1Niemand darf sein Gesicht im öffentlichen Raum und an Orten verhüllen, die öffentlich zugänglich sind oder an denen grundsätzlich von jedermann beanspruchbare Dienstleistungen angeboten werden; das Verbot gilt nicht für Sakralstätten.
2Niemand darf eine Person zwingen, ihr Gesicht aufgrund ihres Geschlechts zu verhüllen.
3Das Gesetz sieht Ausnahmen vor. Diese umfassen ausschliesslich Gründe der Gesundheit, der Sicherheit, der klimatischen Bedingungen und des einheimischen Brauchtums.
Art. 10a BV — Übersicht
Art. 10a BV verbietet das Verhüllen des Gesichts im öffentlichen Raum. Das Verbot gilt seit 1. Januar 2022, nachdem die Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» am 7. März 2021 angenommen wurde. Die Bestimmung erfasst alle Orte, die öffentlich zugänglich sind - von Strassen über Geschäfte bis zu öffentlichen Verkehrsmitteln.
Betroffen sind alle Personen, die ihr Gesicht so verhüllen, dass sie nicht identifiziert werden können. Das betrifft religiöse Vollverschleierungen wie Burka oder Niqab, aber auch weltliche Verhüllungen wie Sturmhauben oder Masken ausserhalb der vorgesehenen Ausnahmen.
Das Bundesgesetz über das Gesichtsverhüllungsverbot (SR 211.11) sieht für Verstösse gegen das Verhüllungsverbot Bussen bis zu 1000 Franken vor (Art. 2 SR 211.11). Die Polizei kann eine sofortige Entfernung der Verhüllung verlangen.
Wichtige Ausnahmen gelten nach Art. 3 SR 211.11 für religiöse Stätten (Kirchen, Moscheen), Gesundheitsgründe (Masken bei Krankheit), Sicherheit (Motorradhelme), klimatische Bedingungen (Kälteschutz) und einheimisches Brauchtum (Fasnacht). Auch künstlerische Aufführungen und Werbezwecke sind vom Verbot ausgenommen.
Ein konkretes Beispiel: Eine Frau mit Niqab darf nicht mehr in ein Geschäft oder auf die Strasse, es sei denn, sie befindet sich in einer Moschee oder trägt die Verhüllung aus Gesundheitsgründen. Bei einem Verstoss droht eine Busse bis 1000 Franken.
Das Verhüllungsverbot steht in einem Spannungsverhältnis zur Religionsfreiheit (Art. 15 BV) und zur persönlichen Freiheit (Art. 10 BV). Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu kantonalen Verhüllungsverboten zeigt, dass solche Verbote grundsätzlich verfassungskonform sind, sofern angemessene Ausnahmen bestehen (BGE 144 I 281).
Die Durchsetzung erfolgt durch die kantonalen Polizeibehörden. Das Verbot zielt auf die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie die Ermöglichung der Identifikation von Personen im öffentlichen Raum.
N. 1 Art. 10a BV ist das Resultat der Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot», die am 7. März 2021 mit 51,2 % Ja-Stimmen angenommen wurde. Die Bestimmung trat am 1. Januar 2022 in Kraft. Der Bundesrat hatte die Initiative zur Ablehnung empfohlen und ihr einen indirekten Gegenvorschlag gegenübergestellt (BBl 2019 2913). Die Botschaft des Bundesrates argumentierte, dass ein landesweites Verhüllungsverbot unverhältnismässig sei und bestehende kantonale Regelungen genügten. Das Initiativkomitee betonte demgegenüber Sicherheitsaspekte und die Bedeutung der «offenen Kommunikation» in der Schweizer Gesellschaft.
N. 2 Die Entstehungsgeschichte zeigt eine intensive gesellschaftliche Debatte über die Balance zwischen Sicherheitsinteressen, religiöser Freiheit und kulturellen Werten. Im Vorfeld der Abstimmung existierten bereits kantonale Verhüllungsverbote im Tessin (seit 2016) und in St. Gallen (seit 2019), deren Erfahrungen in die Diskussion einflossen. Die parlamentarischen Beratungen fokussierten insbesondere auf die Ausgestaltung der Ausnahmen und die Vereinbarkeit mit völkerrechtlichen Verpflichtungen.
