1Le Conseil fédéral a en outre les tâches et les compétences suivantes: a. surveiller l’administration fédérale et les autres organes ou personnes auxquels sont confiées des tâches de la Confédération; b. rendre compte régulièrement de sa gestion et de l’état du pays à l’Assemblée fédérale; c. procéder aux nominations et aux élections qui ne relèvent pas d’une autre autorité; d. connaître des recours, dans la mesure où la loi le prévoit.
2La loi peut attribuer au Conseil fédéral d’autres tâches et d’autres compétences.
L'art. 187 Cst. règle d'autres tâches importantes du Conseil fédéral en plus de sa fonction de gouvernement. L'article concerne tous les domaines de l'administration fédérale et chaque citoyen qui a affaire aux autorités étatiques.
Que règle la norme ?
Le Conseil fédéral a quatre tâches principales : Il contrôle l'ensemble de l'administration fédérale et toutes les instances qui accomplissent des tâches fédérales. Il rend compte régulièrement au Parlement de son travail et de l'état de la Suisse. Il nomme des personnes importantes à des fonctions, lorsqu'aucune autre autorité n'est compétente. Il traite des recours, si une loi le prévoit. De plus, le Parlement peut confier au Conseil fédéral d'autres tâches par voie législative.
Qui est concerné ?
Tous les offices fédéraux, les entreprises paraétatiques et les entreprises privées avec des mandats fédéraux sont soumis à la surveillance du Conseil fédéral. Le Parlement reçoit des rapports réguliers. Les citoyens peuvent dans certains cas déposer des recours auprès du Conseil fédéral.
Quelles sont les conséquences juridiques ?
Le Conseil fédéral peut donner des instructions à l'administration et annuler des décisions erronées. Lors d'élections, des rapports de service naissent. Les décisions sur recours sont des décisions contraignantes qui peuvent être attaquées devant un tribunal.
Exemple de la pratique :
La Poste SA est une société anonyme de droit privé, mais elle accomplit le mandat de service universel de la Confédération. C'est pourquoi le Conseil fédéral surveille si elle respecte les obligations légales - notamment la distribution à toutes les adresses en Suisse.
Ch. 1 L'art. 187 Cst. a été introduit lors de la révision totale de la Constitution fédérale de 1999 et remplace diverses dispositions de l'ancienne Constitution fédérale de 1874. Cette norme réunit les tâches et compétences du Conseil fédéral qui ne résultent pas déjà de sa position d'autorité supérieure de direction et d'exécution (art. 174 Cst.) ou de sa fonction de collège (art. 177 Cst.). Le message relatif à la nouvelle Constitution fédérale du 20 novembre 1996 précise que l'art. 187 Cst. visait un « complément » des compétences du Conseil fédéral (FF 1997 I 1, 408).
Ch. 2 Les tâches et compétences énumérées à l'al. 1 let. a à d correspondent largement au droit constitutionnel antérieur, mais ont été systématiquement réorganisées. L'al. 2 en tant que clause générale permet au législateur de confier d'autres tâches et compétences au Conseil fédéral sans qu'une révision constitutionnelle soit nécessaire. Cette flexibilité était déjà reconnue sous l'ancienne Constitution fédérale et devait être maintenue (FF 1997 I 408).
Ch. 3 L'art. 187 Cst. figure dans la 3e section du 5e chapitre de la Constitution fédérale sur les autorités fédérales. Cette norme complète les dispositions générales relatives au Conseil fédéral (art. 174-179 Cst.) et concrétise certaines tâches et compétences. Elle est étroitement liée à :
→ Art. 174 Cst. (autorité supérieure de direction et d'exécution)
Ch. 4 La distinction entre « tâches » et « compétences » dans le titre et à l'al. 2 est juridiquement significative. Les tâches désignent les domaines d'activité et champs d'action confiés au Conseil fédéral, tandis que les compétences englobent les possibilités d'action concrètes et les instruments pour accomplir les tâches. Cette différenciation terminologique se retrouve de manière cohérente dans la Constitution (cf. art. 180-186 Cst.).
Ch. 5Let. a — Surveillance de l'administration fédérale : Le Conseil fédéral surveille l'administration fédérale et les autres organismes chargés de tâches de la Confédération. Cette compétence de surveillance englobe l'administration fédérale centrale (départements et offices fédéraux), l'administration fédérale décentralisée (établissements et entreprises autonomes) ainsi que les particuliers dans la mesure où ils exercent des tâches fédérales. La surveillance est de nature hiérarchique-administrative et se distingue de la haute surveillance parlementaire selon l'art. 169 Cst. (→ Art. 169 Cst.).
