1Die Versammlungsfreiheit ist gewährleistet.
2Jede Person hat das Recht, Versammlungen zu organisieren, an Versammlungen teilzunehmen oder Versammlungen fernzubleiben.
Art. 22 BV — Versammlungsfreiheit
#Übersicht
Artikel 22 der Bundesverfassung gewährleistet die Versammlungsfreiheit. Jede Person hat das Recht, Versammlungen zu organisieren, daran teilzunehmen oder fernzubleiben. Dieses Grundrecht umfasst verschiedenste Formen des organisierten Zusammenkommens mit meinungsbildendem Zweck.
#Was regelt Art. 22 BV?
Die Versammlungsfreiheit schützt das Recht, sich mit anderen friedlich zu versammeln. Dies umfasst sowohl kleine Gruppen als auch grosse Kundgebungen. Nach der Rechtsprechung genügen bereits zwei Personen für eine Versammlung (BGE 129 IV 6 E. 5.5.1). Der Verfassungsschutz bezieht sich nicht primär auf das physische Zusammenkommen, sondern auf die kollektive Meinungsbildung (Hertig, BSK BV, Art. 22 N. 7).
Zentral ist, dass nur friedliche Versammlungen geschützt sind. Das Bundesgericht hat wiederholt betont, dass die Verfassung trotz abweichenden Wortlauts nur friedliche Versammlungen schützt (BGE 129 IV 6 E. 2.5; Hertig, BSK BV, Art. 22 N. 9). Bei Gewaltausübung entfällt der Grundrechtsschutz, sofern die Gewalt die meinungsbildende Komponente völlig überlagert.
#Wer ist betroffen?
Geschützt sind alle Personen, die eine Versammlung organisieren, daran teilnehmen oder bewusst fernbleiben. Dies umfasst Privatpersonen, Vereinigungen und politische Gruppierungen. Die Trägerschaft steht allen zu, unabhängig von Staatsangehörigkeit oder Wohnsitz (Hertig, BSK BV, Art. 22 N. 10).
Einschränkungen sind möglich: Der Staat kann für Kundgebungen auf öffentlichem Grund eine Bewilligung verlangen. Die herrschende Lehre betrachtet diese Bewilligungspflicht als Grundrechtseingriff, der einer gesetzlichen Grundlage bedarf (Hertig, BSK BV, Art. 22 N. 18).
#Was sind die Rechtsfolgen?
Bei Kundgebungen auf öffentlichem Grund besteht grundsätzlich ein bedingter Anspruch auf Benützung öffentlichen Raums. Die Behörden müssen durch geeignete Massnahmen dafür sorgen, dass Versammlungen stattfinden können (BGE 132 I 256 E. 3).
Entstehen durch eine Versammlung besondere Polizeikosten, können diese unter bestimmten Voraussetzungen den Veranstaltern überwälzt werden. Das Bundesgericht hat aber betont, dass Kostenauferlegungen einen Grundrechtseingriff darstellen und verhältnismässig sein müssen, um keinen abschreckenden Effekt zu haben (BGE 143 I 147 E. 3.1 und 3.3).
#Beispiel aus der Praxis
Eine Gruppe plant eine Demonstration gegen Atommülltransporte und blockiert dazu tagelang Bahngleise. Das Bundesgericht qualifizierte solche Blockadeaktionen als Nötigung, die nicht mehr von der Versammlungsfreiheit geschützt sind, da sie das duldbare Mass an politischer Einflussnahme deutlich überschreiten und mit rechtswidrigen Mitteln verbunden sind (BGE 129 IV 6 E. 2.5 und 3.7).
Art. 22 BV — Versammlungsfreiheit
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Die Versammlungsfreiheit ist seit BGE 87 I 114 E. 2 (1961) als ungeschriebenes Verfassungsrecht des Bundes anerkannt und wurde in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vor 1999 stets zusammen mit der Meinungsäusserungsfreiheit behandelt. Mit der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 wurde das Grundrecht erstmals ausdrücklich kodifiziert (BBl 1997 I 166 f.).
