#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Art. 104 BV wurde im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 grundlegend neu gestaltet. Die Vorgängerbestimmung Art. 31bis Abs. 3 lit. b aBV beschränkte sich auf eine allgemeine Kompetenz des Bundes zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes. Die neue Verfassungsnorm verankert demgegenüber ein umfassendes agrarpolitisches Programm mit dem Konzept der Multifunktionalität (BBl 1997 I 1, 245 ff.).

N. 2 Die Botschaft zur neuen Bundesverfassung betont den Paradigmenwechsel von der reinen Produktionsförderung zur multifunktionalen Landwirtschaft: «Die Landwirtschaft soll nicht nur Nahrungsmittel produzieren, sondern auch zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen, zur Pflege der Kulturlandschaft und zur dezentralen Besiedlung beitragen» (BBl 1997 I 247). Dieser Wandel war bereits in der Agrarpolitik 2002 angelegt und wurde mit Art. 104 BV verfassungsrechtlich verankert (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 104 N. 3).

N. 3 Der Begriff der Multifunktionalität wurde bewusst gewählt, um die verschiedenen Leistungen der Landwirtschaft für die Gesellschaft zu erfassen. Die verfassungsgebende Versammlung verwarf Formulierungen, die allein auf die Produktionsfunktion abstellen würden.

#2. Systematische Einordnung

N. 4 Art. 104 BV steht im 3. Abschnitt des 3. Titels über «Bund und Kantone» und gehört zu den Bundeszuständigkeiten im Wirtschaftsbereich. Die Bestimmung ist systematisch eng mit → Art. 75 BV (Raumplanung), → Art. 76 BV (Wasser) und → Art. 77 BV (Wald) verknüpft, da diese Bereiche die natürlichen Lebensgrundlagen betreffen (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, § 18 N. 3457).

N. 5 Die Landwirtschaftsartikel stehen in einem Spannungsverhältnis zur Wirtschaftsfreiheit (→ Art. 27 BV). Art. 104 Abs. 2 BV erlaubt explizit Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, was eine verfassungsrechtliche Besonderheit darstellt. Diese Durchbrechung ist jedoch nicht schrankenlos, sondern muss den Zielen von Art. 104 Abs. 1 BV dienen (BGE 140 II 233 E. 3.2).

N. 6 Zu beachten ist auch das Verhältnis zu den Sozialzielen (→ Art. 41 BV), insbesondere zum Recht auf angemessene Ernährung. Während Art. 41 BV programmatischen Charakter hat, begründet Art. 104 BV konkrete Gesetzgebungskompetenzen und Handlungspflichten des Bundes (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1087).

#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

#3.1 Multifunktionale Landwirtschaft (Abs. 1)

N. 7 Der Begriff der «nachhaltigen und auf den Markt ausgerichteten Produktion» verbindet ökologische und ökonomische Anforderungen. Nachhaltig bedeutet im Sinne des Brundtland-Berichts, dass die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt werden, ohne die Möglichkeiten künftiger Generationen zu gefährden (Ehrenzeller et al., St. Galler Kommentar BV, Art. 104 N. 8).

N. 8 Die drei Hauptfunktionen der Landwirtschaft sind gleichwertig:

• Sichere Versorgung (lit. a): Ernährungssouveränität und Versorgungssicherheit in Krisenzeiten
• Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen (lit. b): Biodiversität, Bodenschutz, Wasserschutz
• Dezentrale Besiedlung (lit. c): Verhinderung der Landflucht, Erhaltung der Infrastruktur im ländlichen Raum

N. 9 Der «wesentliche Beitrag» erfordert keine vollständige Selbstversorgung, aber eine substantielle inländische Produktion. Die herrschende Lehre geht von einem Selbstversorgungsgrad von mindestens 50% aus (a.M. Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 892, die auf die Importabhängigkeit der Schweiz verweisen).

