#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Art. 103 BV übernahm weitgehend die Regelung von Art. 31quater der alten Bundesverfassung (aBV), welcher 1947 in die Verfassung eingefügt wurde. Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1, 286) betonte, dass die Strukturpolitik als wirtschaftspolitisches Instrument beibehalten werden sollte, um den Herausforderungen des wirtschaftlichen Wandels zu begegnen. Die Norm sollte dem Bund ermöglichen, gezielt in Wirtschaftsprozesse einzugreifen, wenn Marktmechanismen allein nicht ausreichten.

N. 2 Die Formulierung «wirtschaftlich bedrohte Landesgegenden» ersetzte den Begriff «wirtschaftlich bedrohte Gebiete» der aBV, um klarzustellen, dass nicht nur kleinräumige Gebiete, sondern auch grössere Regionen erfasst werden können. Die Verfassungsrevision von 1999 behielt die duale Struktur bei: regionale Strukturpolitik (erste Alternative) und sektorale Strukturpolitik (zweite Alternative).

#2. Systematische Einordnung

N. 3 Art. 103 BV steht im 3. Titel (Bund, Kantone und Gemeinden), 2. Kapitel (Zuständigkeiten), 7. Abschnitt (Wirtschaft) der Bundesverfassung. Die Norm ist eine spezielle Kompetenznorm, die dem Bund erlaubt, vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit (→ Art. 94 BV) abzuweichen. Sie steht in engem Zusammenhang mit weiteren wirtschaftspolitischen Kompetenzen des Bundes, insbesondere der Konjunkturpolitik (→ Art. 100 BV), der Regionalpolitik (→ Art. 135 BV) und der Landwirtschaft (→ Art. 104 BV).

N. 4 Das Verhältnis zu den Grundrechten, namentlich zur Wirtschaftsfreiheit (→ Art. 27 BV), ist durch Art. 36 BV geregelt. Strukturpolitische Massnahmen müssen die allgemeinen Voraussetzungen für Grundrechtseinschränkungen erfüllen, wobei Art. 103 Satz 2 BV eine spezielle verfassungsrechtliche Grundlage für Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit schafft.

#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

N. 5 Regionale Strukturpolitik (erste Alternative): Der Begriff «wirtschaftlich bedrohte Landesgegenden» setzt eine existenzielle wirtschaftliche Gefährdung voraus. Nach der Lehre genügen blosse Standortnachteile oder unterdurchschnittliche Wirtschaftsentwicklung nicht (Richli/Sahlfeld, in: Wirtschaftsstrukturrecht, 2005, 41–79). Die Bedrohung muss sich auf eine zusammenhängende Region beziehen, nicht bloss auf einzelne Gemeinden.

N. 6 Sektorale Strukturpolitik (zweite Alternative): «Wirtschaftszweige und Berufe» umfasst ganze Branchen (z.B. Textilindustrie, Uhrenindustrie) sowie spezifische Berufsgruppen. Umstritten ist, ob nur wichtige Wirtschaftszweige erfasst sind oder ob die Bedeutung keine Rolle spielt (h.L., vgl. Richli, Strukturpolitik, 2005, 19–40).

N. 7 Subsidiaritätsprinzip: Die Wendung «wenn zumutbare Selbsthilfemassnahmen zur Sicherung ihrer Existenz nicht ausreichen» verankert das Subsidiaritätsprinzip. Der Bund darf erst tätig werden, wenn private und kantonale Massnahmen versagen. Die Zumutbarkeit bestimmt sich nach objektiven Kriterien; unzumutbar sind Massnahmen, die die Existenzgrundlage gefährden würden.

N. 8 Allgemeine Förderkompetenz: Kontrovers diskutiert wird, ob Art. 103 BV eine allgemeine Wirtschaftsförderkompetenz ohne Subsidiaritätsvorbehalt enthält. Die Praxis und ein Teil der Lehre bejahen dies unter Verweis auf die Rechtslage unter der aBV. Oesch/Mayoraz selbst lehnen dies ab: Der Wortlaut von Art. 103 stehe einer solchen Lesart «klarerweise im Weg»; sektorale Fördermassnahmen seien nur bei Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen zulässig.

#4. Rechtsfolgen

N. 9 Art. 103 BV begründet eine Kann-Kompetenz des Bundes. Er ist nicht verpflichtet, strukturpolitisch tätig zu werden, sondern entscheidet nach pflichtgemässem Ermessen. Die Kompetenz umfasst sowohl Gesetzgebung als auch Vollzug (→ Art. 164 BV für die Gesetzgebungspflicht bei wichtigen Bestimmungen).