N. 2 Der Bundesrat bezeichnete die Versammlungsfreiheit in der Botschaft als «unerlässliches Element der demokratischen Staatsordnung» und wollte mit Art. 22 BV das ungeschriebene Grundrecht nachführen sowie ausdrücklich Demonstrationen in den Schutzbereich einbeziehen (BBl 1997 I 166). Zugleich sollte die negative Komponente — das Recht, Versammlungen fernzubleiben — klargestellt werden (BBl 1997 I 167, 592).
N. 3 Der ursprüngliche Entwurf des Bundesrates (Art. 18 BV-E) enthielt einen Absatz 3, der die Möglichkeit einer Bewilligungspflicht für Versammlungen auf öffentlichem Grund ausdrücklich vorbehielt. Nationalrat Andreas Gross (S, ZH) beantragte die Streichung dieses Absatzes und qualifizierte ihn als «völlig unnötig», da er «überreglementiert» und «die Freiheit unnötig einschränkt». Demgegenüber beantragte Nationalrat Jean-François Leuba (L, VD) die Beibehaltung des bundesrätlichen Entwurfs mit der Begründung, die Gemeindeorgane benötigten die Möglichkeit, bei konkurrierenden Versammlungen Ordnung herzustellen. Berichterstatter Pelli Fulvio (R, TI) unterstützte die Kommissionsmehrheit für die Streichung, da Art. 36 BV als allgemeine Schrankenklausel ausreiche. Ständeratsberichterstatter Inderkum Hansheiri (C, UR) schloss sich schliesslich dem Nationalrat an, hielt jedoch ausdrücklich fest: «Wenn wir hier … dem Nationalrat folgen, darf dadurch nicht das Missverständnis entstehen, es sei unzulässig, für Versammlungen und Kundgebungen auf öffentlichem Grund eine Bewilligung zu verlangen.» Die Einigungskonferenz bestätigte die Streichung, und beide Räte stimmten am 18. Dezember 1998 zu.
N. 4 Das Bundesgericht hat die Entstehungsgeschichte im Leitentscheid BGE 127 I 164 E. 3 verarbeitet und klargestellt, dass der Streichung von Absatz 3 «nach der Entstehungsgeschichte keine Bedeutung» bezüglich der Zulässigkeit einer Bewilligungspflicht zukommt (unter Verweis auf BBl 1997 I 167 und 592). Die parlamentarischen Debatten bestätigen damit, dass der Gesetzgeber keine Abkehr von der bestehenden Rechtsprechung zur Bewilligungspflicht beabsichtigte.
#2. Systematische Einordnung
N. 5 Art. 22 BV ist ein Grundrecht im Abschnitt «Grundrechte» der Bundesverfassung (Art. 7–36 BV) und gehört zu den Kommunikationsgrundrechten neben der Meinungs- und Informationsfreiheit (→ Art. 16 BV), der Medienfreiheit (→ Art. 17 BV) und der Vereinigungsfreiheit (→ Art. 23 BV). Es handelt sich um ein klassisches Abwehrrecht mit einer leistungsrechtlichen Komponente, die namentlich bei Kundgebungen auf öffentlichem Grund zum Tragen kommt (→ N. 13).
N. 6 Die Norm hat sowohl individuelle als auch kollektive Dimensionen: Sie schützt den Einzelnen vor staatlichen Einwirkungen auf seine Versammlungsteilnahme, zugleich aber auch die Versammlung als kollektives Phänomen. Einschränkungen unterliegen den allgemeinen Grundrechtsschranken gemäss → Art. 36 BV (gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit, Kerngehaltsschutz).
N. 7 Auf völkerrechtlicher Ebene entspricht Art. 22 BV Art. 11 EMRK (Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit) und Art. 21 UNO-Pakt II. Das Bundesgericht hat wiederholt festgestellt, dass die Garantien des Art. 11 EMRK und des Art. 21 UNO-Pakt II bezüglich Inhalt und Umfang des Schutzes nicht über die bundesverfassungsrechtliche Gewährleistung hinausgehen (BGE 132 I 256 E. 3 i.f.; BGE 148 I 33 E. 6.2). Massgebend ist primär Art. 22 BV und die dazugehörige bundesgerichtliche Rechtsprechung.
N. 8 Die Versammlungsfreiheit bildet eine zentrale Voraussetzung für die freie demokratische Willensbildung und die Ausübung der politischen Rechte (↔ Art. 34 BV). Sie erfüllt eine «Ventil-, Warn-, Kontroll- und Innovationsfunktion» in der demokratischen Gesellschaft (Hertig, BSK BV, Art. 22 N. 1).
