1Auf Antrag interessierter Kantone kann der Bund in folgenden Aufgabenbereichen interkantonale Verträge allgemein verbindlich erklären oder Kantone zur Beteiligung an interkantonalen Verträgen verpflichten:
a.
Straf- und Massnahmenvollzug;
b.
Schulwesen hinsichtlich der in Artikel 62 Absatz 4 genannten Bereiche;
c.
kantonale Hochschulen;
d.
Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung;
e.
Abfallbewirtschaftung;
f.
Abwasserreinigung;
g.
Agglomerationsverkehr;
h.
Spitzenmedizin und Spezialkliniken;
i.
Institutionen zur Eingliederung und Betreuung von Invaliden.
2Die Allgemeinverbindlicherklärung erfolgt in der Form eines Bundesbeschlusses.
3Das Gesetz legt die Voraussetzungen für die Allgemeinverbindlicherklärung und für die Beteiligungsverpflichtung fest und regelt das Verfahren.
Art. 48a BV — Übersicht
Art. 48a BV ermöglicht es dem Bund, Kantone zur interkantonalen Zusammenarbeit zu zwingen. Diese Ausnahmebestimmung gilt nur in neun wichtigen Bereichen wie Strafvollzug, Schulwesen oder Spitzenmedizin. Wenn Kantone die nötige Kooperation verweigern, kann die Bundesversammlung sie per Bundesbeschluss zur Teilnahme verpflichten.
Wer ist betroffen? Alle 26 Kantone können zur Zusammenarbeit verpflichtet werden. Interessierte Kantone können den Antrag stellen. Die Bundesversammlung entscheidet über die Allgemeinverbindlicherklärung. Das Volk kann per Referendum dagegen stimmen.
Wie funktioniert das Verfahren? Die Bundesversammlung erlässt einen allgemeinverbindlich erklärenden Bundesbeschluss (Art. 48a Abs. 2 BV). Dieser untersteht dem fakultativen Referendum gemäss Art. 141 Abs. 1 lit. d BV. Ein bereits ausgehandeltes interkantonales Vertragswerk muss vorhanden sein.
Welche Rechtswirkungen entstehen? Verpflichtete Kantone werden entweder Vertragspartei (Beitritt) oder müssen sich an bestimmten Kooperationsaspekten beteiligen. Die Verträge bleiben interkantonales Recht und werden nicht zu Bundesrecht. Dies bestätigte das Bundesgericht in BGE 143 V 451.
Rechtsnatur: Art. 48a BV ist nach umstrittener Doktrin nicht direkt anwendbar. Biaggini (BSK BV, Art. 48a N. 8) betont, dass die Norm einer bundesgesetzlichen Konkretisierung bedarf. Die herrschende Lehre und Praxis gehen jedoch von unmittelbarer Anwendbarkeit aus.
Streitpunkt: Umstritten ist, ob noch nicht in Kraft stehende Verträge genügen. Biaggini und Zehnder bejahen dies für definitiv ausgehandelte Verträge. Andere fordern bereits geltende Vertragswerke.
Praktisches Beispiel: Wenn nur 20 von 26 Kantonen dem Konkordat über Strafvollzug beigetreten sind, können die übrigen Kantone per Bundesbeschluss zur Teilnahme verpflichtet werden. Der Vollzug würde dann schweizweit einheitlich geregelt.
Präventive Wirkung: Obwohl seit 2008 kaum angewendet, fördert Art. 48a BV freiwillige Lösungen. Die blosse Drohung mit dem Zwang motiviert Kantone zur kooperativen Zusammenarbeit.
N. 1 Art. 48a BV wurde im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) mit der Volksabstimmung vom 28. November 2004 in die Bundesverfassung eingefügt. Die Bestimmung trat am 1. Januar 2008 in Kraft (BBl 2003 6591, 6634; BBl 2001 2291, 2387 ff.).
N. 2 Der Verfassungsgeber erkannte, dass die föderale Struktur in bestimmten Bereichen zu Koordinationsproblemen führen kann. Die Botschaft hält fest: «Im Bereich der durch die Kantonsgrenzen zerschnittenen Siedlungsgebiete und Lebensräume zeigt sich die Problematik besonders deutlich» (BBl 2001 2387). Art. 48a BV soll sicherstellen, dass Kantone, die sich der notwendigen Zusammenarbeit verschliessen, in letzter Konsequenz zur Kooperation verpflichtet werden können.