N. 10 Das Instrumentarium der Strukturpolitik ist vielfältig: Subventionen, Steuererleichterungen, Bürgschaften, Darlehen, Infrastrukturinvestitionen. Die gewählten Massnahmen müssen verhältnismässig sein und dürfen den Wettbewerb nicht mehr als nötig beeinträchtigen.

N. 11 Abweichung von der Wirtschaftsfreiheit (Satz 2): Diese Befugnis ist restriktiv auszulegen. Sie erlaubt keine beliebigen dirigistischen Massnahmen, sondern nur solche Eingriffe, die zur Erreichung der strukturpolitischen Ziele erforderlich sind. Beispiele sind Marktzugangsbeschränkungen, Kontingentierungen oder Preisvorschriften.

#5. Streitstände

N. 12 Umfang der Förderkompetenz: Der Hauptstreit betrifft die Frage, ob Art. 103 BV neben der konditionierten Strukturpolitik (mit Subsidiaritätsvorbehalt) auch eine allgemeine Wirtschaftsförderkompetenz enthält. Bundespraxis und Teile der Lehre (unter Berufung auf die historische Auslegung) bejahen eine solche implizite Kompetenz analog zur Rechtslage unter Art. 31quater aBV. Oesch/Mayoraz vertreten die Gegenposition: Der klare Wortlaut («wenn zumutbare Selbsthilfemassnahmen...nicht ausreichen») gelte für beide Alternativen der Norm.

N. 13 Bedeutung der Wirtschaftszweige: Strittig ist, ob nur «wichtige» Wirtschaftszweige förderungswürdig sind. Richli (Strukturpolitik, 2005, 35) vertritt, dass die volkswirtschaftliche Bedeutung keine Tatbestandsvoraussetzung darstelle. Oesch/Mayoraz sehen dies als umstritten an und verweisen auf die Praxis, die tendenziell eine gewisse Erheblichkeit voraussetzt.

N. 14 Verhältnis zum Wirtschaftsvölkerrecht: Die Anwendung von Art. 103 BV wird durch internationale Verpflichtungen begrenzt. Oesch (Staatliche Subventionen, ZSR 2012 I 255–284) betont die Schranken durch WTO-Recht und bilaterale Abkommen. Richli/Bundi (AJP 2008, 665–683) sehen mehr Spielraum für innovations- und KMU-spezifische Förderung.

#6. Praxishinweise

N. 15 Bei der Ausarbeitung strukturpolitischer Programme ist die Subsidiarität strikt zu beachten. Gesuchsteller müssen nachweisen, dass eigene Anstrengungen und kantonale Hilfen nicht ausreichen. Die blosse Behauptung wirtschaftlicher Schwierigkeiten genügt nicht (JAAC 51.19).

N. 16 Verfahrensrechtlich besteht kein Rechtsanspruch auf Strukturhilfen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist in der Regel ausgeschlossen (Art. 100 Abs. 1 lit. e BGG). Dennoch müssen Behörden das rechtliche Gehör gewähren und Ablehnungen begründen.

N. 17 Wirtschaftsvölkerrechtliche Schranken sind frühzeitig zu prüfen. Subventionen an exportorientierte Unternehmen können gegen WTO-Subventionsrecht verstossen. Bei EU-/EFTA-Unternehmen ist das Beihilfeverbot zu beachten. Die sektorspezifischen bilateralen Abkommen (Luftverkehr, Landverkehr) enthalten oft spezielle Beihilferegeln.

N. 18 Die Abgrenzung zu anderen Fördertatbeständen ist sorgfältig vorzunehmen: Landwirtschaftsförderung richtet sich nach Art. 104 BV, Innovationsförderung nach Art. 64 BV (Forschung), arbeitsmarktliche Massnahmen nach Art. 114 BV. Art. 103 BV ist subsidiär zu spezifischeren Kompetenznormen.

#Grundsätzliche Anwendung von Art. 103 BV

JAAC 69.47 vom 20. Juli 2004 Die Bundesämter-Praxis zur Medienförderung präzisiert die Grenzen von Art. 103 BV. Das Gutachten des Bundesamtes für Justiz zur staatlichen Unterstützung einer Stiftung zur Förderung der Schweizer Presse betont, dass Wirtschaftsförderung darauf ausgerichtet sein muss, den unterstützten Wirtschaftszweig ökonomisch zu stärken. Massnahmen mit primär pressepolitischen Zielen finden in Art. 103 BV keine Grundlage, da zwischen Pressevielfalt und wirtschaftlicher Stärkung der Zeitungsbranche Zielkonflikte bestehen können.