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
3.1 Begriff der Versammlung
N. 9 Der Versammlungsbegriff ist weit auszulegen. Versammlungen im Sinne von Art. 22 BV sind «unterschiedlichste Arten des Zusammenfindens von Menschen im Rahmen einer gewissen Organisation mit einem weit verstandenen gegenseitig meinungsbildenden oder meinungsäussernden Zweck» (BGE 143 I 147 E. 3.1; BGE 127 I 164 E. 3b; BGE 137 I 31 E. 6.1). Erfasst sind politische Demonstrationen, Umzüge, Sit-ins, Klimaproteste, Sportveranstaltungen mit kollektivem Charakter, aber auch unpolitische Zusammenkünfte. Voraussetzung ist eine gewisse organisatorische Struktur; rein zufällige Menschenansammlungen ohne gemeinsamen meinungsbildenden Zweck fallen nicht unter Art. 22 BV.
N. 10 Kundgebungen bzw. Demonstrationen zeichnen sich gegenüber anderen Versammlungen insbesondere durch ihre spezifische Appellfunktion aus: Sie bezwecken, die Öffentlichkeit auf ein Anliegen der Teilnehmenden aufmerksam zu machen (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 581; Malinverni, CR CO I, Art. 22 BV N. 24; Errass, SGK BV, Art. 22 N. 15). Diese Appellwirkung ist für die Verhältnismässigkeitsprüfung bei Einschränkungen entscheidend.
N. 11 Art. 22 Abs. 2 BV nennt ausdrücklich drei Teilgehalte: das Recht, Versammlungen zu organisieren, das Recht zur Teilnahme und das Recht zum Fernbleiben (negative Versammlungsfreiheit). Das Recht zum Fernbleiben schützt vor Zwang zur Teilnahme an Versammlungen, etwa durch Koalitionszwang. Daneben schützt Art. 22 BV auch vor staatlichen Massnahmen gegen Einberufung, Organisation, Durchführung oder Gestaltung einer Versammlung (BGE 127 I 164 E. 3b).
N. 12 Nur friedliche Versammlungen geniessen den Schutz des Art. 22 BV. Entwickelt sich bei einer anfänglich friedlichen Versammlung Gewalt in einem Ausmass, dass die meinungsbildende Komponente völlig in den Hintergrund tritt, kann der Grundrechtsschutz entfallen. Kleinere Gruppen, die am Rand randalieren, beseitigen den Grundrechtsschutz für die Versammlung als Ganzes jedoch nicht (BGE 143 I 147 E. 3.2 mit Verweis auf Müller/Schefer, a.a.O., S. 585; Hertig, BSK BV, Art. 22 N. 8 f.).
3.2 Leistungsrechtliche Dimension bei Kundgebungen auf öffentlichem Grund
N. 13 Die Versammlungsfreiheit erhält im Zusammenhang mit Demonstrationen auf öffentlichem Grund einen «über reine Abwehrrechte hinausgehenden Charakter» mit einem «gewissen Leistungselement»: Die Grundrechte gebieten in gewissen Grenzen, dass öffentlicher Grund für Kundgebungen mit Appellwirkung zur Verfügung gestellt wird (BGE 127 I 164 E. 3c; BGE 132 I 256 E. 3; BGE 143 I 147 E. 3.2). Dieser bedingte Anspruch erlaubt jedoch keine Berufung auf einen bestimmten Ort, Zeitpunkt oder bestimmte Randbedingungen.
N. 14 Die Behörden sind über die Überlassung von öffentlichem Grund hinaus verpflichtet, durch geeignete Massnahmen — namentlich durch Gewährung eines ausreichenden Polizeischutzes — dafür zu sorgen, dass öffentliche Kundgebungen tatsächlich stattfinden können und nicht durch gegnerische Kreise gestört oder verhindert werden (BGE 127 I 164 E. 3c; BGE 132 I 256 E. 4.3; vgl. EGMR, Plattform «Ärzte für das Leben» gegen Österreich vom 21. Juni 1988, Serie A Bd. 139, Ziff. 32–34). Dem Gemeinwesen kommt bei der Einschätzung, welche Mittel sinnvollerweise eingesetzt werden können, ein weiter Spielraum zu.
