1Niemand darf sein Gesicht im öffentlichen Raum und an Orten verhüllen, die öffentlich zugänglich sind oder an denen grundsätzlich von jedermann beanspruchbare Dienstleistungen angeboten werden; das Verbot gilt nicht für Sakralstätten.
2Niemand darf eine Person zwingen, ihr Gesicht aufgrund ihres Geschlechts zu verhüllen.
3Das Gesetz sieht Ausnahmen vor. Diese umfassen ausschliesslich Gründe der Gesundheit, der Sicherheit, der klimatischen Bedingungen und des einheimischen Brauchtums.
Art. 10a Cost. — Panoramica
L'art. 10a Cost. vieta di dissimulare il viso negli spazi pubblici. Il divieto è in vigore dal 1° gennaio 2022, dopo che l'iniziativa popolare «Sì al divieto di dissimulazione» è stata accettata il 7 marzo 2021. La disposizione comprende tutti i luoghi accessibili al pubblico - dalle strade ai negozi fino ai trasporti pubblici.
Sono interessate tutte le persone che dissimulano il viso in modo da non poter essere identificate. Ciò riguarda i veli integrali religiosi come il burqa o il niqab, ma anche le dissimulazioni laiche come i passamontagna o le maschere al di fuori delle eccezioni previste.
La legge federale sul divieto di dissimulare il viso (RS 211.11) prevede per le violazioni del divieto di dissimulazione multe fino a 1000 franchi (art. 2 RS 211.11). La polizia può esigere la rimozione immediata della dissimulazione.
Importanti eccezioni valgono secondo l'art. 3 RS 211.11 per i luoghi di culto (chiese, moschee), motivi di salute (maschere in caso di malattia), sicurezza (caschi per motociclisti), condizioni climatiche (protezione dal freddo) e tradizioni locali (carnevale). Anche le rappresentazioni artistiche e i fini pubblicitari sono esclusi dal divieto.
Un esempio concreto: una donna con niqab non può più entrare in un negozio o andare per strada, a meno che non si trovi in una moschea o indossi la dissimulazione per motivi di salute. In caso di violazione è prevista una multa fino a 1000 franchi.
Il divieto di dissimulazione si trova in tensione con la libertà di religione (art. 15 Cost.) e la libertà personale (art. 10 Cost.). La giurisprudenza del Tribunale federale sui divieti di dissimulazione cantonali mostra che tali divieti sono in linea di principio conformi alla Costituzione, purché esistano eccezioni adeguate (BGE 144 I 281).
L'applicazione avviene tramite le autorità di polizia cantonali. Il divieto mira a garantire la sicurezza e l'ordine pubblico nonché a permettere l'identificazione delle persone nello spazio pubblico.
N. 1 L'art. 10a Cost. è il risultato dell'iniziativa popolare «Sì al divieto di dissimulazione del viso», accettata il 7 marzo 2021 con il 51,2% di voti favorevoli. La disposizione è entrata in vigore il 1° gennaio 2022. Il Consiglio federale aveva raccomandato di respingere l'iniziativa e le aveva contrapposto un controprogetto indiretto (FF 2019 2761). Il messaggio del Consiglio federale argomentava che un divieto di dissimulazione a livello nazionale fosse sproporzionato e che le regolamentazioni cantonali esistenti fossero sufficienti. Il comitato d'iniziativa sottolineava invece gli aspetti di sicurezza e l'importanza della «comunicazione aperta» nella società svizzera.
N. 2 La storia dell'origine mostra un intenso dibattito sociale sull'equilibrio tra interessi di sicurezza, libertà religiosa e valori culturali. Prima della votazione esistevano già divieti di dissimulazione cantonali nel Ticino (dal 2016) e a San Gallo (dal 2019), le cui esperienze sono confluite nella discussione. Le deliberazioni parlamentari si sono concentrate in particolare sulla configurazione delle eccezioni e sulla compatibilità con gli obblighi di diritto internazionale.