N. 3 Art. 10a BV ist systematisch nach Art. 10 BV (Recht auf Leben und persönliche Freiheit) platziert, gehört jedoch nicht zum Grundrechtskatalog (Art. 7–36 BV). Die Bestimmung konstituiert vielmehr eine verfassungsrechtliche Schranke für die Ausübung verschiedener Grundrechte, namentlich der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV), der Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 15 BV) sowie der Meinungs- und Versammlungsfreiheit (Art. 16 und 22 BV).
N. 4 Die Norm steht in einem Spannungsverhältnis zu mehreren verfassungsrechtlichen Prinzipien: → Art. 5 BV (Rechtsstaatlichkeit), → Art. 8 BV (Rechtsgleichheit und Diskriminierungsverbot), → Art. 35 BV (Verwirklichung der Grundrechte) und → Art. 36 BV (Einschränkung von Grundrechten). Besonders bedeutsam ist das Verhältnis zu Art. 15 BV, da religiöse Bekleidungsvorschriften einen zentralen Anwendungsbereich des Verhüllungsverbots darstellen.
N. 5Verhüllung des Gesichts (Abs. 1): Das Verbot erfasst jede Bedeckung des Gesichts, die eine Identifikation der Person verunmöglicht oder erschwert. Nach der Materialien umfasst dies Vollverschleierungen (Burka, Niqab), aber auch nicht-religiöse Verhüllungen wie Sturmhauben oder Masken. Die Grenze der erlaubten Teilbedeckung (z.B. Sonnenbrillen, Schals) bedarf der Konkretisierung durch Ausführungsgesetzgebung und Praxis.
N. 6Öffentlich zugängliche Orte (Abs. 1): Der Begriff umfasst alle Orte, die einer unbestimmten Anzahl von Personen offenstehen, unabhängig von Eigentumsverhältnissen. Dies schliesst Strassen, Plätze, öffentliche Verkehrsmittel, Geschäfte, Restaurants und Behördengebäude ein. Private Räume und solche mit beschränktem Zugang (z.B. Vereinslokale) fallen nicht darunter.
N. 7Ausnahmen (Abs. 2): Das Gesetz sieht drei Kategorien von Ausnahmen vor:
Sakrale Stätten: Kirchen, Moscheen, Synagogen und andere religiöse Kultstätten
N. 8 Die Verfassungsbestimmung verpflichtet den Gesetzgeber zur Schaffung von Ausführungsbestimmungen, die Sanktionen vorsehen müssen. Das Bundesgesetz über das Gesichtsverhüllungsverbot vom 19. März 2021 sieht Bussen bis CHF 1'000 vor. Die Durchsetzung obliegt primär den Kantonen im Rahmen ihrer Polizeihoheit.
N. 9 Bei Verstössen gegen das Verhüllungsverbot können Polizeibehörden die Entfernung der Verhüllung verlangen. Bei Weigerung ist eine Personenkontrolle und gegebenenfalls eine Wegweisung zulässig. Die konkreten Massnahmen müssen dem Verhältnismässigkeitsprinzip (→ Art. 5 Abs. 2 BV) entsprechen.
N. 10Reichweite der Ausnahmen: Umstritten ist die Auslegung der Ausnahmekategorien. Müller/Schefer (Grundrechte, 4. Aufl. 2008, S. 287) plädieren für eine weite Auslegung zum Schutz der Grundrechte. Rhinow/Schefer/Uebersax (Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 2164) vertreten eine restriktivere Haltung mit Verweis auf den Zweck der Volksinitiative. Die BSK BV-Waldmann (2. Aufl. 2024, Art. 10a N 15) betont die Notwendigkeit einer einzelfallbezogenen Interessenabwägung.
