Art. 187 BV regelt weitere wichtige Aufgaben des Bundesrates neben seiner Funktion als Regierung. Der Artikel betrifft alle Bereiche der Bundesverwaltung und jeden Bürger, der mit staatlichen Stellen zu tun hat.
Was regelt die Norm?
Der Bundesrat hat vier Hauptaufgaben: Er kontrolliert die gesamte Bundesverwaltung und alle Stellen, die Bundesaufgaben erfüllen. Er berichtet dem Parlament regelmässig über seine Arbeit und den Zustand der Schweiz. Er wählt wichtige Personen für Ämter, wenn keine andere Behörde zuständig ist. Er behandelt Beschwerden, falls ein Gesetz dies vorsieht. Zusätzlich kann das Parlament dem Bundesrat durch Gesetze weitere Aufgaben geben.
Wer ist betroffen?
Alle Bundesämter, staatsnahe Betriebe und Privatfirmen mit Bundesaufträgen stehen unter bundesrätlicher Aufsicht. Das Parlament erhält regelmässige Berichte. Bürger können in bestimmten Fällen Beschwerden beim Bundesrat einreichen.
Welche Rechtsfolgen gibt es?
Der Bundesrat kann der Verwaltung Weisungen geben und falsche Entscheide aufheben. Bei Wahlen entstehen Dienstverhältnisse. Beschwerdeentscheide sind bindende Verfügungen, die vor Gericht angefochten werden können.
Beispiel aus der Praxis:
Die Post AG ist eine privatrechtliche Aktiengesellschaft, erfüllt aber den Grundversorgungsauftrag des Bundes. Deshalb überwacht der Bundesrat, ob sie die gesetzlichen Pflichten einhält - etwa die Zustellung an alle Adressen in der Schweiz.
N. 1 Art. 187 BV wurde mit der Totalrevision der Bundesverfassung 1999 eingeführt und ersetzt verschiedene Bestimmungen der alten Bundesverfassung von 1874. Die Norm fasst diejenigen Aufgaben und Befugnisse des Bundesrates zusammen, die sich nicht bereits aus seiner Stellung als oberste leitende und vollziehende Behörde (Art. 174 BV) oder aus seiner Funktion als Kollegium (Art. 177 BV) ergeben. Die Botschaft zur neuen Bundesverfassung vom 20. November 1996 hält fest, dass mit Art. 187 BV eine «Abrundung» der bundesrätlichen Kompetenzen beabsichtigt war (BBl 1997 I 1, 384).
N. 2 Die in Abs. 1 lit. a–d aufgeführten Aufgaben und Befugnisse entsprechen weitgehend dem bisherigen Verfassungsrecht, wurden jedoch systematisch neu geordnet. Abs. 2 als Generalklausel ermöglicht es dem Gesetzgeber, dem Bundesrat weitere Aufgaben und Befugnisse zu übertragen, ohne dass dafür eine Verfassungsrevision erforderlich ist. Diese Flexibilität war bereits unter der alten Bundesverfassung anerkannt und sollte beibehalten werden (BBl 1997 I 384).
N. 3 Art. 187 BV steht im 3. Abschnitt des 5. Kapitels der Bundesverfassung über die Bundesbehörden. Die Norm ergänzt die allgemeinen Bestimmungen über den Bundesrat (Art. 174–179 BV) und konkretisiert einzelne Aufgaben und Befugnisse. Sie steht in engem Zusammenhang mit:
→ Art. 174 BV (oberste leitende und vollziehende Behörde)
N. 4 Die Unterscheidung zwischen «Aufgaben» und «Befugnissen» im Titel und in Abs. 2 ist rechtlich bedeutsam. Aufgaben bezeichnen die dem Bundesrat übertragenen Sachbereiche und Tätigkeitsfelder, während Befugnisse die konkreten Handlungsmöglichkeiten und Instrumente zur Aufgabenerfüllung umfassen. Diese terminologische Differenzierung findet sich durchgängig in der Verfassung (vgl. Art. 180–186 BV).
N. 5Lit. a — Aufsicht über die Bundesverwaltung: Der Bundesrat beaufsichtigt die Bundesverwaltung und die anderen Träger von Aufgaben des Bundes. Diese Aufsichtskompetenz umfasst die zentrale Bundesverwaltung (Departemente und Bundesämter), die dezentrale Bundesverwaltung (selbständige Anstalten und Betriebe) sowie Private, soweit sie Bundesaufgaben wahrnehmen. Die Aufsicht ist hierarchisch-administrativer Natur und unterscheidet sich von der parlamentarischen Oberaufsicht nach Art. 169 BV (→ Art. 169 BV).