N. 15 Demonstrationen stellen eine Form des gesteigerten Gemeingebrauchs dar (BGE 127 I 164 E. 3b; BGE 124 I 267 E. 3a). Wegen der damit verbundenen Einschränkung der gleichartigen Mitbenützung durch Unbeteiligte dürfen sie einer Bewilligungspflicht unterworfen werden. Die Streichung des ursprünglichen Absatz 3 des Entwurfs ändert daran nichts (→ N. 4). Für die Bewilligungspflicht ist eine gesetzliche Grundlage erforderlich (BGE 127 I 164 E. 3a mit Verweis auf Weber-Dürler).
#4. Rechtsfolgen
4.1 Einschränkungen und Verhältnismässigkeit
N. 16 Einschränkungen der Versammlungsfreiheit bedürfen gemäss → Art. 36 BV einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig sein sowie den Kerngehalt wahren. Schwerwiegende Eingriffe — wie ein faktisches Kundgebungsverbot — setzen eine formell-gesetzliche Grundlage voraus (BGE 148 I 33 E. 5.1).
N. 17 Im Bewilligungsverfahren für Kundgebungen auf öffentlichem Grund hat die Behörde eine umfassende, neutrale Interessenabwägung vorzunehmen. Sie darf berücksichtigen: (1) polizeiliche Gründe (Sicherheit, Abwendung von Gewalttätigkeiten); (2) die zweckmässige Nutzung öffentlicher Anlagen im Interesse der Allgemeinheit; (3) die Beeinträchtigung von Freiheitsrechten unbeteiligter Dritter (BGE 127 I 164 E. 3b; BGE 132 I 256 E. 3; BGE 143 I 147 E. 3.2). Unzulässig ist die Berücksichtigung des politischen Inhalts der Kundgebung.
N. 18 Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass im Bewilligungsverfahren Alternativen, Auflagen und Bedingungen geprüft werden, bevor eine Kundgebung verboten wird. Veranstalter können nicht verlangen, eine Manifestation an einem bestimmten Ort, zu einem bestimmten Zeitpunkt und unter selbst bestimmten Randbedingungen durchzuführen (BGE 127 I 164 E. 3c; BGE 132 I 256 E. 3). Sofern eine dem Publizitätsbedürfnis der Veranstalter angemessen Rechnung tragende Alternative besteht, ist das Ausweichen auf diese zulässig und geboten (BGE 127 I 164 E. 5c; jüngst bestätigt in BGE 151 I 257).
N. 19 Der «chilling effect» (Abschreckungswirkung) als mittelbare Beeinträchtigung der Versammlungsfreiheit ist verfassungsrechtlich relevant. Behördliche Reaktionen, die bewirken, dass Berechtigte sich von der künftigen Grundrechtsausübung abhalten lassen, sind verhältnismässigkeitsrechtlich zu würdigen (BGE 143 I 147 E. 3.3; BGE 147 I 372 E. 4.4.2). Dies gilt namentlich für die Verrechnung von Polizeikosten an Veranstalter sowie für strafprozessuale Massnahmen wie DNA-Profile bei friedlichen Kundgebungsteilnehmenden.
N. 20 Veranstaltungsveranstalter als Zweckveranlasser können grundsätzlich als Störer ins Recht gefasst und zur Kostentragung für Polizeieinsätze verpflichtet werden, ohne dass Art. 22 BV verletzt wird — sofern die Kostentragungspflicht verhältnismässig ausgestaltet ist (BGE 143 I 147 E. 5.2). Eine Pauschalisierung der Kostentragungspflicht auf Einzelteilnehmer ohne Differenzierung nach konkretem Störungsanteil verletzt das Äquivalenzprinzip (BGE 143 I 147 E. 12.4).
4.2 Staatliche Schutzpflicht
N. 21 Art. 22 BV begründet neben der Abwehrdimension auch eine staatliche Schutzpflicht gegenüber privaten Dritten, die Versammlungen zu stören oder zu verhindern drohen (→ Art. 35 Abs. 1 BV). Die Behörden haben aktiv für den Schutz von Versammlungsteilnehmenden zu sorgen. Die Schutzpflicht ist allerdings nicht absolut; bei konkreter und ernsthafter Gefahr schwerer gewaltsamer Ausschreitungen, die durch verhältnismässigen Polizeieinsatz nicht beherrschbar sind, kann ausnahmsweise die Verweigerung der Bewilligung gerechtfertigt sein (BGE 132 I 256 E. 4.6).