N. 3 Die Entstehungsgeschichte zeigt einen Paradigmenwechsel im schweizerischen Föderalismus: Vom reinen Freiwilligkeitsprinzip hin zu einem «kooperativen Föderalismus» mit Zwangselementen (Waldmann, BSK BV, Art. 48a N. 1-4; Schlussbericht NFA 1999, 179 ff.).
N. 4 Art. 48a BV steht systematisch zwischen Art. 48 BV (interkantonale Verträge) und Art. 49 BV (Vorrang und Einhaltung des Bundesrechts). Die Norm ergänzt das freiwillige Vertragssystem des Art. 48 BV um ein Zwangselement für spezifische, abschliessend aufgezählte Bereiche.
N. 5 Die Bestimmung ist Teil der bundesstaatlichen Kompetenzordnung (3. Titel, 1. Kapitel BV). Sie modifiziert das Verhältnis zwischen Bundes- und Kantonskompetenzen, indem der Bund ermächtigt wird, in die kantonale Autonomie einzugreifen. Dies steht in einem Spannungsverhältnis zu → Art. 3 BV (Kantonsautonomie) und → Art. 47 BV (Eigenständigkeit der Kantone).
N. 6 Art. 48a BV konkretisiert das allgemeine Kooperationsgebot aus → Art. 44 BV für spezifische Aufgabenbereiche. Die Norm steht in engem Zusammenhang mit sektorspezifischen Kooperationsverpflichtungen (→ Art. 62 Abs. 4 BV für Schulwesen; → Art. 123 Abs. 2-3 BV für Straf- und Massnahmenvollzug).
N. 7 Der Anwendungsbereich ist auf neun Aufgabenbereiche beschränkt (lit. a-i). Diese Aufzählung ist abschliessend (Waldmann, BSK BV, Art. 48a N. 11-24). Eine erweiternde Auslegung ist ausgeschlossen, da es sich um eine Ausnahmebestimmung zum Grundsatz der Kantonsautonomie handelt.
N. 8 Die aufgeführten Bereiche zeichnen sich durch grenzüberschreitende Wirkungen oder die Notwendigkeit überregionaler Koordination aus:
Straf- und Massnahmenvollzug (lit. a)
Schulwesen nach Art. 62 Abs. 4 BV (lit. b)
Kantonale Hochschulen (lit. c)
Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung (lit. d)
Abfallbewirtschaftung (lit. e)
Abwasserreinigung (lit. f)
Agglomerationsverkehr (lit. g)
Spitzenmedizin und Spezialkliniken (lit. h)
Institutionen zur Eingliederung und Betreuung von Invaliden (lit. i)
N. 9 Die Bundesversammlung kann Kantone auf Antrag interessierter Kantone zur Zusammenarbeit verpflichten (Abs. 1). Die Verpflichtung erfolgt durch allgemeinverbindlich erklärten Bundesbeschluss (Abs. 2), der dem fakultativen Referendum untersteht.
N. 10 Voraussetzung ist ein bestehendes oder ausgehandeltes interkantonales Vertragswerk. Umstritten ist, ob der Vertrag bereits in Kraft sein muss: Biaggini (Komm. BV, Art. 48a N 5) und Zehnder (Diss. 2008, 26 Fn. 94, 38 f.) vertreten, dass ein definitiv ausgehandelter Vertrag genügt, auch für die Anordnung der Zusammenarbeitspflicht nach Abs. 3.
N. 11 Art. 48a BV sieht zwei Instrumente vor (Waldmann, BSK BV, Art. 48a N. 25-28):
Verpflichtung zum Beitritt zu interkantonalen Verträgen
Beteiligung an interkantonalen Verträgen ohne formellen Beitritt
N. 12 Die Beteiligung ermöglicht flexible Lösungen, bei denen ein Kanton nicht alle Vertragspflichten übernehmen muss, sondern nur an bestimmten Aspekten partizipiert (z.B. Kostenbeteiligung ohne Mitspracherecht).
N. 13 Die Allgemeinverbindlicherklärung hat unterschiedliche Rechtsfolgen je nach gewähltem Instrument:
N. 14 Bei der Beitrittsverpflichtung wird der betroffene Kanton Vertragspartei mit allen Rechten und Pflichten. Der Vertrag behält seinen interkantonalen Charakter (Waldmann, BSK BV, Art. 48a N. 26). Dies unterscheidet Art. 48a BV von einer Bundeskompetenz: Die Verträge werden nicht zu Bundesrecht (BGE 143 V 451 E. 2.2).
N. 15 Bei der Beteiligungsverpflichtung entstehen nur die im Bundesbeschluss definierten Pflichten. Der Kanton wird nicht Vertragspartei, sondern erfüllt spezifische, bundesrechtlich angeordnete Kooperationspflichten.