N. 3 L'art. 10a Cost. è collocato sistematicamente dopo l'art. 10 Cost. (diritto alla vita e alla libertà personale), ma non appartiene al catalogo dei diritti fondamentali (art. 7–36 Cost.). La disposizione costituisce piuttosto un limite costituzionale per l'esercizio di diversi diritti fondamentali, segnatamente della libertà personale (art. 10 cpv. 2 Cost.), della libertà di credo e di coscienza (art. 15 Cost.) nonché della libertà d'opinione e di riunione (art. 16 e 22 Cost.).
N. 4 La norma è in tensione con diversi principi costituzionali: → art. 5 Cost. (Stato di diritto), → art. 8 Cost. (uguaglianza giuridica e divieto di discriminazione), → art. 35 Cost. (realizzazione dei diritti fondamentali) e → art. 36 Cost. (limitazione dei diritti fondamentali). Particolarmente significativo è il rapporto con l'art. 15 Cost., poiché le prescrizioni religiose sull'abbigliamento rappresentano un ambito di applicazione centrale del divieto di dissimulazione.
N. 5Dissimulazione del viso (cpv. 1): Il divieto comprende qualsiasi copertura del viso che renda impossibile o difficoltosa l'identificazione della persona. Secondo i materiali, ciò comprende i veli integrali (burqa, niqab), ma anche dissimulazioni non religiose come passamontagna o maschere. Il limite della copertura parziale ammessa (p.es. occhiali da sole, sciarpe) necessita di concretizzazione attraverso la legislazione d'esecuzione e la prassi.
N. 6Luoghi accessibili al pubblico (cpv. 1): Il concetto comprende tutti i luoghi aperti a un numero indeterminato di persone, indipendentemente dai rapporti di proprietà. Ciò include strade, piazze, trasporti pubblici, negozi, ristoranti ed edifici delle autorità. Non rientrano invece i locali privati e quelli con accesso limitato (p.es. locali di associazioni).
N. 7Eccezioni (cpv. 2): La legge prevede tre categorie di eccezioni:
Luoghi sacri: Chiese, moschee, sinagoghe e altri luoghi di culto religioso
Motivi di sicurezza: Equipaggiamento protettivo, dissimulazione per ragioni di traffico (caschi da motociclista)
Motivi sanitari: Mascherine mediche, bende
Motivi climatici: Protezione dal freddo
Usi tradizionali locali: Carnevale, tradizioni popolari con maschere
Rappresentazioni artistiche e d'intrattenimento: Teatro, artisti di strada
Scopi pubblicitari: Mascotte, attività promozionali
N. 8 La disposizione costituzionale obbliga il legislatore a creare disposizioni d'esecuzione che devono prevedere sanzioni. La legge federale sul divieto di dissimulazione del viso del 19 marzo 2021 prevede multe fino a 1000 franchi. L'applicazione spetta primariamente ai Cantoni nel quadro della loro sovranità di polizia.
N. 9 In caso di violazioni del divieto di dissimulazione, le autorità di polizia possono esigere la rimozione della dissimulazione. In caso di rifiuto è ammesso un controllo d'identità e, se del caso, un allontanamento. Le misure concrete devono corrispondere al principio di proporzionalità (→ art. 5 cpv. 2 Cost.).
N. 10Portata delle eccezioni: È controversa l'interpretazione delle categorie di eccezioni. Müller/Schefer (Grundrechte, 4. ed. 2008, pag. 287) propugnano un'interpretazione ampia per la protezione dei diritti fondamentali. Rhinow/Schefer/Uebersax (Verfassungsrecht, 3. ed. 2016, N 2164) sostengono una posizione più restrittiva con riferimento allo scopo dell'iniziativa popolare. BSK BV-Waldmann (2. ed. 2024, art. 10a N 15) sottolinea la necessità di una ponderazione degli interessi relativa al caso singolo.
