1La Confederazione emana prescrizioni su un’adeguata perequazione finanziaria e degli oneri tra Confederazione e Cantoni e tra i Cantoni.
2La perequazione finanziaria e degli oneri ha segnatamente lo scopo di: a. ridurre le differenze tra i Cantoni per quanto riguarda la capacità finanziaria; b. garantire ai Cantoni risorse finanziarie minime; c. compensare gli oneri finanziari eccessivi dei Cantoni dovuti alle loro condizioni geotopografiche o sociodemografiche; d. promuovere la collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri; e. mantenere la concorrenzialità fiscale dei Cantoni nel contesto nazionale e internazionale.
3La perequazione finanziaria delle risorse è finanziata dai Cantoni finanziariamente forti e dalla Confederazione. Le prestazioni dei Cantoni finanziariamente forti ammontano al minimo a due terzi e al massimo all’80 per cento delle prestazioni della Confederazione.
Art. 135 Cost - Perequazione finanziaria e degli oneri
L'art. 135 Cost disciplina la perequazione finanziaria e degli oneri nazionale tra Confederazione e Cantoni nonché tra i Cantoni. La disposizione è entrata in vigore nel 2008 con la Nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) e ha sostituito il precedente sistema secondo l'art. 42 vCost (FF 2002 2077; Hänni, BSK BV, Art. 135 n. 1).
La perequazione finanziaria riduce le differenze nella capacità finanziaria tra i Cantoni. I Cantoni con poche risorse ricevono pagamenti compensativi per poter adempiere i loro compiti. La perequazione degli oneri compensa costi particolari dovuti alla posizione geografica (regioni montane) o a elevati oneri sociali (oneri dei centri) (Hänni, BSK BV, Art. 135 n. 19).
Il sistema funziona come finanziamento misto: i Cantoni con molte risorse pagano almeno due terzi delle prestazioni federali. La Confederazione copre il resto. Questa ripartizione consente adeguamenti flessibili (Hänni, BSK BV, Art. 135 n. 30).
I cinque obiettivi principali sono: riduzione delle differenze cantonali, garanzia di risorse minime per tutti i Cantoni, compensazione degli oneri particolari, promozione della collaborazione intercantonale e mantenimento della concorrenza fiscale. Questi obiettivi sono in parte in tensione tra loro (Hänni, BSK BV, Art. 135 n. 29; Biaggini, ZÖR 2002, 359–391).
Un esempio: Uri riceve pagamenti compensativi a causa della bassa forza fiscale e degli elevati oneri geografici. Zurigo versa contributi alla perequazione a causa dell'alta forza fiscale. Il sistema garantisce servizi pubblici comparabili in tutti i Cantoni nonostante le diverse capacità economiche.
Il Tribunale federale verifica i calcoli della perequazione solo in caso di arbitrio o errori di calcolo (DTF 150 II 321 consid. 4; sentenza 2C_874/2017). L'impostazione concreta spetta al legislatore, che ha emanato la Legge sulla perequazione finanziaria (LPFC).
N. 1 L'art. 135 Cost. è stato creato nell'ambito della nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) ed è entrato in vigore il 1° gennaio 2008. La disposizione ha sostituito la precedente regolamentazione dell'art. 42 aCost., che prevedeva soltanto una perequazione finanziaria rudimentale (Hänni, BSK BV, art. 135 n. 3).
N. 2 Il progetto di riforma NPC ha costituito la riforma più completa del federalismo svizzero dalla fondazione dello Stato federale nel 1848 (Hänni, BSK BV, art. 135 n. 4). Il messaggio sulla nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) del 14 novembre 2001 (FF 2002 1929) identificò come problemi principali del vecchio sistema la mancanza di trasparenza, strutture d'incentivo sbagliate e l'insufficiente efficacia della perequazione.
N. 3 La concezione della NPC come revisione totale è stata discussa controversamente in dottrina. Biaggini criticò giustamente il procedimento del Consiglio federale e del Parlamento, poiché i cambiamenti di ampia portata ridisegnavano fondamentalmente il rapporto tra Confederazione e Cantoni (Biaggini, cit. in Hänni, BSK BV, art. 135 n. 6).
N. 4 L'art. 135 Cost. si trova nel 3° capitolo (Ordinamento finanziario) del 5° titolo (Autorità federali) e forma insieme alle disposizioni sull'armonizzazione fiscale (art. 128-130 Cost.) il fondamento costituzionale delle relazioni finanziarie federali. La norma è strettamente collegata ai principi dell'adempimento dei compiti (→ art. 43a Cost.) e della sussidiarietà (→ art. 5a Cost.).
