1Der Mensch und seine Umwelt sind vor Missbräuchen der Gentechnologie geschützt.
2Der Bund erlässt Vorschriften über den Umgang mit Keim- und Erbgut von Tieren, Pflanzen und anderen Organismen. Er trägt dabei der Würde der Kreatur sowie der Sicherheit von Mensch, Tier und Umwelt Rechnung und schützt die genetische Vielfalt der Tier- und Pflanzenarten.
Art. 120 BV schützt vor Missbräuchen der Gentechnologie (Veränderung von Erbgut). Die Bestimmung hat zwei Absätze: Absatz 1 schützt Mensch und Umwelt vor Missbrauch. Absatz 2 gibt dem Bund die Aufgabe, Regeln für den Umgang mit Erbgut von Tieren, Pflanzen und anderen Organismen zu erlassen.
Der Bund muss dabei drei wichtige Grundsätze beachten: die Würde der Kreatur, die Sicherheit von Mensch, Tier und Umwelt sowie den Schutz der genetischen Vielfalt. Unter «Würde der Kreatur» versteht die Rechtswissenschaft den ethischen Eigenwert von Lebewesen. Allerdings ist umstritten, ob dieser Begriff nur Tiere und Pflanzen oder auch Menschen umfasst (Errass contra herrschende Lehre nach Waldmann, BSK BV, Art. 120 N. 14-78).
Betroffen sind alle, die mit Gentechnik arbeiten: Forscher, Landwirte, Pharmaunternehmen und Behörden. Das Bundesgericht hat entschieden, dass bei Tierversuchen die besondere Nähe von Primaten zum Menschen zu berücksichtigen ist (BGE 135 II 384).
Konkrete Beispiele zeigen die Bedeutung: Ein Freisetzungsversuch mit gentechnisch verändertem Weizen muss alle Schutzgüter berücksichtigen (BGE 129 II 286). In der Landwirtschaft gilt seit 2005 ein Moratorium für gentechnisch veränderte Organismen (Art. 37a GTG), das mehrfach verlängert wurde.
Die Rechtsfolgen sind vielfältig: Forscher brauchen Bewilligungen für Versuche. Unternehmen müssen Sicherheitsvorschriften einhalten. Behörden prüfen jedes Gesuch sorgfältig. Basel-Stadt diskutierte sogar Grundrechte für Menschenaffen, was das Bundesgericht grundsätzlich für zulässig hielt (BGE 147 I 183).
Art. 120 BV zeigt, dass die Verfassung auch auf neue Technologien reagiert und ethische Grenzen setzt.
N. 1 Art. 120 BV wurde im Zuge der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 geschaffen und ersetzte den vormaligen Art. 24novies aBV (eingefügt 1992). Die Verfassungsbestimmung reagierte auf die rasanten Entwicklungen in der Gentechnologie und das gesellschaftliche Bedürfnis nach rechtlichen Leitplanken für diese neuen Technologien (BBl 1997 I 256). Die Bestimmung wurde später durch die Übergangsbestimmung Art. 197 Ziff. 7 BV ergänzt, welche ein fünfjähriges Moratorium für die landwirtschaftliche Nutzung gentechnisch veränderter Organismen vorsah (Waldmann, BSK BV, Art. 120 N. 2).
N. 2 Der Verfassungsgeber verfolgte mit Art. 120 BV drei zentrale Ziele: den Schutz vor Missbräuchen der Gentechnologie, die Wahrung der Würde der Kreatur sowie den Schutz der genetischen Vielfalt. Der Begriff der «Würde der Kreatur» stellte dabei ein Novum im Verfassungsrecht dar und löste intensive Debatten über seinen normativen Gehalt aus (BBl 1997 I 256 f.).
N. 3 Art. 120 BV findet sich im 8. Abschnitt «Wohnen, Arbeit, soziale Sicherheit und Gesundheit» und steht in engem systematischen Zusammenhang mit Art. 119 BV (Fortpflanzungsmedizin und Gentechnologie im Humanbereich). Die Zweiteilung der Gentechnologie-Regelung in Human- und Ausserhumanbereich reflektiert die unterschiedlichen ethischen und rechtlichen Massstäbe in diesen Bereichen (Waldmann, BSK BV, Art. 120 N. 3).
