#1. Storia della genesi

N. 1 L'art. 103 Cost. ha ripreso in larga misura la disciplina dell'art. 31quater della vecchia Costituzione federale (vCost), che fu inserito nella Costituzione nel 1947. Il messaggio concernente una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 286) sottolineava che la politica strutturale doveva essere mantenuta come strumento di politica economica per affrontare le sfide del cambiamento economico. La norma doveva consentire alla Confederazione di intervenire in modo mirato nei processi economici quando i soli meccanismi di mercato non fossero sufficienti.

N. 2 La formulazione «regioni del Paese economicamente minacciate» sostituì il concetto di «regioni economicamente minacciate» della vCost, per chiarire che possono essere incluse non solo aree di piccole dimensioni, ma anche regioni più grandi. La revisione costituzionale del 1999 mantenne la struttura duale: politica strutturale regionale (prima alternativa) e politica strutturale settoriale (seconda alternativa).

#2. Classificazione sistematica

N. 3 L'art. 103 Cost. si trova nel titolo 3° (Confederazione, Cantoni e Comuni), capitolo 2° (Competenze), sezione 7a (Economia) della Costituzione federale. La norma è una norma di competenza speciale che permette alla Confederazione di derogare al principio della libertà economica (→ art. 94 Cost.). È strettamente collegata ad altre competenze di politica economica della Confederazione, in particolare la politica congiunturale (→ art. 100 Cost.), la politica regionale (→ art. 135 Cost.) e l'agricoltura (→ art. 104 Cost.).

N. 4 Il rapporto con i diritti fondamentali, in particolare con la libertà economica (→ art. 27 Cost.), è disciplinato dall'art. 36 Cost. Le misure di politica strutturale devono soddisfare i requisiti generali per le restrizioni dei diritti fondamentali, mentre l'art. 103 cpv. 2 Cost. crea una base costituzionale speciale per le deroghe al principio della libertà economica.

#3. Elementi costitutivi della fattispecie / Contenuto della norma

N. 5 Politica strutturale regionale (prima alternativa): Il concetto di «regioni del Paese economicamente minacciate» presuppone un pericolo economico esistenziale. Secondo la dottrina, non sono sufficienti meri svantaggi di ubicazione o uno sviluppo economico inferiore alla media (Richli/Sahlfeld, in: Wirtschaftsstrukturrecht, 2005, 41–79). La minaccia deve riferirsi a una regione contigua, non solo a singoli comuni.

N. 6 Politica strutturale settoriale (seconda alternativa): «Rami economici e professioni» comprende interi settori (ad es. industria tessile, industria orologiera) e specifici gruppi professionali. È controverso se siano inclusi solo i rami economici importanti o se l'importanza non giochi alcun ruolo (dottrina dominante, cfr. Richli, Strukturpolitik, 2005, 19–40).

N. 7 Principio di sussidiarietà: L'espressione «quando non bastino ragionevoli misure di aiuto autonomo per garantire la loro esistenza» ancora il principio di sussidiarietà. La Confederazione può agire solo quando le misure private e cantonali falliscono. La ragionevolezza si determina secondo criteri oggettivi; sono irragionevoli le misure che metterebbero in pericolo la base esistenziale.

N. 8 Competenza generale di promozione: Si discute in modo controverso se l'art. 103 Cost. contenga una competenza generale di promozione economica senza riserva di sussidiarietà. La prassi e parte della dottrina lo affermano facendo riferimento alla situazione giuridica sotto la vCost. Gli stessi Oesch/Mayoraz respingono questa tesi: il tenore letterale dell'art. 103 si opporrebbe «chiaramente» a tale interpretazione; le misure di promozione settoriale sarebbero ammissibili solo se soddisfatti i presupposti della fattispecie.

#4. Conseguenze giuridiche

N. 9 L'art. 103 Cost. fonda una competenza facoltativa della Confederazione. Essa non è obbligata ad agire in ambito di politica strutturale, ma decide secondo il dovuto discrezionale. La competenza comprende sia la legislazione che l'esecuzione (→ art. 164 Cost. per l'obbligo di legiferare su disposizioni importanti).