N. 5 La disposizione concretizza il principio della fedeltà confederale (art. 44 Cost.) nell'ambito finanziario e realizza il principio di solidarietà tra gli Stati membri. È in relazione sistematica con:
→ art. 48 Cost. (concordati intercantonali)
→ art. 48a Cost. (dichiarazione di obbligatorietà generale dei concordati intercantonali)
→ art. 50 cpv. 2 Cost. (considerazione dei Comuni)
N. 6Mandato legislativo (cpv. 1): La Confederazione è obbligata a emanare prescrizioni su una perequazione finanziaria e degli oneri «adeguata». Il termine «adeguata» concede al legislatore un considerevole margine di configurazione, ma pone anche limiti costituzionali (Hänni, BSK BV, art. 135 n. 13).
N. 7Perequazione finanziaria: Comprende la ridistribuzione di mezzi finanziari per ridurre le differenze nella capacità finanziaria. La perequazione delle risorse mira principalmente al livellamento della forza fiscale (→ DTF 93 I 437 consid. 4).
N. 8Perequazione degli oneri: Compensa oneri finanziari eccessivi dovuti a fattori geografico-topografici (p.es. regioni montane) o sociodemografici (p.es. oneri dei centri). Questo si distingue fondamentalmente dalla perequazione delle risorse, che si basa sulla forza finanziaria (Hänni, BSK BV, art. 135 n. 19).
N. 9Obiettivi (cpv. 2): Il catalogo non esaustivo («in particolare») enumera cinque obiettivi principali:
lett. a: Riduzione delle disparità (non livellamento completo)
lett. b: Garanzia di risorse minime (minimo esistenziale per i Cantoni)
lett. c: Compensazione di oneri strutturali speciali
lett. d: Promozione della collaborazione (↔ art. 48a Cost.)
lett. e: Conservazione della concorrenza fiscale
N. 10 Questi obiettivi si trovano parzialmente in una relazione di tensione reciproca. In particolare la conservazione della concorrenza fiscale (lett. e) limita l'entità della possibile ridistribuzione (Hänni, BSK BV, art. 135 n. 29).
N. 11 L'art. 135 Cost. non fonda diritti soggettivi immediati dei Cantoni o dei Comuni. La disposizione non è direttamente applicabile (self-executing), ma necessita della concretizzazione tramite la legislazione federale, in particolare la legge sulla perequazione finanziaria e la compensazione degli oneri (LPFC, RS 613.2).
N. 12Finanziamento (cpv. 3): La Costituzione prescrive obbligatoriamente un finanziamento misto:
Cantoni con molte risorse: almeno 2/3, al massimo 80% delle prestazioni della Confederazione
Confederazione: porta la quota rimanente
Questa fascia permette un adeguamento flessibile a rapporti modificati.
N. 13 Il legislatore è vincolato nell'elaborazione ai principi costituzionali fondamentali:
Uguaglianza giuridica (→ art. 8 Cost.)
Proporzionalità (→ art. 5 cpv. 2 Cost.)
Divieto di arbitrio (→ art. 9 Cost.)
Il Tribunale federale esamina con riserva la configurazione concreta della perequazione finanziaria, ma riconosce limiti costituzionali (→ DTF 150 II 321 consid. 4).
N. 14Entità della ridistribuzione: In dottrina sussiste disaccordo sull'entità della ridistribuzione costituzionalmente necessaria. Mentre Frey/Spillmann si pronunciano per un ampio livellamento, Biaggini sottolinea i limiti che risultano dalla conservazione della concorrenza fiscale (Frey/Spillmann, in: Der Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen, 1994, pag. 1-40; Biaggini, ZÖR 2002, 359-391).
N. 15Considerazione dei Comuni: È controverso in che misura l'art. 135 Cost. in relazione con l'art. 50 cpv. 2 Cost. richieda una considerazione diretta dei Comuni nella perequazione finanziaria nazionale. La dottrina dominante vede i Cantoni come destinatari primari, mentre Thalmann si pronuncia per un maggiore coinvolgimento del livello comunale (Thalmann, in: Hänni, Föderalismus, pag. 56-117).
N. 16Compensazione di rigore: La limitazione temporale della compensazione di rigore è controversa. Mentre il messaggio parte da una riduzione graduale (FF 2002 1929, 2197), una parte della dottrina argomenta che circostanze particolari possono giustificare un prolungamento (Hänni, BSK BV, art. 135 n. 31-33).
