#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 94 BV übernimmt im Wesentlichen die Grundsätze der Wirtschaftsverfassung der alten Bundesverfassung (Art. 31 Abs. 1 aBV). Die Bestimmung wurde bei der Totalrevision 1999 systematisch neu platziert und textlich modernisiert, ohne dass eine materielle Änderung beabsichtigt war (BBl 1997 I 247). Der Verfassungsgeber wollte die bewährte schweizerische Wirtschaftsordnung beibehalten, die auf privatwirtschaftlicher Initiative beruht, aber staatliche Intervention zur Korrektur von Marktversagen zulässt.
N. 2 Die Entstehungsgeschichte zeigt ein Spannungsverhältnis zwischen liberaler Wirtschaftsordnung und sozialer Marktwirtschaft. Während die Botschaft von 1996 noch von einer «sozialen Marktwirtschaft» sprach, setzte sich schliesslich die neutralere Formulierung des «Grundsatzes der Wirtschaftsfreiheit» durch (BBl 1997 I 248). Diese terminologische Entscheidung reflektiert den Kompromisscharakter der schweizerischen Wirtschaftsverfassung zwischen Marktfreiheit und Staatsintervention.
#2. Systematische Einordnung
N. 3 Art. 94 BV steht am Anfang des 3. Abschnitts («Wirtschaft») des 3. Titels der Bundesverfassung und stellt die Grundnorm der schweizerischen Wirtschaftsverfassung dar. Die Bestimmung hat eine Doppelnatur: Sie ist sowohl objektive Verfassungsnorm als auch Grundlage für das in Art. 27 BV verankerte Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit.
N. 4 Die systematischen Verbindungen sind vielfältig: → Art. 27 BV konkretisiert die individualrechtliche Dimension, → Art. 95–107 BV enthalten sektorielle Wirtschaftsbestimmungen, → Art. 36 BV regelt die Voraussetzungen für Grundrechtseingriffe, ↔ Art. 5 BV (Rechtsstaatsprinzip) und Art. 3 BV (Föderalismus) bilden den verfassungsrechtlichen Rahmen.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 5 Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit (Abs. 1): Die Norm postuliert eine grundsätzlich staatsfreie Wirtschaftsordnung. Das Bundesgericht betont jedoch, dass staatliche Wirtschaftstätigkeit aufgrund der gelebten Verfassungspraxis zulässig ist und keinen Grundrechtseingriff darstellt, solange das private Angebot nicht geradezu verdrängt wird (BGE 138 I 378 E. 5.3).
N. 6 Wettbewerb: Der Grundsatz umfasst insbesondere das Wettbewerbsprinzip. Staatliche Massnahmen müssen wettbewerbsneutral ausgestaltet sein. Dies bedeutet insbesondere das Verbot systematischer Quersubventionierung zwischen Monopol- und Wettbewerbsbereichen (BGE 143 II 425).
N. 7 Binnenmarkt: Art. 94 BV garantiert den schweizerischen Binnenmarkt. Kantonale Schranken des Marktzugangs sind nur unter den Voraussetzungen von Art. 95 Abs. 2 BV zulässig.
N. 8 Wohlfahrt und wirtschaftliche Sicherheit (Abs. 2): Diese Bestimmung verpflichtet Bund und Kantone zur Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft. Sie begründet eine Staatszielbestimmung ohne unmittelbare Justiziabilität (Vallender, SG Komm. BV, Art. 94 N. 8).
N. 9 Günstige Rahmenbedingungen (Abs. 3): Der Staat soll optimale Bedingungen für privatwirtschaftliche Tätigkeit schaffen. Dies umfasst Rechtssicherheit, funktionierende Infrastruktur und makroökonomische Stabilität (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, § 11 N. 34).
N. 10 Verfassungsvorbehalt (Abs. 4): Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen (z.B. Art. 98 BV für die Nationalbank, Art. 103 BV für die Strukturpolitik) oder durch kantonale Regalrechte begründet sind.