N. 6Lit. b — Berichterstattung: Der Bundesrat erstattet der Bundesversammlung regelmässig Bericht über seine Geschäftsführung sowie über den Zustand der Schweiz. Die Berichtspflicht konkretisiert sich im jährlichen Geschäftsbericht (Art. 144 ParlG) und in zahlreichen spezialgesetzlichen Berichtspflichten. «Regelmässig» bedeutet nicht nur periodisch, sondern auch anlassbezogen bei besonderen Vorkommnissen.
N. 7Lit. c — Wahlen: Der Bundesrat nimmt die Wahlen vor, die nicht einer anderen Behörde zustehen. Diese subsidiäre Wahlkompetenz betrifft insbesondere die Wahl höherer Kader der Bundesverwaltung, der Armeeführung und weiterer Funktionsträger, soweit keine andere Wahlbehörde bezeichnet ist. Die wichtigsten Wahlkompetenzen sind im Bundespersonalgesetz und in Spezialerlassen geregelt.
N. 8Lit. d — Beschwerden: Der Bundesrat behandelt Beschwerden, soweit das Gesetz es vorsieht. Diese Bestimmung begründet keine eigenständige Beschwerdemöglichkeit, sondern setzt eine spezialgesetzliche Grundlage voraus. Wichtigste Anwendungsfälle sind Beschwerden nach Art. 72 ff. VwVG in Bereichen, wo der Bundesrat erstinstanzlich verfügt hat, sowie besondere Beschwerdekompetenzen wie im Submissionsrecht.
Absatz 2 — Generalklausel
N. 9 Das Gesetz kann dem Bundesrat weitere Aufgaben und Befugnisse übertragen. Diese Delegationsnorm ermöglicht es dem formellen Gesetzgeber, dem Bundesrat zusätzliche Kompetenzen zuzuweisen. Die wichtigste Konkretisierung findet sich im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG), das die Organisation und Geschäftsführung des Bundesrates umfassend regelt. Weitere bedeutsame Kompetenzübertragungen finden sich in praktisch allen Bereichen des Verwaltungsrechts.
N. 10 Die in Art. 187 Abs. 1 BV aufgeführten Aufgaben und Befugnisse sind verfassungsunmittelbare Kompetenzen des Bundesrates. Sie bedürfen keiner weiteren gesetzlichen Grundlage, müssen aber im Rahmen der Verfassung und der Gesetze ausgeübt werden (→ Art. 5 BV). Bei der Aufsicht nach lit. a verfügt der Bundesrat über Weisungs-, Genehmigungs- und Aufhebungsbefugnisse gegenüber der Verwaltung. Die Berichterstattung nach lit. b ist eine Rechtspflicht, deren Verletzung politische Verantwortlichkeit auslösen kann.
N. 11 Die Wahlkompetenz nach lit. c begründet für die gewählten Personen ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis. Wahlentscheide des Bundesrates können nur beschränkt angefochten werden, da es sich um politische Ermessensentscheide handelt. Bei der Beschwerdebehandlung nach lit. d ist der Bundesrat an die Verfahrensgarantien gebunden (→ Art. 29 BV) und erlässt anfechtbare Verfügungen.
N. 12 In der Lehre ist umstritten, wie weit die Aufsichtskompetenz nach Abs. 1 lit. a bei verselbständigten Verwaltungseinheiten reicht. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1456) vertreten eine weite Auslegung, wonach auch bei rechtlich selbständigen Anstalten eine umfassende Aufsicht besteht. Tschannen (in: St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 187 N 8) plädiert demgegenüber für eine differenzierte Betrachtung je nach Autonomiegrad der beaufsichtigten Einheit. Das Bundesgericht hat sich dieser Frage bisher nicht abschliessend angenommen.
N. 13 Kontrovers diskutiert wird auch die Reichweite der Generalklausel in Abs. 2. Ehrenzeller (St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 187 N 15) betont, dass die Kompetenzübertragung nur durch formelles Gesetz erfolgen kann und materiell durch die verfassungsmässige Zuständigkeitsordnung begrenzt ist. Biaggini (BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 187 N 7) sieht demgegenüber einen weiten gesetzgeberischen Spielraum, solange keine anderen Verfassungsnormen verletzt werden.
N. 14 Bei der Anwendung von Art. 187 BV ist stets zu prüfen, ob eine spezialgesetzliche Konkretisierung besteht. Die allgemeinen Aufgaben und Befugnisse nach Abs. 1 treten subsidiär hinter spezifische Regelungen zurück. Insbesondere das RVOG und die RVOV enthalten detaillierte Bestimmungen zur Ausübung der bundesrätlichen Kompetenzen.
N. 15 In der Praxis bedeutsam ist die Abgrenzung zwischen der administrativen Aufsicht des Bundesrates (Art. 187 Abs. 1 lit. a BV) und der parlamentarischen Oberaufsicht (Art. 169 BV). Während der Bundesrat direkte Weisungsbefugnisse hat, beschränkt sich die parlamentarische Kontrolle auf nachträgliche Überprüfung und politische Sanktionen. Diese Unterscheidung ist besonders bei Untersuchungen und Krisenmanagement relevant.