#5. Streitstände
5.1 Demonstrationsfreiheit als eigenständiges Grundrecht?
N. 22 Unter der alten Bundesverfassung verweigerte das Bundesgericht die Anerkennung einer eigenständigen «Demonstrationsfreiheit» im Sinne eines unbeschränkten Anspruchs auf Inanspruchnahme öffentlichen Grundes (BGE 100 Ia 392 E. 4b). Unter Art. 22 BV führt das Gericht diese Linie fort: Es besteht lediglich ein bedingter Anspruch auf Nutzung öffentlichen Grundes für Kundgebungen, kein unbedingtes Demonstrationsrecht (BGE 127 I 164 E. 3c). In der Lehre ist umstritten, ob Art. 22 BV — insbesondere aufgrund der expliziten Normierung und des Leistungselements — eine stärkere Anspruchsposition begründet als das frühere ungeschriebene Recht. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 533 ff. bejahen eine gesteigerte normative Wirkung der ausdrücklichen Kodifizierung. Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 1862 f. betonen demgegenüber, dass die Kontinuität der Rechtsprechung durch die Entstehungsgeschichte gestützt wird (→ N. 3–4).
5.2 Sachenrechtstheorie vs. Grundrechtstheorie
N. 23 Bezüglich der Zulässigkeit von Bewilligungspflichten für Kundgebungen auf öffentlichem Grund bestand historisch ein Streit zwischen der Sachenrechtstheorie (gesteigerte Gemeingebrauchsnutzung bedarf einer Bewilligung nach sachenrechtlichen Grundsätzen) und der Grundrechtstheorie (jede Einschränkung erfordert eine gesetzliche Grundlage nach Art. 36 BV). In den parlamentarischen Debatten von 1998 wurde dieser Streit kontrovers diskutiert (AB 1998 SR Separatdruck, Inderkum; AB 1998 NR Separatdruck, Koller Arnold). Das Bundesgericht hat seit BGE 127 I 164 E. 3a klargestellt, dass für die Bewilligungspflicht eine gesetzliche Grundlage erforderlich ist. Die ausdrückliche Entscheidung für die Grundrechtstheorie ist als positiv zu werten, da sie die Bindung der Behörden an den Verhältnismässigkeitsgrundsatz sicherstellt.
5.3 Pandemiebedingte Einschränkungen und Kerngehaltsschutz
N. 24 Die Covid-19-Rechtsprechung hat wichtige Grundsatzfragen zur Intensität von Eingriffen aufgeworfen. Das Bundesgericht hielt in BGE 148 I 33 E. 7.7–7.8 fest, dass die Beschränkung politischer Kundgebungen auf 15 Personen die Versammlungsfreiheit «praktisch ihres Gehalts entleert» — was einem faktischen Verbot gleichkommt — und als unverhältnismässig qualifiziert. Demgegenüber wurde eine Begrenzung auf 300 Personen im Kanton Uri als verhältnismässig eingestuft (BGE 148 I 19). Diese Entscheide verdeutlichen, dass Kundgebungen aufgrund ihrer demokratischen Funktion (↔ Art. 34 BV) selbst in Ausnahmesituationen privilegiert sind. In der Lehre ist die Frage offen, ob ein absolutes Kundgebungsverbot — selbst in schwersten Pandemielagen — den Kerngehalt nach Art. 36 Abs. 4 BV verletzen würde; Biaggini, BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 22 N. 7 hebt den unentbehrlichen Charakter der Versammlungsfreiheit für die demokratische Ordnung hervor, ohne diese Frage abschliessend zu beantworten.
5.4 «Chilling effect» bei strafprozessualen Massnahmen
N. 25 Die Tragweite der Versammlungsfreiheit als Schranke strafprozessualer Zwangsmassnahmen ist durch BGE 147 I 372 präzisiert worden. Eine systematische erkennungsdienstliche Erfassung und DNA-Profilerstellung von Teilnehmenden friedlicher Kundgebungen verletzt die Verhältnismässigkeit und erzeugt einen unzulässigen «chilling effect». Offen geblieben ist die Frage, ob DNA-Profile bei friedlichen Kundgebungen stets einen schweren oder nur einen leichten Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV) darstellen — eine Frage, zu der das Bundesgericht in diesem Entscheid einen Kurswechsel andeutete (E. 2.3), ohne ihn definitiv zu vollziehen.
