
Révocation de décisions de subventions en matière de protection civile
L'Office fédéral de la protection civile pouvait revenir sur des assurances de contributions entrées en force lorsque les coûts donnant droit aux contributions avaient été fixés trop haut.