N. 16 Die Rechtsnatur der Verpflichtung ist umstritten: Biaggini (BSK BV, Art. 48a N. 8) betont, dass Art. 48a BV sich einer unmittelbaren Anwendbarkeit entzieht und einer bundesgesetzlichen Konkretisierung bedarf. Die Praxis zeigt jedoch, dass die Bundesversammlung direkt gestützt auf Art. 48a BV handeln kann.
N. 17Streitstand zur direkten Anwendbarkeit: Biaggini (Komm. BV, Art. 48a N. 8) vertritt, dass Art. 48a BV einer bundesgesetzlichen Konkretisierung bedarf. Die herrschende Lehre (Waldmann, BSK BV, Art. 48a N. 8-9; Steinlin, LeGes 2011, 35, 42 ff.) und die Praxis gehen hingegen von der unmittelbaren Anwendbarkeit aus.
N. 18Streitstand zum Vertragsstatus: Kontrovers diskutiert wird, ob Art. 48a BV nur auf bestehende oder auch auf noch auszuhandelnde Verträge anwendbar ist:
Erweiternde Auslegung: Biaggini (Komm. BV, Art. 48a N. 5) und Zehnder (Diss. 2008, 38 f.) bejahen die Anwendung auf definitiv ausgehandelte, aber noch nicht in Kraft getretene Verträge
Restriktive Auslegung: Ein Teil der Lehre fordert einen bereits in Kraft stehenden Vertrag als Anknüpfungspunkt
N. 19Streitstand zum Verhältnis zu Spezialnormen: Unklar ist das Verhältnis zu sektorspezifischen Kooperationsverpflichtungen wie Art. 62 Abs. 4 BV (Schulwesen) oder Art. 123 Abs. 2-3 BV (Strafvollzug). Waldmann (BSK BV, Art. 48a N. 10-36) sieht Art. 48a BV als generelle Auffangnorm, während andere Autoren von einem Spezialitätsverhältnis ausgehen.
N. 20Antragstellung: Interessierte Kantone müssen den Antrag an die Bundesversammlung substantiiert begründen. Die blosse Verweigerungshaltung einzelner Kantone genügt nicht; es braucht den Nachweis eines übergeordneten öffentlichen Interesses an der Zusammenarbeit (Moser, LeGes 2006, 43, 58 ff.).
N. 21Verhältnismässigkeit: Die Verpflichtung muss verhältnismässig sein (→ Art. 5 Abs. 2 BV). Dies bedeutet konkret:
Die Zusammenarbeit muss zur Aufgabenerfüllung geeignet sein
Keine milderen Mittel dürfen zur Verfügung stehen
Das öffentliche Interesse muss die Einschränkung der Kantonsautonomie überwiegen
N. 22Rechtsschutz: Gegen den allgemeinverbindlich erklärenden Bundesbeschluss steht das fakultative Referendum offen (Art. 48a Abs. 2 BV). Nach Inkrafttreten können betroffene Kantone die Verfassungsmässigkeit im Rahmen konkreter Anwendungsakte überprüfen lassen (BGE 143 I 361 E. 5.2; Waldmann, BSK BV, Art. 48a N. 42).
N. 23Praktische Relevanz: Trotz seiner Existenz seit 2008 kam Art. 48a BV bislang kaum zur Anwendung. Die Norm entfaltet primär präventive Wirkung: Die blosse Drohung mit der Allgemeinverbindlicherklärung fördert freiwillige Kooperationslösungen (Biaggini, ZBl 2008, 345, 376 f.).
N. 24Abgrenzung zu Art. 48 BV: In der Praxis ist sorgfältig zwischen freiwilligen interkantonalen Verträgen nach Art. 48 BV und allgemeinverbindlich erklärten Verträgen nach Art. 48a BV zu unterscheiden. Die IVSE beispielsweise ist eine Vereinbarung nach Art. 48 BV, nicht nach Art. 48a BV (BGE 143 V 451 E. 2.2).
BGE 143 V 451 (21. November 2017)
Unterscheidung zwischen interkantonalen Vereinbarungen nach Art. 48 BV und allgemeinverbindlich erklärten Verträgen nach Art. 48a BV.
Die IVSE stellt eine interkantonale Vereinbarung nach Art. 48 BV dar, nicht einen allgemeinverbindlich erklärten interkantonalen Vertrag nach Art. 48a BV.