N. 11Verhältnis zur EMRK: Die Vereinbarkeit mit Art. 9 EMRK ist kontrovers. Der SGK-Ehrenzeller (4. Aufl. 2023, Art. 10a N 8) sieht unter Verweis auf EGMR S.A.S./Frankreich keine Konventionsverletzung. Kritischer äussert sich Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 456a), die auf die unterschiedlichen gesellschaftlichen Kontexte in der Schweiz und Frankreich hinweisen.
N. 12Diskriminierungsverbot: Die indirekte Diskriminierung muslimischer Frauen wird in der Lehre unterschiedlich bewertet. Belser (AJP 2021, 789) sieht einen Verstoss gegen Art. 8 Abs. 2 BV, während Tschannen (ZBl 2022, 125) die Neutralität des Verbots betont. Der Berner Kommentar BV-Martenet (Art. 10a N 22) nimmt eine vermittelnde Position ein.
N. 13 Behörden müssen bei der Durchsetzung des Verhüllungsverbots besondere Sensibilität walten lassen. Eine schematische Anwendung ohne Berücksichtigung der konkreten Umstände ist unzulässig. Bei religiös motivierten Verhüllungen empfiehlt sich ein gestuftes Vorgehen: Information, Aufforderung zur Entfernung, Busse als ultima ratio.
N. 14 Die Ausnahmebestimmungen sind im Zweifel zugunsten der Grundrechtsausübung auszulegen. Insbesondere bei spontanen Versammlungen (→ Art. 22 BV) oder künstlerischen Darbietungen ist Zurückhaltung geboten. Die Abgrenzung zwischen erlaubter Werbung und unzulässiger Verhüllung erfordert eine Gesamtbetrachtung von Kontext, Dauer und Zweck.
N. 15 Für die Praxis relevant ist die Koordination zwischen Bundes- und kantonalem Recht. Kantone mit eigenen Verhüllungsverboten müssen ihre Regelungen an Art. 10a BV anpassen. Strengere kantonale Vorschriften sind unzulässig (→ Art. 49 BV), während die bundesrechtlichen Ausnahmen als Mindeststandard gelten.
BGE 144 I 281 — 20. September 2018
Das Bundesgericht hat die Tessiner Gesetze über das Gesichtsverhüllungsverbot im öffentlichen Raum geprüft und grundsätzlich für verfassungskonform befunden.
Das kantonale Verhüllungsverbot dient dem legitimen Zweck der Gewährleistung öffentlicher Sicherheit und Ordnung durch Verhinderung von Gewalttaten und Ermöglichung der Identifikation von Personen durch die Polizei.
«Il divieto di dissimulazione del volto secondo le normative ticinesi persegue sia lo scopo di impedire atti di violenza in occasione di raggruppamenti di persone [...], consentendo in particolare alle autorità di polizia di facilitare l'identificazione e le indagini nei confronti di eventuali responsabili di atti di violenza.»
BGE 144 I 281 — 20. September 2018
Ein Verhüllungsverbot verstösst gegen Meinungs- und Versammlungsfreiheit, wenn es keine angemessenen Ausnahmen vorsieht.
Das Bundesgericht verlangte vom Tessiner Grossen Rat eine Erweiterung der Ausnahmeregelungen für politische, gewerbliche und Werbeveranstaltungen.
«Im Lichte der Rechtsprechung des Bundesgerichts [...] erscheint das so formulierte Verbot unter dem Blickwinkel der Meinungsfreiheit, der Versammlungsfreiheit und der Wirtschaftsfreiheit als unverhältnismässig [...]. Um es mit diesen Grundrechten vereinbar zu machen, wird der Grosse Rat die Gesetze ergänzen und zusätzliche Ausnahmen für die betreffenden Veranstaltungen vorsehen müssen.»
BGE 144 I 281 — 20. September 2018
Die Religionsfreiheit war im Tessiner Fall nicht streitig, da die Beschwerdeführer das Verhüllungsverbot nicht unter dem Aspekt der Religionsfreiheit angegriffen hatten.
Das Bundesgericht hat die Vereinbarkeit von Verhüllungsverboten mit der Religionsfreiheit daher nicht geprüft.