N. 10 Gli strumenti della politica strutturale sono molteplici: sovvenzioni, sgravi fiscali, fideiussioni, prestiti, investimenti infrastrutturali. Le misure scelte devono essere proporzionate e non possono pregiudicare la concorrenza più del necessario.

N. 11 Deroga alla libertà economica (cpv. 2): Questa facoltà deve essere interpretata restrittivamente. Non permette misure dirigistiche arbitrarie, ma solo quegli interventi necessari per raggiungere gli obiettivi di politica strutturale. Esempi sono restrizioni dell'accesso al mercato, contingentamenti o prescrizioni sui prezzi.

#5. Controversie

N. 12 Portata della competenza di promozione: La controversia principale riguarda la questione se l'art. 103 Cost., oltre alla politica strutturale condizionata (con riserva di sussidiarietà), contenga anche una competenza generale di promozione economica. La prassi federale e parti della dottrina (richiamandosi all'interpretazione storica) affermano una tale competenza implicita analoga alla situazione giuridica sotto l'art. 31quater vCost. Oesch/Mayoraz rappresentano la posizione contraria: il tenore letterale chiaro («quando non bastino ragionevoli misure di aiuto autonomo...») varrebbe per entrambe le alternative della norma.

N. 13 Importanza dei rami economici: È controverso se solo i rami economici «importanti» siano degni di promozione. Richli (Strukturpolitik, 2005, 35) sostiene che l'importanza economica nazionale non costituisca un presupposto della fattispecie. Oesch/Mayoraz considerano questo punto controverso e si riferiscono alla prassi, che tendenzialmente presuppone una certa rilevanza.

N. 14 Rapporto con il diritto internazionale economico: L'applicazione dell'art. 103 Cost. è limitata dagli obblighi internazionali. Oesch (Staatliche Subventionen, ZSR 2012 I 255–284) sottolinea i limiti derivanti dal diritto OMC e dagli accordi bilaterali. Richli/Bundi (AJP 2008, 665–683) vedono maggior margine per la promozione specifica dell'innovazione e delle PMI.

#6. Indicazioni pratiche

N. 15 Nell'elaborazione di programmi di politica strutturale bisogna osservare rigorosamente la sussidiarietà. I richiedenti devono dimostrare che i propri sforzi e gli aiuti cantonali non sono sufficienti. La mera affermazione di difficoltà economiche non basta (JAAC 51.19).

N. 16 Dal punto di vista procedurale non esiste un diritto agli aiuti strutturali. Il ricorso in materia amministrativa è di regola escluso (art. 100 cpv. 1 lett. e LTF). Tuttavia le autorità devono concedere il diritto di essere sentiti e motivare i dinieghi.

N. 17 I limiti del diritto internazionale economico vanno esaminati precocemente. Le sovvenzioni a imprese orientate all'esportazione possono violare il diritto OMC sui sussidi. Per le imprese UE/AELS bisogna osservare il divieto di aiuti di Stato. Gli accordi bilaterali settoriali (trasporti aerei, trasporti terrestri) contengono spesso regole speciali sugli aiuti di Stato.

N. 18 La delimitazione rispetto ad altri presupposti di promozione va effettuata con cura: la promozione agricola si regge sull'art. 104 Cost., la promozione dell'innovazione sull'art. 64 Cost. (ricerca), le misure del mercato del lavoro sull'art. 114 Cost. L'art. 103 Cost. è sussidiario rispetto a norme di competenza più specifiche.

#Applicazione fondamentale dell'art. 103 Cost.

JAAC 69.47 del 20 luglio 2004 La prassi degli uffici federali relativa alla promozione dei media precisa i limiti dell'art. 103 Cost. Il parere dell'Ufficio federale di giustizia sul sostegno statale a una fondazione per la promozione della stampa svizzera sottolinea che la promozione economica deve mirare a rafforzare economicamente il ramo dell'economia sostenuto. Misure con obiettivi primariamente di politica della stampa non trovano fondamento nell'art. 103 Cost., poiché tra diversità della stampa e rafforzamento economico del settore dei giornali possono sussistere conflitti di obiettivi.

