1Il Consiglio federale ha inoltre i compiti e le attribuzioni seguenti: a. sorveglia l’amministrazione federale e gli altri enti incaricati di compiti federali; b. fa periodicamente rapporto all’Assemblea federale sulla sua gestione nonché sulla situazione del Paese; c. procede alle nomine ed elezioni che non competono a un’altra autorità; d. tratta i ricorsi nei casi previsti dalla legge.
2La legge può conferire al Consiglio federale altri compiti e attribuzioni.
L'art. 187 Cost. disciplina altri importanti compiti del Consiglio federale oltre alla sua funzione di governo. L'articolo riguarda tutti i settori dell'amministrazione federale e ogni cittadino che abbia a che fare con enti statali.
Cosa disciplina la norma?
Il Consiglio federale ha quattro compiti principali: controlla l'intera amministrazione federale e tutti gli enti che adempiono compiti federali. Riferisce regolarmente al Parlamento sulla sua attività e sullo stato della Svizzera. Nomina persone importanti per cariche, quando nessun'altra autorità è competente. Tratta i ricorsi, se una legge lo prevede. Inoltre, il Parlamento può attribuire al Consiglio federale ulteriori compiti mediante leggi.
Chi è interessato?
Tutti gli uffici federali, le aziende parastatali e le imprese private con mandati federali sono sottoposti alla vigilanza del Consiglio federale. Il Parlamento riceve rapporti regolari. I cittadini possono, in determinati casi, presentare ricorsi presso il Consiglio federale.
Quali sono le conseguenze giuridiche?
Il Consiglio federale può impartire istruzioni all'amministrazione e annullare decisioni errate. Le nomine creano rapporti di servizio. Le decisioni sui ricorsi sono decisioni vincolanti che possono essere impugnate davanti al tribunale.
Esempio dalla prassi:
La Posta SA è una società anonima di diritto privato, ma adempie il mandato di servizio universale della Confederazione. Per questo motivo il Consiglio federale sorveglia se essa rispetti gli obblighi legali - ad esempio la consegna a tutti gli indirizzi in Svizzera.
N. 1 L'art. 187 Cost. è stato introdotto con la revisione totale della Costituzione federale del 1999 e sostituisce diverse disposizioni della vecchia Costituzione federale del 1874. La norma riassume quei compiti e quelle competenze del Consiglio federale che non risultano già dalla sua posizione di suprema autorità direttiva ed esecutiva (art. 174 Cost.) o dalla sua funzione di collegio (art. 177 Cost.). Il messaggio concernente la nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 stabilisce che con l'art. 187 Cost. si intendeva un «completamento» delle competenze del Consiglio federale (FF 1997 I 1, 384).
N. 2 I compiti e le competenze elencati nel cpv. 1 lett. a–d corrispondono in gran parte al diritto costituzionale precedente, ma sono stati riordinati sistematicamente. Il cpv. 2 come clausola generale consente al legislatore di trasferire al Consiglio federale ulteriori compiti e competenze senza che sia necessaria una revisione costituzionale. Questa flessibilità era già riconosciuta sotto la vecchia Costituzione federale e doveva essere mantenuta (FF 1997 I 384).
N. 3 L'art. 187 Cost. si trova nella 3ª sezione del 5° capitolo della Costituzione federale sulle autorità federali. La norma completa le disposizioni generali sul Consiglio federale (art. 174–179 Cost.) e concretizza singoli compiti e competenze. È strettamente collegata a:
→ Art. 174 Cost. (suprema autorità direttiva ed esecutiva)
→ Art. 169 Cost. (alta vigilanza parlamentare)
→ Art. 180 Cost. (politica di governo)
→ Art. 182 Cost. (legislazione e esecuzione)
N. 4 La distinzione tra «compiti» e «competenze» nel titolo e nel cpv. 2 è giuridicamente significativa. I compiti designano gli ambiti materiali e i campi di attività trasferiti al Consiglio federale, mentre le competenze comprendono le concrete possibilità d'azione e gli strumenti per l'adempimento dei compiti. Questa differenziazione terminologica si trova costantemente nella Costituzione (cfr. art. 180–186 Cost.).
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto della norma
Capoverso 1 — Singoli compiti e competenze
N. 5Lett. a — Vigilanza sull'Amministrazione federale: Il Consiglio federale vigila sull'Amministrazione federale e sugli altri incaricati di compiti della Confederazione. Questa competenza di vigilanza comprende l'Amministrazione federale centrale (dipartimenti e uffici federali), l'Amministrazione federale decentrata (istituti e aziende autonome) nonché i privati, nella misura in cui svolgono compiti federali. La vigilanza è di natura gerarchico-amministrativa e si distingue dall'alta vigilanza parlamentare secondo l'art. 169 Cost. (→ Art. 169 Cost.).