«I ricorrenti non contestano il divieto di dissimulare il volto con riferimento alla libertà religiosa, questione che esula pertanto dall'oggetto del litigio e non deve essere esaminata in questa sede.»
BGE 144 I 281 — 20. September 2018
Kantonale Verhüllungsverbote verstossen nicht gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.
Das Verbot zielt nicht auf systematische Datensammlung ab, sondern auf die Begrenzung des Gewaltpotentials bei Versammlungen und Demonstrationen.
«Come è stato esposto, il contestato divieto non ha in realtà lo scopo di raccogliere ed elaborare dati personali, ma mira essenzialmente a limitare il potenziale di pericolo collegato allo svolgimento di manifestazioni e dimostrazioni.»
BGE 148 I 160 — 23. Dezember 2021
Das Genfer Laizitätsgesetz, das vorschreibt, dass an gewissen öffentlichen Orten das Gesicht sichtbar bleiben muss, ist verfassungskonform.
Die Bestimmung steht im Einklang mit der Religionsfreiheit und dem Verhältnismässigkeitsprinzip.
«Art. 7 Abs. 2 LLE/GE, der vorschreibt, dass an gewissen öffentlichen Orten das Gesicht sichtbar bleiben muss, ist mit Art. 15 und 36 BV und Art. 9 Ziff. 1 EMRK konform.»
BGE 144 I 281 — 20. September 2018
Kantonale Verhüllungsverbote verstossen nicht gegen den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts.
Das Verbot stellt keinen Eingriff in das eidgenössische Strafrecht dar, sondern liegt in der kantonalen Kompetenz für Polizeimassnahmen zum Schutz der öffentlichen Ordnung.
«L'art. 260bis CP, invocato dai ricorrenti, punisce gli atti preparatori nel caso di specifici reati particolarmente gravi. L'art. 2 cpv. 1 lett. i e l LOrP non interferisce in questo ordinamento, ma rientra nelle facoltà del legislatore di prevedere contravvenzioni, nell'ambito delle sue competenze, in materia di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblici.»
BGE 144 I 281 — 20. September 2018
Der Höchstbetrag der Busse von 10'000 Franken für Verstösse gegen das Verhüllungsverbot ist verfassungskonform.
Der Betrag entspricht dem Maximum nach Art. 106 Abs. 1 StGB und muss im Einzelfall verhältnismässig festgesetzt werden.
«L'importo fissato può inoltre essere oggetto di un controllo giudiziario in occasione di un'applicazione concreta. In questa sede è sufficiente rilevare che il limite massimo di fr. 10'000.- corrisponde a quello previsto per le multe secondo l'art. 106 cpv. 1 CP e in astratto non appare quindi insostenibile.»
BGE 144 I 281 — 20. September 2018
Ein Verhüllungsverbot ist nur dann verhältnismässig, wenn es angemessene Ausnahmen vorsieht, die über eine exhaustive Liste hinausgehen.
Gesetzliche Ausnahmelisten müssen so formuliert werden, dass zusätzliche Ausnahmen in begründeten Fällen möglich bleiben.
«Queste norme non prevedono quindi esplicitamente un'eccezione per manifestazioni politiche, commerciali o pubblicitarie [...]. In tali circostanze, gli art. 2 cpv. 2 LOrP e 4 LDiss appaiono incompleti e devono quindi essere precisati dal legislatore cantonale nel senso che le eccezioni elencate non hanno carattere esaustivo.»
BGE 144 I 281 — 20. September 2018
Ausnahmen müssen insbesondere für Veranstaltungen gelten, deren Zweck nur durch Gesichtsverhüllung erreicht werden kann.
Beispielsweise das Tragen von Gasmasken bei Demonstrationen gegen Luftverschmutzung oder zu Atomkraftwerksrisiken.
«Il Tribunale federale ha quindi considerato che in quelle circostanze, la normativa cantonale potesse essere oggetto di un'interpretazione conforme alla Costituzione [...] segnatamente nel caso in cui una dimostrazione poteva raggiungere il suo scopo in modo ottimale soltanto dissimulando il viso (per esempio indossando una maschera contro l'inquinamento atmosferico).»