N. 4 Die Norm weist vielfältige Querverbindungen auf: → Art. 73 BV (Nachhaltigkeit), → Art. 74 BV (Umweltschutz), → Art. 78 BV (Natur- und Heimatschutz), → Art. 80 BV (Tierschutz) sowie → Art. 104 BV (Landwirtschaft). Diese systematischen Bezüge unterstreichen den umfassenden Schutzanspruch der Verfassung im Bereich der Biotechnologie.
N. 5 Art. 120 Abs. 1 BV statuiert ein allgemeines Schutzgebot vor «Missbräuchen der Gentechnologie». Der Begriff des Missbrauchs setzt eine zulässige Verwendung voraus und impliziert damit, dass die Gentechnologie nicht per se verboten ist, sondern nur deren missbräuchliche Anwendung (Waldmann, BSK BV, Art. 120 N. 4-7).
N. 6 Art. 120 Abs. 2 Satz 1 BV begründet eine umfassende Bundeskompetenz für den Erlass von Vorschriften über den Umgang mit Keim- und Erbgut. Diese Kompetenz umfasst sämtliche Phasen vom geschlossenen System über Freisetzungsversuche bis zum Inverkehrbringen (Waldmann, BSK BV, Art. 120 N. 8-13).
N. 7 Der zentrale und zugleich umstrittenste Begriff ist die «Würde der Kreatur» in Art. 120 Abs. 2 Satz 2 BV. Die herrschende Lehre versteht darunter nur nichtmenschliche Lebewesen (Schmithüsen/Zachariae, Aspekte-Schaerer, 121 ff.), während eine Mindermeinung auch den Menschen einbezieht (Errass, Gentechnologie, 61 ff. und ZSR 2002 I 333 f.). Das Bundesgericht hat in BGE 135 II 405 E. 4.3 klargestellt, dass die Würde der Kreatur unabhängig von der Gentechnologie existiert und auch ausserhalb dieses Bereichs zu beachten ist.
N. 8 Die «Sicherheit von Mensch, Tier und Umwelt» bildet ein weiteres Schutzgut. Kontrovers ist, ob darunter auch der Eigentumsschutz fällt: Errass (Gentechnologie, 53 f.; SG Komm. BV-Schweizer/Errass, Art. 120 N. 12) bejaht dies, während Epiney et al. (Gentechnikfreie Gebiete, Rz. 106 i.f., 132 ff.) dies verneinen.
N. 9 Der Schutz der «genetischen Vielfalt» zielt auf die Erhaltung der Biodiversität und steht in engem Zusammenhang mit → Art. 78 BV (Natur- und Heimatschutz).
N. 10 Art. 120 BV ist primär eine Kompetenznorm, die den Bund zum Erlass von Schutzvorschriften verpflichtet. Die Umsetzung erfolgte hauptsächlich durch das Gentechnikgesetz (GTG), das Umweltschutzgesetz (insbesondere Art. 29a-h USG) und das Landwirtschaftsgesetz (Art. 27a LwG).
N. 11 Die Würde der Kreatur entfaltet direkte Wirkung bei der Interessenabwägung in konkreten Anwendungsfällen. Das Bundesgericht hat in BGE 135 II 384 festgehalten, dass bei Tierversuchen mit Primaten die Würde der Kreatur als Abwägungsfaktor zu berücksichtigen ist.
N. 12 Art. 120 BV begründet keine subjektiven Rechte für Einzelpersonen, prägt aber die Auslegung und Anwendung des einfachgesetzlichen Rechts im Sinne einer verfassungskonformen Auslegung.