#3.2 Förderung bodenbewirtschaftender bäuerlicher Betriebe (Abs. 2)

N. 10 Die «zumutbare Selbsthilfe» setzt voraus, dass Landwirte zunächst eigene Anstrengungen unternehmen. Dazu gehören betriebswirtschaftliche Optimierung, Kooperationen und Marktanpassungen. Erst subsidiär greift die staatliche Förderung ein (2A.40/2005 E. 4.2).

N. 11 «Bodenbewirtschaftende bäuerliche Betriebe» sind solche, die Land selbst bearbeiten. Reine Veredlungsbetriebe ohne eigene Futterbasis fallen nicht darunter. Umstritten ist, ob juristische Personen erfasst sind. Das Bundesgericht bejaht dies, sofern sie als Selbstbewirtschafter gelten (BGE 140 II 233 E. 3.2).

#3.3 Instrumente und Massnahmen (Abs. 3)

N. 12 Die Direktzahlungen (lit. a) sind das Kernstück des Förderungssystems. Der «ökologische Leistungsnachweis» (ÖLN) umfasst Anforderungen an Fruchtfolge, Bodenschutz, Düngerbilanz und Tierschutz. Die Verknüpfung von Direktzahlungen mit ökologischen Auflagen ist zwingend (2C_388/2008 E. 3.1).

N. 13 Die Förderung naturnaher Produktionsformen (lit. b) geht über den ÖLN hinaus und betrifft Bio-Landbau, extensive Produktion und Biodiversitätsförderflächen. Die Anreize müssen «wirtschaftlich lohnend» sein, d.h. die Mehrkosten und Mindererträge kompensieren (Ehrenzeller et al., St. Galler Kommentar BV, Art. 104 N. 18).

#4. Rechtsfolgen

N. 14 Art. 104 BV begründet eine umfassende Gesetzgebungskompetenz des Bundes, die er mit dem Landwirtschaftsgesetz (LwG, SR 910.1) und zahlreichen Verordnungen ausgeübt hat. Die Kantone haben nur noch Vollzugskompetenzen und marginale eigene Regelungsbefugnisse (2A.246/2004 E. 2.3).

N. 15 Die Bestimmung verpflichtet den Bund zum Handeln («sorgt dafür»), räumt ihm aber einen erheblichen Gestaltungsspielraum ein. Ein subjektives Recht auf bestimmte Fördermassnahmen besteht nicht, wohl aber ein Anspruch auf pflichtgemässe Ermessensausübung bei der Vergabe von Direktzahlungen (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 18 N. 42).

N. 16 Die Abweichung von der Wirtschaftsfreiheit (Abs. 2) ermöglicht Marktzutrittsschranken, Kontingentierungen und Preisvorschriften. Diese müssen jedoch verhältnismässig sein und den Zielen von Abs. 1 dienen. Eine vollständige Abschottung des Agrarmarktes wäre unzulässig (Rhinow et al., Schweizerisches Verfassungsrecht, § 18 N. 3462).

#5. Streitstände

N. 17 Reichweite der Multifunktionalität: Ehrenzeller et al. (St. Galler Kommentar BV, Art. 104 N. 9) betonen die Gleichwertigkeit aller drei Funktionen. Waldmann et al. sehen dagegen einen Vorrang der Produktionsfunktion, da nur eine «auf den Markt ausgerichtete Produktion» die anderen Funktionen erfüllen könne. Die Praxis des Bundesgerichts tendiert zu einer ausgewogenen Betrachtung (2C_397/2021 E. 4.1).

N. 18 Vereinbarkeit mit WTO-Recht: Müller (in: Ehrenzeller et al., St. Galler Kommentar BV, Art. 104 N. 24) sieht die Direktzahlungen als «green box»-konform an. Cottier/Oesch (Internationales Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 2019, S. 456) warnen vor protektionistischen Elementen, die WTO-widrig sein könnten. Das Bundesgericht hat diese Frage bislang offengelassen.