#6. Praxishinweise
N. 26 Bewilligungsverfahren: Organisatoren von Kundgebungen auf öffentlichem Grund müssen in der Regel rechtzeitig ein Gesuch einreichen (vgl. BGE 127 I 164 E. 6a: «Wesentlich ist, dass derartige Gesuche hinreichend früh eingereicht werden»). Die Behörde ist zur neutralen Interessenabwägung unter Beachtung des ideellen Gehalts der Grundrechte verpflichtet. Sie darf den Inhalt der Kundgebung nicht als Ablehnungsgrund heranziehen.
N. 27 Auflagen: Die Behörde hat vor einem Verbot Auflagen zu prüfen (Routenanpassung, Zeitverschiebung, Teilnehmerzahlbeschränkungen, Ordnungsdienstpflicht). Auflagen müssen ihrerseits verhältnismässig sein; insbesondere kann die Behörde Veranstalter nicht zur Übernahme polizeilicher Kernaufgaben verpflichten (BGE 143 I 147 E. 5.3.3).
N. 28 Spontanversammlungen: Kurzfristig organisierte Versammlungen als Reaktion auf aktuelle Ereignisse können keiner vorherigen Bewilligungspflicht unterstellt werden, soweit dies die Grundrechtsausübung faktisch vereiteln würde. Die Spontanversammlung ist mit einer Anzeigepflicht zu unterscheiden; bei echter Spontanversammlung entfällt auch die Kostentragungspflicht nach § 32b Abs. 3 PolG/LU-Typus (BGE 143 I 147 E. 5.3.2).
N. 29 Störerprinzip und Kostentragung: Kundgebungsveranstalter haften als Zweckveranlasser für Polizeikosten grundsätzlich nur bei zumindest grobfahrlässigem Verstoss gegen verhältnismässige Bewilligungsauflagen (BGE 143 I 147 E. 5.3.4). Einzelne Kundgebungsteilnehmende können nur nach Massgabe ihres konkreten Störungsanteils und nicht pauschal zur Kostentragung herangezogen werden (BGE 143 I 147 E. 12.3 f.).
N. 30 Verhältnis zu Art. 11 EMRK: Für die Praxis ist zu beachten, dass Art. 11 EMRK keine weitergehenden Ansprüche verleiht als Art. 22 BV. Der EGMR leitet jedoch aus Art. 11 EMRK positive Verpflichtungen ab, die der bundesgerichtlichen Schutzpflichtrechtsprechung entsprechen (EGMR, Plattform «Ärzte für das Leben» gegen Österreich, 21. Juni 1988). Die Rechtsprechung des EGMR zu Demonstrations- und Versammlungsverboten ist bei der Verhältnismässigkeitsprüfung ergänzend heranzuziehen.
N. 31 Pandemie und vergleichbare Ausnahmesituationen: Veranstaltungsverbote oder Teilnehmerzahlbeschränkungen für politische Kundgebungen unterliegen erhöhtem Rechtfertigungsdruck. Die differenzierte Lösung durch das Bewilligungsverfahren mit risikolimitierenden Auflagen ist einem pauschalen Verbot in der Regel als milderes Mittel vorzuziehen (BGE 148 I 33 E. 7.7.3). Kundgebungen dürfen wegen ihrer demokratischen Bedeutung nicht mit privaten Veranstaltungen gleichgestellt werden.
#Rechtsprechung
#Grundlagen und Schutzbereich
BGE 127 I 164 (20.9.2001)
Grundzüge der Versammlungsfreiheit bei Kundgebungen auf öffentlichem Grund.
Das Bundesgericht präzisierte die grundlegende Dogmatik zur Versammlungsfreiheit im Zusammenhang mit der Verweigerung einer Demonstration am WEF 2001 in Davos.
«Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit erhalten im Zusammenhang mit Demonstrationen einen über reine Abwehrrechte hinausgehenden Charakter und weisen ein gewisses Leistungselement auf. Die angesprochenen Grundrechte gebieten in gewissen Grenzen, dass öffentlicher Grund zur Verfügung gestellt wird.»