N. 6Lett. b — Rapporti: Il Consiglio federale riferisce regolarmente all'Assemblea federale sulla sua gestione e sulla situazione della Svizzera. L'obbligo di rendiconto si concretizza nel rapporto annuale di gestione (art. 144 LParl) e in numerosi obblighi di rendiconto previsti da leggi speciali. «Regolarmente» significa non solo periodicamente, ma anche in base agli eventi in caso di avvenimenti particolari.
N. 7Lett. c — Elezioni: Il Consiglio federale procede alle elezioni che non spettano a un'altra autorità. Questa competenza elettorale sussidiaria riguarda in particolare l'elezione dei quadri superiori dell'Amministrazione federale, della condotta dell'esercito e di altri portatori di funzioni, nella misura in cui non sia designata un'altra autorità elettorale. Le principali competenze elettorali sono disciplinate nella Legge sul personale federale e in decreti speciali.
N. 8Lett. d — Ricorsi: Il Consiglio federale tratta i ricorsi nella misura in cui lo prevede la legge. Questa disposizione non fonda una possibilità di ricorso autonoma, ma presuppone una base legale speciale. I principali casi di applicazione sono i ricorsi secondo l'art. 72 segg. PA in ambiti in cui il Consiglio federale ha deciso in prima istanza, nonché competenze ricorsuali speciali come nel diritto degli appalti.
Capoverso 2 — Clausola generale
N. 9 La legge può trasferire al Consiglio federale ulteriori compiti e competenze. Questa norma di delega consente al legislatore formale di attribuire al Consiglio federale competenze aggiuntive. La principale concretizzazione si trova nella Legge sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA), che disciplina in modo esaustivo l'organizzazione e la gestione degli affari del Consiglio federale. Ulteriori trasferimenti significativi di competenze si trovano praticamente in tutti gli ambiti del diritto amministrativo.
N. 10 I compiti e le competenze elencati nell'art. 187 cpv. 1 Cost. sono competenze del Consiglio federale direttamente costituzionali. Non necessitano di ulteriori basi legali, ma devono essere esercitate nel quadro della Costituzione e delle leggi (→ Art. 5 Cost.). Nella vigilanza secondo la lett. a il Consiglio federale dispone di competenze di istruzione, approvazione e abrogazione nei confronti dell'amministrazione. I rapporti secondo la lett. b costituiscono un obbligo giuridico, la cui violazione può scatenare la responsabilità politica.
N. 11 La competenza elettorale secondo la lett. c fonda per le persone elette un rapporto di servizio di diritto pubblico. Le decisioni elettorali del Consiglio federale possono essere impugnate solo in modo limitato, poiché si tratta di decisioni politiche di discrezione. Nel trattamento dei ricorsi secondo la lett. d il Consiglio federale è vincolato alle garanzie procedurali (→ Art. 29 Cost.) ed emana decisioni impugnabili.
N. 12 In dottrina è controverso fino a che punto si estenda la competenza di vigilanza secondo il cpv. 1 lett. a presso le unità amministrative rese autonome. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N 1456) sostengono un'interpretazione ampia, secondo cui anche presso gli istituti giuridicamente autonomi sussiste una vigilanza esaustiva. Tschannen (in: St. Galler Kommentar BV, 4ª ed. 2023, Art. 187 N 8) propende invece per una considerazione differenziata a seconda del grado di autonomia dell'unità vigilata. Il Tribunale federale non si è ancora occupato in modo definitivo di questa questione.
N. 13 Viene discussa in modo controverso anche la portata della clausola generale nel cpv. 2. Ehrenzeller (St. Galler Kommentar BV, 4ª ed. 2023, Art. 187 N 15) sottolinea che il trasferimento di competenze può avvenire solo attraverso legge formale ed è materialmente limitato dall'ordinamento costituzionale delle competenze. Biaggini (BV Kommentar, 2ª ed. 2017, Art. 187 N 7) vede invece un ampio margine di manovra legislativo, finché non vengono violate altre norme costituzionali.
N. 14 Nell'applicazione dell'art. 187 Cost. occorre sempre verificare se sussiste una concretizzazione prevista da legge speciale. I compiti e le competenze generali secondo il cpv. 1 retrocedono in via sussidiaria rispetto a discipline specifiche. In particolare la LOGA e l'OLOGA contengono disposizioni dettagliate sull'esercizio delle competenze del Consiglio federale.
N. 15 Nella prassi è significativa la delimitazione tra la vigilanza amministrativa del Consiglio federale (art. 187 cpv. 1 lett. a Cost.) e l'alta vigilanza parlamentare (art. 169 Cost.). Mentre il Consiglio federale ha competenze di istruzione dirette, il controllo parlamentare si limita alla verifica successiva e alle sanzioni politiche. Questa distinzione è particolarmente rilevante nelle inchieste e nella gestione delle crisi.