Ch. 6Let. b — Rapports : Le Conseil fédéral présente régulièrement à l'Assemblée fédérale un rapport sur sa gestion ainsi que sur l'état de la Suisse. L'obligation de présenter des rapports se concrétise dans le rapport de gestion annuel (art. 144 LParl) et dans de nombreuses obligations de rapports prévues par des lois spéciales. « Régulièrement » signifie non seulement périodiquement, mais aussi en fonction des circonstances lors d'événements particuliers.
Ch. 7Let. c — Élections : Le Conseil fédéral procède aux élections qui ne relèvent pas de la compétence d'une autre autorité. Cette compétence électorale subsidiaire concerne notamment l'élection des cadres supérieurs de l'administration fédérale, du commandement de l'armée et d'autres titulaires de fonctions, dans la mesure où aucune autre autorité d'élection n'est désignée. Les principales compétences électorales sont réglées dans la loi sur le personnel de la Confédération et dans des actes spéciaux.
Ch. 8Let. d — Recours : Le Conseil fédéral traite les recours dans la mesure où la loi le prévoit. Cette disposition ne crée pas de possibilité de recours autonome, mais présuppose une base légale spéciale. Les principaux cas d'application sont les recours selon les art. 72 ss PA dans des domaines où le Conseil fédéral a statué en première instance, ainsi que des compétences spéciales en matière de recours comme en droit des soumissions.
Alinéa 2 — Clause générale
Ch. 9 La loi peut confier d'autres tâches et compétences au Conseil fédéral. Cette norme de délégation permet au législateur formel d'attribuer des compétences supplémentaires au Conseil fédéral. La concrétisation la plus importante se trouve dans la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA), qui règle de manière exhaustive l'organisation et la gestion des affaires du Conseil fédéral. D'autres délégations importantes de compétences se trouvent dans pratiquement tous les domaines du droit administratif.
Ch. 10 Les tâches et compétences énumérées à l'art. 187 al. 1 Cst. sont des compétences du Conseil fédéral découlant directement de la Constitution. Elles ne nécessitent aucune autre base légale, mais doivent être exercées dans le cadre de la Constitution et des lois (→ Art. 5 Cst.). En matière de surveillance selon la let. a, le Conseil fédéral dispose de compétences d'instruction, d'approbation et d'abrogation envers l'administration. L'établissement de rapports selon la let. b est une obligation juridique dont la violation peut engager la responsabilité politique.
Ch. 11 La compétence électorale selon la let. c fonde pour les personnes élues un rapport de service de droit public. Les décisions électorales du Conseil fédéral ne peuvent être contestées que de manière limitée, car il s'agit de décisions politiques discrétionnaires. Lors du traitement des recours selon la let. d, le Conseil fédéral est lié aux garanties de procédure (→ Art. 29 Cst.) et rend des décisions susceptibles de recours.
Ch. 12 Dans la doctrine, l'étendue de la compétence de surveillance selon l'al. 1 let. a pour les unités administratives autonomisées est controversée. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Droit constitutionnel suisse, 10e éd. 2020, ch. 1456) défendent une interprétation large selon laquelle une surveillance complète existe même pour les établissements juridiquement autonomes. Tschannen (in : Commentaire saint-gallois Cst., 4e éd. 2023, art. 187 ch. 8) plaide au contraire pour une approche différenciée selon le degré d'autonomie de l'unité surveillée. Le Tribunal fédéral ne s'est pas encore prononcé définitivement sur cette question.
Ch. 13 La portée de la clause générale de l'al. 2 fait aussi l'objet de discussions controversées. Ehrenzeller (Commentaire saint-gallois Cst., 4e éd. 2023, art. 187 ch. 15) souligne que la délégation de compétences ne peut s'opérer que par loi formelle et qu'elle est matériellement limitée par l'ordre constitutionnel des compétences. Biaggini (Commentaire Cst., 2e éd. 2017, art. 187 ch. 7) voit au contraire une large marge de manœuvre législative, tant qu'aucune autre norme constitutionnelle n'est violée.
Ch. 14 Lors de l'application de l'art. 187 Cst., il convient toujours de vérifier s'il existe une concrétisation légale spéciale. Les tâches et compétences générales selon l'al. 1 cèdent subsidiairement devant les réglementations spécifiques. En particulier, la LOGA et l'OLOGA contiennent des dispositions détaillées sur l'exercice des compétences du Conseil fédéral.
Ch. 15 Dans la pratique, la délimitation entre la surveillance administrative du Conseil fédéral (art. 187 al. 1 let. a Cst.) et la haute surveillance parlementaire (art. 169 Cst.) est importante. Alors que le Conseil fédéral a des compétences directes d'instruction, le contrôle parlementaire se limite à la vérification a posteriori et aux sanctions politiques. Cette distinction est particulièrement pertinente lors d'enquêtes et de gestion de crises.