«Weiter muss Wirtschaftsförderung durch den Bund - sei es in Form sektoraler Strukturpolitik, sei es in Form wettbewerbsneutraler Förderung - darauf ausgerichtet sein, den unterstützten Wirtschaftszweig ökonomisch zu stärken. Ziel der Strukturpolitik bzw. allgemeinen Wirtschaftsförderung nach Art. 103 BV ist primär das wirtschaftliche Überleben bzw. Florieren des betroffenen Wirtschaftszweiges.»

#Investitionshilfe für Berggebiete (IHG)

JAAC 53.32 vom 19. Dezember 1986 (Entscheid des Bundesrates vom 21. Dezember 1988) Das Verfahren und die materiellen Voraussetzungen für Investitionshilfen wurden präzisiert. Ein Verkehrsbüro fällt nicht automatisch unter das IHG; entscheidend sind die Erfüllung aller formellen Voraussetzungen, insbesondere die Aufnahme in ein genehmigtes Detailprogramm vor Baubeginn. Der Fall zeigt die strenge Handhabung der Subsidiarität staatlicher Hilfe.

«Befindet sich ein Projekt aber nicht in einem genehmigten Detailprogramm und ist es somit auch nicht Bestandteil eines genehmigten Entwicklungskonzepts, so kann keine Investitionshilfe zugesprochen werden, weil es an einer grundlegenden Voraussetzung dazu fehlt.»

JAAC 54.18 vom 6. März 1989 Die Bestimmung des sachlichen Geltungsbereichs des IHG wurde konkretisiert. Der Zweck des IHG ist die Verbesserung der Existenzbedingungen im Berggebiet durch gezielte Investitionshilfe für Infrastrukturanlagen. Der Fall verdeutlicht die Abgrenzung zwischen förderungsfähigen und nicht förderungsfähigen Projekten.

«Mit dem IHG bezweckt der Bund die Verbesserung der Existenzbedingungen im Berggebiet durch die Gewährung gezielter Investitionshilfe für Infrastrukturen.»

JAAC 56.48 vom 11. September 1991 Die Praxis zur Arztpraxis-Förderung im Rahmen des IHG zeigt die Grenzen der Bundesunterstützung auf. Nicht alle im öffentlichen Interesse liegenden Infrastrukturen fallen automatisch unter das IHG. Die dauernde Sicherung des Zugangs für die einheimische Bevölkerung ist erforderlich.

#Finanzierungsbeihilfen für wirtschaftlich bedrohte Regionen (FBB)

JAAC 51.19 vom 30. April 1986 Grundlegende Entscheidung zu den Voraussetzungen und Auflagen bei Finanzierungsbeihilfen. Der Bundesrat bestätigte, dass auf Finanzierungsbeihilfen kein Rechtsanspruch besteht und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen ist. Die Bundeshilfe erfolgt subsidiär und komplementär; Auflagen wie das Verbot der Gewinnausschüttung während der Zinsverbilligung sind zulässig.

«Zunächst hat der Gesetzgeber ausdrücklich vorgesehen, dass der Bund Vorhaben der privaten Wirtschaft zur Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen in wirtschaftlich bedrohten Regionen durch Finanzierungsbeihilfen fördern kann. Hinzu kommt, dass die staatliche Hilfe bloss komplementär und subsidiär erfolgen soll.»

#Steuerrechtliche Aspekte der Wirtschaftsförderung

BGE vom 11. Juni 2008 (2A.42/2007) Die Steuerbefreiung einer Stiftung zur Förderung der solothurnischen Wirtschaft berührte indirekt Art. 103 BV. Das Bundesgericht anerkannte, dass die Förderung eines Wirtschaftszweigs grundsätzlich gemeinnützig sein kann, prüfte aber die konkrete Tätigkeit der Stiftung auf ihre tatsächliche Gemeinnützigkeit.

«Bei der vorliegend umstrittenen Steuerbefreiung handelt es sich um einen Grenzfall: Mit der Beschwerdeführerin ist davon auszugehen, dass der statutarische Zweck der Beschwerdegegnerin relativ weit formuliert ist.»

#Abweichung vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit

Die Rechtsprechung zu Art. 103 BV zeigt, dass der zweite Satz («Er kann nötigenfalls vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abweichen») restriktiv angewendet wird. Eine Abweichung ist nur zulässig, wenn zumutbare Selbsthilfemassnahmen zur Sicherung der Existenz nicht ausreichen und die Unterstützung tatsächlich der wirtschaftlichen Stärkung des betroffenen Wirtschaftszweigs dient.