N. 13 Der Begriff der «Kreatur» ist Gegenstand einer fundamentalen Kontroverse: Während die herrschende Lehre (Schmithüsen/Zachariae, Aspekte-Schaerer, 121 ff.) nur nichtmenschliche Lebewesen erfasst sieht, plädiert Errass (Gentechnologie, 61 ff. und ZSR 2002 I 333 f.) für die Einbeziehung des Menschen. Diese Frage hat direkte Auswirkungen auf den Anwendungsbereich der Norm.
N. 14 Umstritten ist ferner der Schutzbereich der «Sicherheit des Menschen»: Errass (Gentechnologie, 53 f.; SG Komm. BV-Schweizer/Errass, Art. 120 N. 12) und die St. Galler Kommentierung sehen auch den Eigentumsschutz erfasst, während Epiney et al. (Gentechnikfreie Gebiete, Rz. 106 i.f., 132 ff.) dies mit Blick auf die spezifische Eigentumsgarantie in → Art. 26 BV ablehnen.
N. 15 Die konkrete Tragweite der Würde der Kreatur bleibt kontrovers. Während das Bundesgericht eine pragmatische Abwägungslösung vertritt (BGE 135 II 405), fordern Teile der Lehre absolute Grenzen der Instrumentalisierung (EKAH, Die Würde der Kreatur bei Pflanzen, Bern 2008).
N. 16 Bei der Bewilligung von Freisetzungsversuchen ist eine umfassende Risikobeurteilung unter Einbezug aller in Art. 120 BV genannten Schutzgüter erforderlich. Die Behörden müssen nachweisen, dass sie die Würde der Kreatur in ihre Abwägung einbezogen haben (BGE 129 II 286).
N. 17 Für die Praxis der kantonalen Tierversuchskommissionen hat BGE 135 II 384 verbindliche Massstäbe gesetzt: Je näher ein Tier dem Menschen steht, desto gewichtiger sind seine Interessen in der Abwägung zu berücksichtigen.
N. 18 Das verlängerte Moratorium für GVO in der Landwirtschaft (Art. 37a GTG) schränkt die praktische Bedeutung von Art. 120 BV in diesem Bereich ein. Forschung im geschlossenen System bleibt jedoch zulässig, sofern die Sicherheitsvorkehrungen eingehalten werden.
N. 19 Die jüngste Rechtsprechung zu Grundrechten für Primaten (BGE 147 I 183) zeigt, dass die Würde der Kreatur auch ausserhalb der Gentechnologie Wirkung entfaltet und kantonale Entwicklungen in diesem Bereich nicht ausgeschlossen sind.
Das Bundesgericht präzisierte die Anwendung von Art. 120 Abs. 2 BV bei Tierversuchen mit nicht-menschlichen Primaten. Die Würde der Kreatur muss bei der gesetzlich vorgeschriebenen Interessenabwägung zwischen Erkenntnisgewinn und Tierleiden berücksichtigt werden.
«Bei der Interessenabwägung muss die besondere Nähe der nicht-menschlichen Primaten zum Menschen und die Würde der Kreatur berücksichtigt werden. Diese besondere Nähe ist aus rechtlicher Sicht von Bedeutung: Je höher ein Tier in der Hierarchiestufe ist, d.h. je näher es dem Menschen genetisch und sinnesphysiologisch steht, desto mehr Gewicht kommt der Belastung der Tiere zu und desto wahrscheinlicher ist die Unverhältnismässigkeit des Versuchs.»
Ergänzend zu BGE 135 II 384 hielt das Bundesgericht fest, dass Art. 120 Abs. 2 BV die Berücksichtigung der Würde der Kreatur auch bei Grundlagenforschung verlangt. Die Interessenabwägung nach der Tierschutzverordnung muss verfassungskonform erfolgen.
«Bei der Interessenabwägung sind die besondere Nähe der nicht-menschlichen Primaten zum Menschen und die Würde der Kreatur zu berücksichtigen. Die Würde der Kreatur wird zwar nur in der Kompetenzvorschrift der Gentechnologie im Ausserhumanbereich ausdrücklich erwähnt, dort aber als etwas Existierendes vorausgesetzt. Kreaturen kommt deshalb unabhängig von der Gentechnologie im Ausserhumanbereich Würde zu.»