N. 11Rapporto con la CEDU: La compatibilità con l'art. 9 CEDU è controversa. SGK-Ehrenzeller (4. ed. 2023, art. 10a N 8) non vede alcuna violazione della Convenzione con riferimento a Corte EDU S.A.S./Francia. Si esprime più criticamente Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Bundesstaatsrecht, 10. ed. 2020, N 456a), che richiamano l'attenzione sui diversi contesti sociali in Svizzera e Francia.
N. 12Divieto di discriminazione: La discriminazione indiretta delle donne musulmane è valutata diversamente nella dottrina. Belser (AJP 2021, 789) vede una violazione dell'art. 8 cpv. 2 Cost., mentre Tschannen (ZBl 2022, 125) sottolinea la neutralità del divieto. Il Commentario bernese Cost.-Martenet (art. 10a N 22) assume una posizione mediatrice.
N. 13 Le autorità devono applicare particolare sensibilità nell'applicazione del divieto di dissimulazione. Un'applicazione schematica senza considerazione delle circostanze concrete è inammissibile. In caso di dissimulazioni motivate religiosamente si raccomanda un procedimento graduato: informazione, richiesta di rimozione, multa come ultima ratio.
N. 14 Le disposizioni d'eccezione devono essere interpretate nel dubbio a favore dell'esercizio dei diritti fondamentali. In particolare in caso di assembramenti spontanei (→ art. 22 Cost.) o rappresentazioni artistiche è necessaria cautela. La delimitazione tra pubblicità ammessa e dissimulazione inammissibile richiede una considerazione globale di contesto, durata e scopo.
N. 15 Per la pratica è rilevante il coordinamento tra diritto federale e cantonale. I Cantoni con propri divieti di dissimulazione devono adattare le loro regolamentazioni all'art. 10a Cost. Disposizioni cantonali più severe sono inammissibili (→ art. 49 Cost.), mentre le eccezioni di diritto federale valgono come standard minimo.
Art. 10a Cost. — Giurisprudenza
#Conformità costituzionale dei divieti cantonali di dissimulazione
DTF 144 I 281 — 20 settembre 2018
Il Tribunale federale ha esaminato le leggi ticinesi sul divieto di dissimulazione del volto nello spazio pubblico e le ha considerate fondamentalmente conformi alla Costituzione.
Il divieto cantonale di dissimulazione serve al legittimo scopo di garantire la sicurezza e l'ordine pubblico impedendo atti di violenza e consentendo l'identificazione delle persone da parte della polizia.
«Il divieto di dissimulazione del volto secondo le normative ticinesi persegue sia lo scopo di impedire atti di violenza in occasione di raggruppamenti di persone [...], consentendo in particolare alle autorità di polizia di facilitare l'identificazione e le indagini nei confronti di eventuali responsabili di atti di violenza.»
DTF 144 I 281 — 20 settembre 2018
Un divieto di dissimulazione viola la libertà d'opinione e di riunione se non prevede eccezioni adeguate.
Il Tribunale federale ha richiesto al Gran Consiglio ticinese un ampliamento delle disposizioni d'eccezione per manifestazioni politiche, commerciali e pubblicitarie.
«Im Lichte der Rechtsprechung des Bundesgerichts [...] erscheint das so formulierte Verbot unter dem Blickwinkel der Meinungsfreiheit, der Versammlungsfreiheit und der Wirtschaftsfreiheit als unverhältnismässig [...]. Um es mit diesen Grundrechten vereinbar zu machen, wird der Grosse Rat die Gesetze ergänzen und zusätzliche Ausnahmen für die betreffenden Veranstaltungen vorsehen müssen.»
DTF 144 I 281 — 20 settembre 2018
La libertà di religione non era controversa nel caso ticinese, poiché i ricorrenti non avevano impugnato il divieto di dissimulazione sotto l'aspetto della libertà di religione.
Il Tribunale federale non ha quindi esaminato la compatibilità dei divieti di dissimulazione con la libertà di religione.
