#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 135 BV wurde im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) geschaffen und trat am 1. Januar 2008 in Kraft. Die Bestimmung ersetzte die frühere Regelung in Art. 42 aBV, welche lediglich einen rudimentären Finanzausgleich vorsah.
N. 2 Das Reformprojekt NFA stellte die umfassendste Reform des schweizerischen Föderalismus seit der Gründung des Bundesstaates 1848 dar. Die Botschaft zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) vom 14. November 2001 (BBl 2002 2291) identifizierte als Hauptprobleme des alten Systems die mangelnde Transparenz, falsche Anreizstrukturen und die ungenügende Wirksamkeit des Ausgleichs.
N. 3 Die Konzeption der NFA als Totalrevision wurde in der Lehre kontrovers diskutiert. Biaggini kritisierte das Vorgehen von Bundesrat und Parlament mit guten Gründen, da die weitreichenden Änderungen das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen fundamental neu gestalteten.
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 135 BV steht im 3. Kapitel (Finanzordnung) des 5. Titels (Bundesbehörden) und bildet zusammen mit den Steuerharmonisierungsbestimmungen (Art. 128-130 BV) das verfassungsrechtliche Fundament der föderalen Finanzbeziehungen. Die Norm ist eng verknüpft mit den Grundsätzen der Aufgabenerfüllung (→ Art. 43a BV) und der Subsidiarität (→ Art. 5a BV).
N. 5 Die Bestimmung konkretisiert den Grundsatz der Bundestreue (Art. 44 BV) im Finanzbereich und verwirklicht das Solidaritätsprinzip zwischen den Gliedstaaten. Sie steht in systematischem Zusammenhang mit:
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 6 Gesetzgebungsauftrag (Abs. 1): Der Bund ist verpflichtet, Vorschriften über einen «angemessenen» Finanz- und Lastenausgleich zu erlassen. Der Begriff «angemessen» räumt dem Gesetzgeber einen erheblichen Gestaltungsspielraum ein, setzt aber auch verfassungsrechtliche Grenzen.
N. 7 Finanzausgleich: Umfasst die Umverteilung finanzieller Mittel zur Verringerung der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit. Der Ressourcenausgleich bezweckt primär die Angleichung der Steuerkraft (→ BGE 93 I 437 E. 4).
N. 8 Lastenausgleich: Kompensiert übermässige finanzielle Belastungen aufgrund geografisch-topografischer (z.B. Berggebiete) oder soziodemografischer Faktoren (z.B. Zentrumslasten). Dies unterscheidet sich fundamental vom Ressourcenausgleich, der auf die Finanzkraft abstellt.
N. 9 Zielsetzungen (Abs. 2): Der nicht abschliessende Katalog («insbesondere») nennt fünf Hauptziele:
- lit. a: Verringerung der Disparitäten (nicht vollständige Nivellierung)
- lit. b: Gewährleistung minimaler Ressourcen (Existenzminimum für Kantone)
- lit. c: Ausgleich struktureller Sonderlasten
- lit. d: Förderung der Zusammenarbeit (↔ Art. 48a BV)
- lit. e: Erhaltung des Steuerwettbewerbs
N. 10 Diese Ziele stehen teilweise in einem Spannungsverhältnis zueinander. Insbesondere die Erhaltung des Steuerwettbewerbs (lit. e) limitiert das Ausmass der möglichen Umverteilung.
#4. Rechtsfolgen
N. 11 Art. 135 BV begründet keine unmittelbaren subjektiven Rechte der Kantone oder Gemeinden. Die Bestimmung ist nicht direkt anwendbar (self-executing), sondern bedarf der Konkretisierung durch die Bundesgesetzgebung, insbesondere das Finanz- und Lastenausgleichsgesetz (FiLaG, SR 613.2).
N. 12 Finanzierung (Abs. 3): Die Verfassung schreibt zwingend eine Mischfinanzierung vor:
- Ressourcenstarke Kantone: mindestens 2/3, höchstens 80% der Bundesleistungen
- Bund: trägt den verbleibenden Anteil
Diese Bandbreite ermöglicht eine flexible Anpassung an veränderte Verhältnisse.
N. 13 Der Gesetzgeber ist bei der Ausgestaltung an die verfassungsrechtlichen Grundprinzipien gebunden:
Das Bundesgericht prüft die konkrete Ausgestaltung des Finanzausgleichs zurückhaltend, anerkennt aber verfassungsrechtliche Grenzen (→ BGE 150 II 321 E. 4).
#5. Streitstände
N. 14 Umfang der Umverteilung: In der Lehre besteht Uneinigkeit über das verfassungsrechtlich gebotene Ausmass der Umverteilung. Während Frey/Spillmann für eine weitgehende Angleichung plädieren, betont Biaggini die Grenzen, die sich aus der Erhaltung des Steuerwettbewerbs ergeben (Frey/Spillmann, in: Der Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen, 1994, S. 1-40; Biaggini, ZÖR 2002, 359-391).
N. 15 Berücksichtigung der Gemeinden: Kontrovers ist, inwieweit Art. 135 BV i.V.m. Art. 50 Abs. 2 BV eine direkte Berücksichtigung der Gemeinden im nationalen Finanzausgleich verlangt. Die herrschende Lehre sieht die Kantone als primäre Adressaten, während Thalmann für eine stärkere Einbeziehung der Gemeindeebene plädiert (Thalmann, in: Hänni, Föderalismus, S. 56-117).
N. 16 Härteausgleich: Die zeitliche Befristung des Härteausgleichs ist umstritten. Während die Botschaft von einer schrittweisen Reduktion ausgeht (BBl 2002 2291, 2377), argumentiert ein Teil der Lehre, dass besondere Umstände eine Verlängerung rechtfertigen können.
#6. Praxishinweise
N. 17 Bei der Anwendung von Art. 135 BV und des FiLaG sind folgende Aspekte zu beachten:
- Die jährlichen Berechnungen des Ressourcen- und Lastenausgleichs erfolgen aufgrund standardisierter Indikatoren
- Anfechtungen der Ausgleichszahlungen sind nur bei Berechnungsfehlern oder Willkür erfolgversprechend (→ Urteil 2C_874/2017)
- Kantonale Finanzausgleichssysteme müssen mit den Grundsätzen von Art. 135 BV kompatibel sein
N. 18 Die praktische Bedeutung zeigt sich insbesondere bei:
- Steuergesetzrevisionen (Auswirkungen auf den Ressourcenindex)
- Interkantonalen Vereinbarungen mit Lastenausgleich (Art. 48a BV)
- Aufgabenverschiebungen zwischen föderalen Ebenen
N. 19 Für die kantonale Praxis relevant ist, dass Verzerrungen im NFA durch Doppelbesteuerungsfälle rechtlich unbeachtlich sind und keine Rechtfertigung für die Beibehaltung unrechtmässig erhobener Steuern darstellen (→ BGE 150 II 321 E. 4).