Das Bundesgericht befasste sich mit der kantonalen Volksinitiative «Grundrechte für Primaten» in Basel-Stadt. Es bestätigte, dass Kantone grundsätzlich über die bundesverfassungsrechtlichen Grundrechte hinausgehen dürfen, auch durch die Gewährung von Rechten für bestimmte Tiere als Abwehrrechte gegen den Staat.
«Die Gewährleistung solcher spezieller Rechte im öffentlich-rechtlichen Bereich für bestimmte Tiere durch einen Kanton würde zwar ungewohnt erscheinen, da die bestehenden Grundrechte der Bundesverfassung und der EMRK anthropologisch ausgerichtet sind. Sie widerspricht jedoch an sich nicht übergeordnetem Recht, zumal damit nicht auf Menschen zugeschnittene Grundrechte mit einer langen Tradition auf Tiere ausgeweitet werden sollen und die grundsätzliche Unterscheidung zwischen Rechten für Tiere und menschlichen Grundrechten nicht in Frage gestellt wird.»
#Freisetzungsversuche mit gentechnisch veränderten Organismen
Bei einem Freisetzungsversuch mit gentechnisch verändertem Weizen prüfte das Bundesgericht die Voraussetzungen für den Entzug der aufschiebenden Wirkung einer Beschwerde. Art. 120 BV verpflichtet zur Berücksichtigung der Sicherheit von Mensch, Tier und Umwelt sowie zum Schutz der genetischen Vielfalt.
«Der Verfassungsartikel über Gentechnologie und Biotechnologie im Ausserhumanbereich verpflichtet den Bund, Vorschriften über den Umgang mit Keim- und Erbgut von Tieren, Pflanzen und anderen Organismen zu erlassen und dabei der Würde der Kreatur sowie der Sicherheit von Mensch, Tier und Umwelt Rechnung zu tragen und die genetische Vielfalt der Tier- und Pflanzenarten zu schützen.»
VB.2007.00156 des Verwaltungsgerichts Zürich vom 27. März 2008
Das Zürcher Verwaltungsgericht wendete Art. 120 Abs. 2 BV bei der Beurteilung von Tierversuchsgesuchen an. Die verfassungsrechtliche Verankerung der Würde der Kreatur beeinflusst die Auslegung des Tierschutzrechts.
«Die Würde der Kreatur gemäss Art. 120 Abs. 2 BV ist bei der Prüfung von Tierversuchsgesuchen zu berücksichtigen. Dies gilt insbesondere bei Versuchen mit nicht-menschlichen Primaten, die aufgrund ihrer besonderen Nähe zum Menschen einer erhöhten Schutzwürdigkeit unterliegen.»
VB.2007.00157 des Verwaltungsgerichts Zürich vom 27. März 2008
In einem parallelen Verfahren zu VB.2007.00156 konkretisierte das Verwaltungsgericht die Anwendung von Art. 120 Abs. 2 BV bei invasiven Tierversuchen an Rhesusaffen. Die Interessenabwägung muss die verfassungsrechtlichen Vorgaben berücksichtigen.
«Bei der Interessenabwägung zwischen Forschungsinteressen und Tierschutz sind die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 120 Abs. 2 BV massgebend. Die Würde der Kreatur setzt der Instrumentalisierung von Tieren Grenzen, ohne die Forschungsfreiheit grundsätzlich in Frage zu stellen.»
B-7579/2015 des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Januar 2017
Das Bundesverwaltungsgericht wendete Art. 120 BV bei der Beurteilung von Direktzahlungsansprüchen im Zusammenhang mit gentechnisch veränderten Organismen an. Die Verfassungsbestimmung beeinflusst auch die Landwirtschaftsgesetzgebung.
«Art. 120 BV verpflichtet den Bund zum Schutz vor Missbräuchen der Gentechnologie. Diese Verpflichtung erstreckt sich auf alle Bereiche des Umgangs mit gentechnisch veränderten Organismen, einschliesslich der landwirtschaftlichen Nutzung.»