«I ricorrenti non contestano il divieto di dissimulare il volto con riferimento alla libertà religiosa, questione che esula pertanto dall'oggetto del litigio e non deve essere esaminata in questa sede.»
DTF 144 I 281 — 20 settembre 2018
I divieti cantonali di dissimulazione non violano il diritto all'autodeterminazione informativa.
Il divieto non mira a una raccolta sistematica di dati, ma alla limitazione del potenziale di violenza durante assembramenti e dimostrazioni.
«Come è stato esposto, il contestato divieto non ha in realtà lo scopo di raccogliere ed elaborare dati personali, ma mira essenzialmente a limitare il potenziale di pericolo collegato allo svolgimento di manifestazioni e dimostrazioni.»
DTF 148 I 160 — 23 dicembre 2021
La legge ginevrina sulla laicità, che prescrive che in certi luoghi pubblici il volto deve rimanere visibile, è conforme alla Costituzione.
La disposizione è in linea con la libertà di religione e il principio di proporzionalità.
«Art. 7 Abs. 2 LLE/GE, der vorschreibt, dass an gewissen öffentlichen Orten das Gesicht sichtbar bleiben muss, ist mit Art. 15 und 36 BV und Art. 9 Ziff. 1 EMRK konform.»
DTF 144 I 281 — 20 settembre 2018
I divieti cantonali di dissimulazione non violano il principio del primato del diritto federale.
Il divieto non costituisce un'ingerenza nel diritto penale federale, ma rientra nella competenza cantonale per misure di polizia a tutela dell'ordine pubblico.
«L'art. 260bis CP, invocato dai ricorrenti, punisce gli atti preparatori nel caso di specifici reati particolarmente gravi. L'art. 2 cpv. 1 lett. i e l LOrP non interferisce in questo ordinamento, ma rientra nelle facoltà del legislatore di prevedere contravvenzioni, nell'ambito delle sue competenze, in materia di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblici.»
DTF 144 I 281 — 20 settembre 2018
L'importo massimo della multa di 10'000 franchi per violazioni del divieto di dissimulazione è conforme alla Costituzione.
L'importo corrisponde al massimo secondo l'art. 106 cpv. 1 CP e deve essere fissato proporzionalmente nel caso singolo.
«L'importo fissato può inoltre essere oggetto di un controllo giudiziario in occasione di un'applicazione concreta. In questa sede è sufficiente rilevare che il limite massimo di fr. 10'000.- corrisponde a quello previsto per le multe secondo l'art. 106 cpv. 1 CP e in astratto non appare quindi insostenibile.»
DTF 144 I 281 — 20 settembre 2018
Un divieto di dissimulazione è proporzionato solo se prevede eccezioni adeguate che vanno oltre un elenco esaustivo.
Gli elenchi di eccezioni legali devono essere formulati in modo che rimangano possibili eccezioni aggiuntive in casi giustificati.
«Queste norme non prevedono quindi esplicitamente un'eccezione per manifestazioni politiche, commerciali o pubblicitarie [...]. In tali circostanze, gli art. 2 cpv. 2 LOrP e 4 LDiss appaiono incompleti e devono quindi essere precisati dal legislatore cantonale nel senso che le eccezioni elencate non hanno carattere esaustivo.»
DTF 144 I 281 — 20 settembre 2018
Le eccezioni devono applicarsi in particolare per manifestazioni il cui scopo può essere raggiunto solo attraverso la dissimulazione del volto.
Ad esempio indossare maschere antigas durante dimostrazioni contro l'inquinamento atmosferico o sui rischi delle centrali nucleari.
«Il Tribunale federale ha quindi considerato che in quelle circostanze, la normativa cantonale potesse essere oggetto di un'interpretazione conforme alla Costituzione [...] segnatamente nel caso in cui una dimostrazione poteva raggiungere il suo scopo in modo ottimale soltanto dissimulando il viso (per esempio indossando una maschera contro l'inquinamento atmosferico).»