«Bei der IVSE handelt es sich um eine interkantonale Vereinbarung. Sie ist kein allgemein verbindlich erklärter interkantonaler Vertrag nach Art. 48a BV. Vielmehr geht es um eine interkantonale Vereinbarung im Sinne von Art. 48 BV.»
BGE 143 I 361 (3. Mai 2017)
Behandlung der Verhältnismässigkeitsprüfung bei kantonalen Initiativen, die interkantonalen Vereinbarungen entgegenstehen.
Kantonale Initiativen können nur bei offensichtlichem Widerspruch zu übergeordnetem Recht (einschliesslich interkantonaler Vereinbarungen) für ungültig erklärt werden.
«Die Ungültigerklärung einer in der Form der allgemeinen Anregung eingereichten Initiative wegen Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht setzt im Kanton Graubünden voraus, dass eine Umsetzung der Initiative ohne offensichtlichen Widerspruch zum übergeordneten Recht von vornherein ausgeschlossen erscheint.»
BGE 148 I 104 (26. April 2022)
Anwendung auf Schulkoordination und Rechtsschutz bei interkantonalen Konkordaten.
Das Schulkonkordat von 1970 begründet eigenständige Verfahrensrechte und Rechtsschutzmöglichkeiten.
«Der zu beurteilende negative Kompetenzkonflikt läuft für den betroffenen Rechtssuchenden auf eine formelle Rechtsverweigerung und eine Verletzung der Rechtsweggarantie hinaus.»
C-2251/2015 (9. Juni 2016)
Hochspezialisierte Medizin und interkantonale Zusammenarbeit.
Die Interkantonale Vereinbarung über hochspezialisierte Medizin (IVHSM) als Beispiel für interkantonale Koordination im Gesundheitswesen.
«Die komplexe Behandlung von Hirnschlägen wird der hochspezialisierten Medizin zugewiesen.»
BGE 135 II 338 (10. August 2009)
Bundesaufsicht über interkantonale Vereinbarungen im Glücksspielbereich.
Das Bundesamt für Justiz ist berechtigt, gegen Entscheide von Organen interkantonaler Vereinbarungen Beschwerde zu führen.
«Das Bundesamt für Justiz ist im Glücksspielbereich befugt, im Namen des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements gegen Entscheide der Rekurskommission Interkantonale Vereinbarung Lotterien und Wetten mit öffentlich-rechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht zu gelangen.»
BGE 141 II 262 (9. Juli 2015)
Kompetenzverteilung bei interkantonalen Organen.
Interkantonale Vereinbarungen können eigenständige Verfahrens- und Entscheidkompetenzen schaffen.
«Übersicht über die Glücksspielregelung in Bund und Kantonen.»
BGE 137 I 31 (13. Oktober 2010)
Verfassungskonformität von Massnahmen aufgrund interkantonaler Konkordate.
Das Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen kann mit Beschwerde nach Art. 82 lit. b BGG angefochten werden.
«Die Bestimmungen des Konkordates über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (Konkordat) können mit Beschwerde nach Art. 82 lit. b BGG angefochten werden. Die im Konkordat vorgesehenen Massnahmen (Rayonverbot, Meldeauflage und Polizeigewahrsam) sind polizeiliche Zwangsmassnahmen.»
150000251 (1. Mai 2012)
Bundeskompetenz für IKT-Zusammenarbeit zwischen Kantonen.
Die Bundesverfassung räumt dem Bund keine allgemeine Kompetenz für elektronische Verwaltungszusammenarbeit zwischen Kantonen ein.
«Die Bundesverfassung räumt dem Bund keine allgemeine Kompetenz ein, den Kantonen zur Schaffung einer einheitlichen elektronischen Verwaltungslandschaft generelle technische und organisatorische Vorgaben zu machen.»
BVGE 2016/15 (9. Juni 2016)
Krankenversicherungsrechtliche Aspekte interkantonaler Vereinbarungen.
Spitalplanung und Leistungserbringung im interkantonalen Kontext.
Die Entscheidung behandelt die Zuordnung von Behandlungen zur hochspezialisierten Medizin im Rahmen der IVHSM.
8C_285/2017 (21. November 2017)
Anwendung bei Sozialhilfezuständigkeiten.
Interkantonale Vereinbarungen im Sozialbereich müssen bundesrechtskonforme Kindesschutzmassnahmen ermöglichen.
Die Zuständigkeit für Sozialhilfeleistungen bei interkantonalen Fremdplatzierungen richtet sich nach Bundesrecht, auch wenn interkantonale Vereinbarungen andere Regelungen vorsehen.