#4. Rechtsfolgen
N. 11 Normative Wirkung: Art. 94 BV entfaltet unmittelbare normative Wirkung. Staatliches Handeln, das gegen den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit verstösst, ist verfassungswidrig, sofern keine Ausnahme nach Abs. 4 vorliegt (BGE 142 I 99 E. 5.2).
N. 12 Prüfungsmassstab: Bei der Überprüfung staatlicher Massnahmen dient Art. 94 BV als objektiver Verfassungsmassstab. Die Prüfung erfolgt zweistufig: Liegt eine Abweichung vom Grundsatz vor? Falls ja: Ist sie durch Verfassungsvorbehalt oder kantonales Regalrecht gedeckt?
N. 13 Gesetzgebungsauftrag: Abs. 2 und 3 enthalten Gesetzgebungsaufträge an Bund und Kantone. Diese sind bei der Ausgestaltung der Wirtschaftsordnung zu beachten, begründen aber keine einklagbaren subjektiven Rechte (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, N. 1654).
#5. Streitstände
N. 14 Staatliche Wirtschaftstätigkeit: Die Zulässigkeit staatlicher Wirtschaftstätigkeit ist umstritten. Das Bundesgericht stützt sich auf die «gelebte Verfassungspraxis» (BGE 138 I 378). Teile der Lehre kritisieren diese methodisch als problematisch, da Verfassungsauslegung nicht durch faktische Übung bestimmt werden sollte (kritisch: J. Reich, Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, S. 234; zustimmend: Richli, Wirtschaftsverfassungsrecht, § 4 N. 89).
N. 15 Subsidiaritätsprinzip: Kontrovers ist, ob aus Art. 94 BV ein justiziables Subsidiaritätsprinzip folgt. Das Bundesgericht sieht es als wirtschaftspolitisches Leitbild ohne Rechtverbindlichkeit. Die Lehre ist gespalten: Biaggini (Komm. BV, Art. 94 N. 5) bejaht eine gewisse normative Kraft, während Rhinow (Wirtschafts- und Eigentumsverfassung, S. 156) dies ablehnt.
N. 16 Verhältnis zu Art. 27 BV: Umstritten ist das Verhältnis zwischen der objektiven Norm (Art. 94 BV) und dem Grundrecht (Art. 27 BV). Die herrschende Lehre sieht Art. 94 BV als objektive Grundsatznorm mit weitergehendem Schutzbereich (Vallender/Hettich/Lehne, Wirtschaftsfreiheit, S. 89), während andere eine weitgehende Deckungsgleichheit annehmen (Müller/Schefer, Grundrechte, S. 1023).
#6. Praxishinweise
N. 17 Prüfungsreihenfolge: Bei der rechtlichen Beurteilung ist zunächst zu prüfen, ob eine staatliche Massnahme den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit tangiert. Sodann ist zu untersuchen, ob ein Eingriff vorliegt und ob dieser gerechtfertigt ist (→ Art. 36 BV) oder ob eine Ausnahme nach Art. 94 Abs. 4 BV greift.
N. 18 Abgrenzung zu Polizeigütern: Massnahmen zum Schutz von Polizeigütern (Gesundheit, Sicherheit, Umwelt) fallen nicht unter Art. 94 Abs. 4 BV, sondern sind nach Art. 36 BV zu beurteilen. Die Abgrenzung kann im Einzelfall schwierig sein (BGE 130 I 26 E. 4.3).
N. 19 Kantonale Regalrechte: Bei der Berufung auf kantonale Regalrechte ist nachzuweisen, dass das Regal historisch gewachsen ist und kontinuierlich ausgeübt wurde. Neue «Regale» können nicht mehr begründet werden (BGE 142 I 99 E. 5.4).
N. 20 Europarecht: Bei grenzüberschreitenden Sachverhalten sind die bilateralen Abkommen zu beachten, insbesondere das Freizügigkeitsabkommen und sektorielle Abkommen. Diese können weitergehende Liberalisierungspflichten enthalten als Art. 94 BV (BGE 130 I 26 E. 3).