N. 17 Nell'applicazione dell'art. 135 Cost. e della LPFC sono da considerare i seguenti aspetti:
I calcoli annuali della perequazione delle risorse e degli oneri avvengono sulla base di indicatori standardizzati
I ricorsi contro i pagamenti di perequazione hanno prospettive di successo soltanto in caso di errori di calcolo o arbitrio (→ sentenza 2C_874/2017)
I sistemi cantonali di perequazione finanziaria devono essere compatibili con i principi dell'art. 135 Cost.
N. 18 L'importanza pratica si mostra in particolare in caso di:
Revisioni delle leggi fiscali (effetti sull'indice delle risorse)
Concordati intercantonali con compensazione degli oneri (art. 48a Cost.)
Spostamenti di compiti tra livelli federali
N. 19 Per la prassi cantonale è rilevante che distorsioni nella NPC dovute a casi di doppia imposizione sono giuridicamente irrilevanti e non rappresentano una giustificazione per il mantenimento di tasse illegittimamente riscosse (→ DTF 150 II 321 consid. 4).
La giurisprudenza del Tribunale federale relativa all'art. 135 Cost. è ancora limitata a causa della nascita relativamente recente della norma (in vigore dal 1° gennaio 2008) e dell'attuazione primariamente politico-amministrativa della perequazione finanziaria e degli oneri. Le decisioni finora pronunciate riguardano principalmente gli effetti della perequazione finanziaria nazionale (NFA) su altri settori del diritto nonché aspetti fondamentali della perequazione finanziaria federale.
DTF 150 II 321 consid. 4 (2 aprile 2024)
Il Tribunale federale ha stabilito che le distorsioni nella perequazione finanziaria nazionale causate da casi di doppia imposizione intercantonale sono giuridicamente irrilevanti.
Gli effetti sulla NFA non giustificano il mantenimento di imposte erroneamente riscosse nella procedura di doppia imposizione.
«Le distorsioni nella perequazione finanziaria nazionale (NFA) che possono essere causate da casi di doppia imposizione non sono un motivo per consentire a un Cantone, nella procedura di doppia imposizione davanti al Tribunale federale, di trattenere imposte erroneamente riscosse.»
#Rapporto con i sistemi cantonali di perequazione finanziaria
DTF 144 I 193 consid. 7.4.5 (18 aprile 2018)
Il Tribunale federale ha esaminato nel contesto di un'iniziativa popolare cantonale la compatibilità di tagli nella perequazione finanziaria e degli oneri cantonale con l'autonomia comunale.
La decisione mostra i limiti costituzionali per i meccanismi di sanzione finanziaria nei confronti dei Comuni.
«I tagli alle prestazioni previsti sarebbero quindi molto considerevoli e la pressione esercitata sulla città di Berna per cessare l'attività culturale o per non promuoverla ulteriormente, corrispondentemente grande. [...] Ciò limiterebbe sostanzialmente in termini fattuali la libertà decisionale spettante alla città di Berna secondo il diritto costituzionale e legale cantonale nel settore della promozione culturale.»
DTF 93 I 437 consid. 4 (17 maggio 1967)
Già prima dell'entrata in vigore dell'art. 135 Cost., il Tribunale federale definì gli obiettivi fondamentali di una perequazione finanziaria conforme alla Costituzione.
La decisione riguardava una perequazione finanziaria intracantonale, ma formulava principi generali.
«Una perequazione finanziaria cantonale mira in primo luogo a compensare le considerevoli differenze nella forza fiscale dei singoli Comuni e quindi a impedire che il carico fiscale dei cittadini si differenzi eccessivamente a seconda del Comune di domicilio.»
Sentenza 2C_874/2017 (12 dicembre 2018)
Il Tribunale federale ha confermato la legalità della configurazione concreta della perequazione finanziaria nazionale nel caso specifico.
La decisione riguardava questioni di calcolo nell'ambito della perequazione finanziaria 2016.
La scarsa giurisprudenza diretta sull'art. 135 Cost. mostra che il Tribunale federale intende la norma primariamente come mandato al legislatore. La maggior parte delle questioni costituzionali vengono decise a livello della legislazione di esecuzione (in particolare la Legge sulla perequazione finanziaria, LPF) e della sua applicazione.
Le decisioni finora pronunciate chiariscono che la perequazione finanziaria e degli oneri è intesa come strumento per garantire l'equilibrio federale, la cui configurazione concreta lascia un considerevole margine di manovra politico, purché siano rispettati i principi costituzionali fondamentali (in particolare uguaglianza giuridica, proporzionalità).