La giurisprudenza relativa all'art. 187 BV è limitata a causa del carattere organizzativo della norma. Il Tribunale federale e i tribunali amministrativi si sono occupati prevalentemente di aspetti parziali dei compiti e delle competenze del Consiglio federale.
#Vigilanza sull'Amministrazione federale (cpv. 1 lett. a)
AU.2007.1_A (18 dicembre 2007)
Il Tribunale penale federale ha precisato il rapporto tra la vigilanza del Consiglio federale e l'alta vigilanza parlamentare.
La vigilanza amministrativa del Consiglio federale su unità amministrative decentrate come il Ministero pubblico della Confederazione si inserisce in un sistema di controllo a più livelli.
«L'Assemblea federale esercita l'alta vigilanza sul Consiglio federale e sull'Amministrazione federale, sui tribunali federali e sugli altri enti cui sono affidati compiti della Confederazione (art. 169 cpv. 1 Cost.). [...] I diritti d'informazione delle commissioni parlamentari hanno ottenuto rango costituzionale con la Costituzione federale del 18 aprile 1999 e sono stati rafforzati nel senso che in caso di conflitto è l'autorità di controllo e non il controllato a decidere sul loro esercizio.»
Sentenza 1A.1/2009 (20 marzo 2009)
Il Tribunale federale ha confermato che il Consiglio federale deve essere coinvolto nel trattamento delle domande di assistenza giudiziaria nella misura necessaria per l'adempimento del suo dovere di vigilanza.
La competenza di vigilanza del Consiglio federale si estende anche ai procedimenti di assistenza giudiziaria dell'Amministrazione federale.
«Questa sentenza è notificata per scritto alla ricorrente, all'Ufficio federale di giustizia e al Consiglio federale.»
DTF 151 II 164 (Sentenza 2C_871/2022, 28 agosto 2024)
Il Tribunale federale ha trattato la compatibilità dei discorsi del Consiglio federale in vista delle votazioni con l'obbligo radiotelevisivo di pluralità.
I discorsi del Consiglio federale per informare sulle raccomandazioni di voto fanno parte del dovere costituzionale di informare il pubblico.
«Dal punto di vista del contenuto, il consigliere federale Maurer nel suo discorso ha esposto prevalentemente fino ad unilateralmente gli argomenti per la posizione (favorevole) del Consiglio federale e dell'Assemblea federale [...]. D'altro canto, la trasmissione era però anche chiaramente riconoscibile come discorso del Consiglio federale finalizzato all'informazione del pubblico sulla raccomandazione di voto del Consiglio federale e del Parlamento (e sui motivi determinanti per tale raccomandazione).»
Parere 150000218 (15 aprile 2010)
Il Consiglio federale ha precisato la sua competenza organizzativa secondo l'art. 8 LOGA in combinato con l'art. 187 cpv. 2 Cost.
I compiti e le competenze conferiti al Consiglio federale comprendono anche l'organizzazione dell'Amministrazione federale, salvo limitazioni espresse.
«L'art. 8 cpv. 1 della legge sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA) autorizza il Consiglio federale a stabilire l'organizzazione adeguata dell'Amministrazione federale e ad adattarla alle circostanze. Può derogare alle disposizioni organizzative di altre leggi federali; sono eccettuati i casi in cui l'Assemblea federale limita espressamente la competenza organizzativa del Consiglio federale.»
Parere 150000152 (1º novembre 2007)
Il Consiglio federale ha chiarito la portata della sua competenza di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione.
La vigilanza amministrativa del Consiglio federale si affianca alla vigilanza tecnica dei tribunali e si limita a questioni di diritto del personale e organizzative.
«La vigilanza tecnica sul MPC è esercitata dal Tribunale penale federale, la vigilanza amministrativa dal Consiglio federale ovvero dal DFGP, al quale il MPC è assegnato amministrativamente quale unità amministrativa decentrata. Il procuratore generale della Confederazione è eletto dal Consiglio federale.»
La giurisprudenza relativa alle competenze elettorali del Consiglio federale è scarsa, poiché esse costituiscono principalmente atti amministrativi che raramente vengono impugnati giudizialmente. Le decisioni disponibili riguardano prevalentemente aspetti procedurali nelle elezioni e votazioni federali.
Il trattamento dei ricorsi da parte del Consiglio federale è stato tematizzato nella giurisprudenza principalmente nel contesto di regolamentazioni di leggi speciali. L'art. 187 cpv. 1 lett. d Cost. non fonda una possibilità di ricorso autonoma, ma presuppone una base legale.