Die Rechtsprechung zu Art. 187 BV ist aufgrund des organisationsrechtlichen Charakters der Norm begrenzt. Das Bundesgericht und die Verwaltungsgerichte haben sich vorwiegend mit Teilaspekten der bundesrätlichen Aufgaben und Befugnisse befasst.
#Aufsicht über die Bundesverwaltung (Abs. 1 lit. a)
AU.2007.1_A (18. Dezember 2007)
Das Bundesstrafgericht präzisierte das Verhältnis zwischen bundesrätlicher Aufsicht und parlamentarischer Oberaufsicht.
Die administrative Aufsicht des Bundesrates über dezentrale Verwaltungseinheiten wie die Bundesanwaltschaft steht in einem System der mehrstufigen Kontrolle.
«Die Bundesversammlung übt die Oberaufsicht aus über den Bundesrat und die Bundesverwaltung, die eidgenössischen Gerichte und die anderen Träger von Aufgaben des Bundes (Art. 169 Abs. 1 BV). [...] Die Informationsrechte der parlamentarischen Kommissionen erhielten mit der Bundesverfassung vom 18. April 1999 Verfassungsrang und wurden in dem Sinne verstärkt, dass im Konfliktfall die Kontrollbehörde und nicht der Kontrollierte über deren Ausübung entscheidet.»
Urteil 1A.1/2009 (20. März 2009)
Das Bundesgericht bestätigte, dass der Bundesrat bei der Behandlung von Rechtshilfegesuchen soweit beteiligt werden muss, wie dies für die Erfüllung seiner Aufsichtspflicht erforderlich ist.
Die bundesrätliche Aufsichtskompetenz erstreckt sich auch auf rechtshilferechtliche Verfahren der Bundesverwaltung.
«Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Bundesamt für Justiz und dem Bundesrat schriftlich mitgeteilt.»
BGE 151 II 164 (Urteil 2C_871/2022, 28. August 2024)
Das Bundesgericht behandelte die Vereinbarkeit von Bundesratsansprachen im Vorfeld von Abstimmungen mit dem rundfunkrechtlichen Vielfaltsgebot.
Bundesratsansprachen zur Information über Abstimmungsempfehlungen sind Teil der verfassungsmässigen Berichterstattungspflicht gegenüber der Öffentlichkeit.
«Inhaltlich gab Bundesrat Maurer in seiner Ansprache zwar überwiegend bis einseitig die Argumente für die (befürwortende) Position des Bundesrats und der Bundesversammlung wieder [...]. Demgegenüber war die Ausstrahlung aber auch klar als auf die Information der Öffentlichkeit über die Abstimmungsempfehlung von Bundesrat und Parlament (und die dafür ausschlaggebenden Gründe) ausgerichtete Bundesratsansprache erkennbar.»
Gutachten 150000218 (15. April 2010)
Der Bundesrat präzisierte seine Organisationskompetenz nach Art. 8 RVOG in Verbindung mit Art. 187 Abs. 2 BV.
Die dem Bundesrat übertragenen Aufgaben und Befugnisse umfassen auch die Organisation der Bundesverwaltung, soweit nicht ausdrücklich eingeschränkt.
«Art. 8 Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG) ermächtigt den Bundesrat, die zweckmässige Organisation der Bundesverwaltung zu bestimmen und sie den Verhältnissen anzupassen. Er kann dabei von Organisationsbestimmungen anderer Bundesgesetze abweichen; ausgenommen sind Fälle, in denen die Bundesversammlung die Organisationskompetenz des Bundesrates ausdrücklich einschränkt.»
Gutachten 150000152 (1. November 2007)
Der Bundesrat erläuterte die Reichweite seiner Aufsichtsbefugnis über die Bundesanwaltschaft.
Die administrative Aufsicht des Bundesrates steht neben der fachlichen Aufsicht der Gerichte und beschränkt sich auf personalrechtliche und organisatorische Fragen.
«Die Fachaufsicht über die BA übt das Bundesstrafgericht aus, die administrative Aufsicht der Bundesrat bzw. das EJPD, welchem die BA als dezentrale Verwaltungseinheit administrativ zugeordnet ist. Der Bundesanwalt wird vom Bundesrat gewählt.»
Die Rechtsprechung zu den Wahlbefugnissen des Bundesrates ist spärlich, da diese primär administrative Akte darstellen, die selten gerichtlich angefochten werden. Die verfügbaren Entscheide betreffen vorwiegend verfahrensrechtliche Aspekte bei eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen.
Die bundesrätliche Beschwerdebehandlung wurde in der Rechtsprechung hauptsächlich im Kontext spezialgesetzlicher Regelungen thematisiert. Art. 187 Abs. 1 lit. d BV begründet keine eigenständige Beschwerdemöglichkeit, sondern setzt eine gesetzliche Grundlage voraus.