BGE 143 I 147 (1.1.2017)
Meinungs- und Versammlungsfreiheit bei der Auferlegung von Kosten bei Kundgebungen.
Präzisierung des Schutzbereichs und des Begriffs des «chilling effect» bei ideellen Grundrechten.
«Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit können nicht nur durch direkte Eingriffe wie Verbote und Sanktionen beeinträchtigt werden. Denkbar sind auch mittelbare Beeinträchtigungen dieser Grundrechte in dem Sinne, dass der Betroffene sich aufgrund einer behördlichen Reaktion nicht mehr getraut, erneut vom Grundrecht Gebrauch zu machen.»
#Bewilligungspflicht und Interessenabwägung
BGE 132 I 256 (1.8.2006)
Verweigerung einer Kundgebung am 1. August 2006 in Brunnen.
Grundsätze der behördlichen Schutzpflichten vor drohenden Gegendemonstrationen.
«Die Behörden sind über die Überlassung von öffentlichem Grund hinaus verpflichtet, durch geeignete Massnahmen - namentlich durch Gewährung eines ausreichenden Polizeischutzes - dafür zu sorgen, dass öffentliche Kundgebungen tatsächlich stattfinden können und nicht durch gegnerische Kreise gestört oder verhindert werden.»
BGE 142 I 121 (20.4.2016)
Polizeiliche Festhaltung eines potenziellen Teilnehmers einer unbewilligten Demonstration.
Verhältnismässigkeit präventiver polizeilicher Massnahmen bei Demonstrationen.
«Die rund zweieinhalbstündige Festhaltung des Beschwerdeführers im Rahmen einer polizeilichen Einkesselung sowie die anschliessende knapp dreieinhalbstündige Festhaltung zur sicherheitspolizeilichen Überprüfung stellten gesamthaft betrachtet einen Freiheitsentzug dar, der unverhältnismässig war.»
#Kostentragung und Störerkonzept
BGE 143 I 147 (1.1.2017)
Kostenpflicht bei Kundgebungen mit Gewaltausübung nach luzernischem Polizeigesetz.
Grundsätze zur Kostentragung durch Veranstalter bei gewalttätigen Demonstrationen.
«Kundgebungsveranstalter als Zweckveranlasser können grundsätzlich ohne Verstoss gegen Art. 22 BV als Störer ins Recht gefasst werden, sofern die Kostentragungspflicht verhältnismässig ausgestaltet ist.»
#Pandemiebedingte Einschränkungen
BGE 148 I 33 (3.9.2021)
Covid-19-bedingte Beschränkung der Teilnehmerzahl an Kundgebungen auf 15 Personen.
Wegweisender Entscheid zur Verhältnismässigkeit von Pandemiemassnahmen bei Demonstrationen.
«Die grundsätzliche Bewilligungspflicht für Kundgebungen auf öffentlichem Grund erlaubt differenzierte Lösungen und die Anordnung risikolimitierender Auflagen im Einzelfall. Vor diesem Hintergrund und mit Blick auf die hohe demokratische Bedeutung von Kundgebungen erscheint die Begrenzung der Teilnehmerzahl auf 15 Personen unverhältnismässig.»
BGE 148 I 19 (3.9.2021)
Covid-19-bedingte Beschränkung auf 300 Personen im Kanton Uri.
Bestätigung der besonderen verfassungsrechtlichen Stellung von Kundgebungen auch in Pandemiezeiten.
«Die Beschränkung der Teilnehmerzahl an politischen und zivilgesellschaftlichen Kundgebungen auf 300 Personen ist in Anbetracht des dem Regierungsrat zustehenden Ermessensspielraums und der konkreten epidemiologischen Lage verhältnismässig.»
BGE 147 I 450 (8.7.2021)
Veranstaltungsverbot des Kantons Schwyz zur Eindämmung der Covid-19-Pandemie.
Verhältnismässigkeit pauschaler Kundgebungsverbote während der Pandemie.
«Das Veranstaltungsverbot des Kantons Schwyz erweist sich in Anbetracht des dem Regierungsrat zustehenden Ermessensspielraums bei der Beurteilung der epidemiologischen Lage als verhältnismässig.»