La jurisprudence relative à l'art. 187 Cst. est limitée en raison du caractère organisationnel de la norme. Le Tribunal fédéral et les tribunaux administratifs se sont principalement penchés sur des aspects partiels des tâches et compétences du Conseil fédéral.
#Surveillance de l'administration fédérale (al. 1 let. a)
AU.2007.1_A (18 décembre 2007)
Le Tribunal pénal fédéral a précisé le rapport entre la surveillance du Conseil fédéral et la haute surveillance parlementaire.
La surveillance administrative du Conseil fédéral sur les unités administratives décentralisées comme le Ministère public de la Confédération s'inscrit dans un système de contrôle à plusieurs niveaux.
« L'Assemblée fédérale exerce la haute surveillance sur le Conseil fédéral et l'administration fédérale, les tribunaux fédéraux et les autres organes ou personnes chargés de tâches de la Confédération (art. 169 al. 1 Cst.). [...] Les droits d'information des commissions parlementaires ont obtenu le rang constitutionnel avec la Constitution fédérale du 18 avril 1999 et ont été renforcés en ce sens qu'en cas de conflit, c'est l'autorité de contrôle et non le contrôlé qui décide de leur exercice. »
Arrêt 1A.1/2009 (20 mars 2009)
Le Tribunal fédéral a confirmé que le Conseil fédéral doit être associé au traitement des demandes d'entraide judiciaire dans la mesure nécessaire à l'accomplissement de son obligation de surveillance.
La compétence de surveillance du Conseil fédéral s'étend également aux procédures d'entraide judiciaire de l'administration fédérale.
« Le présent arrêt est notifié par écrit à la recourante, à l'Office fédéral de la justice et au Conseil fédéral. »
ATF 151 II 164 (Arrêt 2C_871/2022, 28 août 2024)
Le Tribunal fédéral a traité de la compatibilité des allocutions du Conseil fédéral en amont des votations avec l'obligation de pluralisme en droit de la radiodiffusion.
Les allocutions du Conseil fédéral visant à informer sur les recommandations de vote font partie de l'obligation constitutionnelle d'information envers le public.
« Sur le fond, le conseiller fédéral Maurer a certes reproduit dans son allocution de manière prédominante à unilatérale les arguments en faveur de la position (favorable) du Conseil fédéral et de l'Assemblée fédérale [...]. En revanche, la diffusion était aussi clairement reconnaissable comme une allocution du Conseil fédéral orientée vers l'information du public sur la recommandation de vote du Conseil fédéral et du Parlement (et les raisons déterminantes à cet égard). »
Avis de droit 150000218 (15 avril 2010)
Le Conseil fédéral a précisé sa compétence d'organisation selon l'art. 8 LOGA en relation avec l'art. 187 al. 2 Cst.
Les tâches et compétences confiées au Conseil fédéral comprennent également l'organisation de l'administration fédérale, sauf restriction expresse.
« L'art. 8 al. 1 de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA) habilite le Conseil fédéral à déterminer l'organisation appropriée de l'administration fédérale et à l'adapter aux circonstances. Il peut déroger aux dispositions d'organisation d'autres lois fédérales ; sont exceptés les cas dans lesquels l'Assemblée fédérale limite expressément la compétence d'organisation du Conseil fédéral. »
Avis de droit 150000152 (1er novembre 2007)
Le Conseil fédéral a expliqué la portée de sa compétence de surveillance sur le Ministère public de la Confédération.
La surveillance administrative du Conseil fédéral coexiste avec la surveillance spécialisée des tribunaux et se limite aux questions de droit du personnel et d'organisation.
« La surveillance spécialisée du MPC est exercée par le Tribunal pénal fédéral, la surveillance administrative par le Conseil fédéral respectivement le DFJP, auquel le MPC est rattaché administrativement en tant qu'unité administrative décentralisée. Le procureur général de la Confédération est élu par le Conseil fédéral. »
La jurisprudence relative aux compétences électorales du Conseil fédéral est rare, car celles-ci constituent principalement des actes administratifs qui font rarement l'objet d'un recours judiciaire. Les décisions disponibles concernent principalement les aspects procéduraux lors d'élections et de votations fédérales.
Le traitement des recours par le Conseil fédéral a été thématisé dans la jurisprudence principalement dans le contexte de réglementations issues de lois spéciales. L'art. 187 al. 1 let. d Cst. ne fonde aucune possibilité de recours autonome, mais présuppose une base légale.