N. 19 Klimaschutz als neue Funktion: In der Lehre wird diskutiert, ob Art. 104 BV eine verfassungsrechtliche Grundlage für Klimaschutzmassnahmen in der Landwirtschaft bietet. Griffel (Umweltrecht, 2. Aufl. 2019, S. 342) bejaht dies unter Verweis auf die «Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen». Vallender (in: Ehrenzeller et al., St. Galler Kommentar BV, Art. 104 N. 11) fordert eine Verfassungsrevision für weitergehende Klimamassnahmen.

#6. Praxishinweise

N. 20 Bei der Ausgestaltung von Direktzahlungen ist auf die Einhaltung des ökologischen Leistungsnachweises zu achten. Die Kontrollmechanismen sind streng, und Verstösse führen zu Kürzungen oder vollständigem Wegfall der Zahlungen (B-3133/2009). Landwirte sollten die Dokumentationspflichten ernst nehmen.

N. 21 Die Umstellung auf biologischen Landbau wird besonders gefördert (Art. 104 Abs. 3 lit. b BV). Die Umstellungsphase ist finanziell abgesichert, erfordert aber sorgfältige Planung. Die kantonalen Beratungsstellen bieten Unterstützung.

N. 22 Bei Investitionen in landwirtschaftliche Bauten ist die Abstimmung mit dem Raumplanungsrecht (→ Art. 75 BV) zentral. Nicht alle landwirtschaftlichen Tätigkeiten rechtfertigen Bauten ausserhalb der Bauzone. Die Multifunktionalität erweitert den Spielraum nicht unbegrenzt (1A.19/2007 E. 5.3).

N. 23 Juristische Personen können unter bestimmten Voraussetzungen landwirtschaftliche Betriebe führen und Direktzahlungen erhalten. Die Selbstbewirtschaftung muss aber gewährleistet sein, was detaillierte gesellschaftsrechtliche Regelungen erfordert (BGE 140 II 233).

#Grundlagen der Direktzahlungen

BGE 140 II 233 vom 18. März 2014 2C_212/2013 Das Bundesgericht stellt klar, dass auch juristische Personen landwirtschaftliche Gewerbe erwerben und Direktzahlungen erhalten können, sofern sie als Selbstbewirtschafter gelten. Der Entscheid verdeutlicht die verfassungsrechtliche Verankerung der Landwirtschaftsförderung nach Art. 104 BV und deren Umsetzung im bäuerlichen Bodenrecht.

«Der Geltungsbereich des bäuerlichen Bodenrechts ist durch Art. 104 Abs. 2 BV verfassungsrechtlich vorgegeben. Die Definition der Selbstbewirtschaftung ist auf die Tätigkeit natürlicher Personen zugeschnitten. Aus der Wirtschaftsfreiheit ergibt sich jedoch, dass landwirtschaftliche Betriebe in verschiedenen Rechtsformen geführt werden können, soweit der Bundesgesetzgeber keine Abweichungen vorgesehen hat.»

#Direktzahlungen und ökologischer Leistungsnachweis

2C_388/2008 vom 16. Dezember 2008 Das Bundesgericht präzisiert die Verfahrensanforderungen bei der Überprüfung des ökologischen Leistungsnachweises für Direktzahlungen. Der Entscheid ist grundlegend für die Beweislastverteilung und den Untersuchungsgrundsatz bei Direktzahlungsverfahren.

«Nach Art. 104 Abs. 2 BV fördert der Bund die bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betriebe ergänzend zur zumutbaren Selbsthilfe der Landwirtschaft und nötigenfalls abweichend vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit. Gemäss Art. 70 Abs. 1 LwG richtet der Bund Bewirtschaftern solcher Betriebe unter der Voraussetzung des ökologischen Leistungsnachweises allgemeine Direktzahlungen, Ökobeiträge und Ethobeiträge aus.»

2A.40/2005 vom 16. August 2005 2A.40/2005 Das Bundesgericht behandelt die Kürzung von Direktzahlungen bei Überschreitung der Tierhöchstbestände und den Zusammenhang mit den multifunktionalen Aufgaben der Landwirtschaft nach Art. 104 Abs. 3 BV. Der Entscheid zeigt die praktische Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zur nachhaltigen Landwirtschaft auf.