#Strafverfahrensrechtliche Aspekte
BGE 147 I 372 (22.4.2021)
DNA-Profil und erkennungsdienstliche Erfassung bei friedlicher Kundgebungsteilnahme.
Schutz der Versammlungsfreiheit vor unverhältnismässigen strafprozessualen Eingriffen.
«Eine friedliche Protestaktion steht unter dem Schutz der Versammlungs- und der Meinungsäusserungsfreiheit; das DNA-Profil und die erkennungsdienstliche Erfassung erweisen sich als unverhältnismässig, wenn keine erheblichen und konkreten Anhaltspunkte für weitere Straftaten vorliegen.»
BGE 134 IV 216 (3.4.2008)
Autobahn-Blockade im Rahmen eines Streiks und der Tatbestand der Nötigung.
Grenzen zwischen erlaubter Demonstration und strafbarer Nötigung.
«Das Streikrecht und die Versammlungsfreiheit rechtfertigen nicht jede Behinderung des Verkehrs. Eine Blockade des Verkehrs auf einer Autobahn im Rahmen eines Streiks kann den Tatbestand der Nötigung erfüllen.»
#Wegweisungen und Fernhalteverfügungen
BGE 132 I 49 (25.1.2006)
Wegweisungs- und Fernhalteverfügungen vor Sportveranstaltungen.
Verhältnis zwischen präventiven polizeilichen Massnahmen und Versammlungsfreiheit.
«Aus einer selbständigen Anrufung der Menschenwürde können die Betroffenen nichts zu ihren Gunsten ableiten; sie können sich auf die Versammlungsfreiheit, die persönliche Freiheit, das Diskriminierungsverbot und das Willkürverbot berufen.»
BGE 147 I 103 (29.4.2020)
Unverhältnismässigkeit der automatischen Verbindung von Wegweisungsmassnahmen mit Strafdrohung.
Schutz der Versammlungsfreiheit vor präventiven Massnahmen mit Strafcharakter.
«Die automatische Verbindung zwischen den Wegweisungs- und Fernhaltungsmassnahmen mit der Strafdrohung nach Art. 292 StGB erweist sich als unverhältnismässiger Eingriff in die Versammlungsfreiheit.»
#Hooligankonkordat und Sportveranstaltungen
BGE 137 I 31 (13.10.2010)
Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt bei Sportveranstaltungen.
Vereinbarkeit präventiver Massnahmen mit der Versammlungsfreiheit.
«Die im Konkordat vorgesehenen Massnahmen (Rayonverbot, Meldeauflage und Polizeigewahrsam) sind polizeilicher Natur und stellen Eingriffe in die Versammlungsfreiheit dar, die jedoch unter den gegebenen Umständen verhältnismässig sind.»
BGE 140 I 2 (1.1.2014)
Abstrakte Normenkontrolle bezüglich Hooligankonkordat.
Verfassungsmässigkeit präventiver Massnahmen gegen Gewalt bei Sportanlässen.
«Die Bestimmungen des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen halten vor der Versammlungsfreiheit stand, soweit sie verhältnismässig ausgestaltet sind.»
#Aktuelle Entwicklungen
BGE 151 I 257 (8.10.2024)
WEF-Marschkundgebung auf alternativer Route statt Kantonsstrasse.
Verhältnismässigkeit von Routenbeschränkungen und deren Auswirkung auf die Appellwirkung.
«Der mit der Verschiebung der Route verbundene Eingriff in die Meinungs- und Versammlungsfreiheit erweist sich als unverhältnismässig, weil die Kundgebung unter Auflagen und Bedingungen zumindest abschnittsweise im Sinne eines milderen Mittels entlang der Kantonsstrasse hätte bewilligt werden können.»
#Private Veranstaltungen und allgemeine Polizeiklausel
BGE 147 I 161 (3.8.2020)
Verbot einer Veranstaltung im privaten Raum und Begriff des Störers.
Schutzbereich der Versammlungsfreiheit auch bei privaten Räumlichkeiten.
«Der Anwendungsbereich der polizeilichen Generalklausel als gesetzliche Grundlage für einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit ist grundsätzlich auf unvorhersehbare Notfälle beschränkt, die spezialgesetzlich nicht geregelt sind.»