«Art. 104 Abs. 3 BV ermächtigt den Bund, die Massnahmen so auszurichten, dass die Landwirtschaft ihre multifunktionalen Aufgaben erfüllt. Dazu gehört insbesondere die Förderung von Produktionsformen, die besonders naturnah, umwelt- und tierfreundlich sind.»

#Kompetenzabgrenzung und Föderalismus

2A.246/2004 vom 21. Dezember 2004 2A.246/2004 Das Bundesgericht klärt die Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Kantonen im Bereich der Landwirtschaftsförderung und den Umfang der bundesrechtlichen Regelung. Der Entscheid ist relevant für das Verhältnis zwischen Art. 104 BV und kantonalen Förderungsmassnahmen.

«Art. 104 Abs. 2 BV ermächtigt den Bund zur Förderung der bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betriebe. Soweit der Bund von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht hat, verbleibt den Kantonen grundsätzlich kein Raum für eigenständige Regelungen im selben Bereich, es sei denn, das Bundesrecht lasse kantionale Ergänzungen ausdrücklich zu.»

#Multifunktionale Landwirtschaft und Umweltschutz

B-3133/2009 vom 13. November 2009 Das Bundesverwaltungsgericht konkretisiert die Anforderungen an den ökologischen Leistungsnachweis und die Umsetzung der multifunktionalen Aufgaben nach Art. 104 Abs. 3 BV. Das Urteil zeigt die praktische Bedeutung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen auf.

«Die multifunktionalen Aufgaben der Landwirtschaft nach Art. 104 BV umfassen neben der Nahrungsmittelproduktion auch die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und die Pflege der Kulturlandschaft. Der ökologische Leistungsnachweis ist das zentrale Instrument zur Sicherstellung dieser Funktionen.»

B-649/2016 vom 23. August 2017 Das Bundesverwaltungsgericht behandelt die Biodiversitätsförderung als Teil der multifunktionalen Aufgaben der Landwirtschaft und die entsprechenden Direktzahlungen. Der Entscheid verdeutlicht die Konkretisierung von Art. 104 Abs. 1 lit. b BV in der Vollzugspraxis.

«Die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und die Pflege der Kulturlandschaft nach Art. 104 Abs. 1 lit. b BV erfordern gezielte Massnahmen zur Biodiversitätsförderung. Die entsprechenden Direktzahlungen sind darauf ausgerichtet, diese verfassungsrechtlichen Ziele zu verwirklichen.»

#Aktuelle Entwicklungen

2C_397/2021 vom 25. November 2021 Das Bundesgericht behandelt neuere Entwicklungen bei den Direktzahlungen und deren Vereinbarkeit mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben zur nachhaltigen Landwirtschaft. Der Entscheid zeigt die kontinuierliche Weiterentwicklung der Landwirtschaftspolitik im Rahmen von Art. 104 BV auf.

«Die Ausrichtung der landwirtschaftlichen Massnahmen muss sich an den verfassungsrechtlichen Zielen von Art. 104 BV orientieren. Dabei sind die verschiedenen Funktionen der Landwirtschaft in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen.»

B-1014/2019 vom 24. Juli 2020 Das Bundesverwaltungsgericht präzisiert die Anforderungen an die dezentrale Besiedlung als einen der Verfassungszwecke nach Art. 104 Abs. 1 lit. c BV. Das Urteil konkretisiert die raumordnungspolitische Dimension der Landwirtschaftsförderung.

«Die dezentrale Besiedlung des Landes nach Art. 104 Abs. 1 lit. c BV erfordert die Aufrechterhaltung einer flächendeckenden Landwirtschaft. Die Direktzahlungen tragen dazu bei, die Bewirtschaftung auch in benachteiligten Gebieten zu gewährleisten.»