«Inoltre, la promozione economica da parte della Confederazione - sia sotto forma di politica strutturale settoriale, sia sotto forma di promozione neutrale rispetto alla concorrenza - deve mirare a rafforzare economicamente il ramo dell'economia sostenuto. Obiettivo della politica strutturale rispettivamente della promozione economica generale secondo l'art. 103 Cost. è primariamente la sopravvivenza economica rispettivamente la prosperità del ramo economico interessato.»

#Aiuti agli investimenti per le regioni montane (LIM)

JAAC 53.32 del 19 dicembre 1986 (decisione del Consiglio federale del 21 dicembre 1988) La procedura e i presupposti materiali per gli aiuti agli investimenti sono stati precisati. Un ufficio del turismo non rientra automaticamente nella LIM; decisivi sono l'adempimento di tutti i presupposti formali, in particolare l'inserimento in un programma dettagliato approvato prima dell'inizio della costruzione. Il caso mostra la gestione rigorosa del principio di sussidiarietà dell'aiuto statale.

«Se però un progetto non si trova in un programma dettagliato approvato e quindi non è nemmeno parte di un concetto di sviluppo approvato, non può essere accordato alcun aiuto agli investimenti, perché manca un presupposto fondamentale.»

JAAC 54.18 del 6 marzo 1989 La determinazione dell'ambito di applicazione materiale della LIM è stata concretizzata. Lo scopo della LIM è il miglioramento delle condizioni di esistenza nelle regioni montane mediante aiuti agli investimenti mirati per impianti infrastrutturali. Il caso chiarisce la delimitazione tra progetti suscettibili di promozione e progetti non suscettibili di promozione.

«Con la LIM la Confederazione mira al miglioramento delle condizioni di esistenza nelle regioni montane mediante la concessione di aiuti agli investimenti mirati per infrastrutture.»

JAAC 56.48 dell'11 settembre 1991 La prassi relativa alla promozione di studi medici nel quadro della LIM mostra i limiti del sostegno federale. Non tutte le infrastrutture d'interesse pubblico rientrano automaticamente nella LIM. È richiesta la garanzia permanente dell'accesso per la popolazione locale.

#Aiuti finanziari per regioni economicamente minacciate (AFR)

JAAC 51.19 del 30 aprile 1986 Decisione fondamentale sui presupposti e sugli oneri per gli aiuti finanziari. Il Consiglio federale ha confermato che non sussiste alcun diritto legale agli aiuti finanziari e che il ricorso di diritto amministrativo è escluso. L'aiuto federale avviene in via sussidiaria e complementare; oneri come il divieto di distribuzione di utili durante l'agevolazione di interessi sono ammissibili.

«Innanzitutto il legislatore ha espressamente previsto che la Confederazione può promuovere progetti dell'economia privata per la creazione e il mantenimento di posti di lavoro in regioni economicamente minacciate mediante aiuti finanziari. Si aggiunge che l'aiuto statale deve avvenire soltanto in modo complementare e sussidiario.»

#Aspetti di diritto fiscale della promozione economica

DTF dell'11 giugno 2008 (2A.42/2007) L'esenzione fiscale di una fondazione per la promozione dell'economia solettese ha toccato indirettamente l'art. 103 Cost. Il Tribunale federale ha riconosciuto che la promozione di un ramo economico può essere fondamentalmente di pubblica utilità, ma ha verificato l'attività concreta della fondazione quanto alla sua effettiva utilità pubblica.

«Per l'esenzione fiscale contestata nel caso presente si tratta di un caso limite: con la ricorrente si deve partire dal fatto che lo scopo statutario della convenuta è formulato relativamente in modo ampio.»

#Deroga al principio della libertà economica

La giurisprudenza relativa all'art. 103 Cost. mostra che la seconda frase («Può eventualmente derogare al principio della libertà economica») è applicata in modo restrittivo. Una deroga è ammissibile soltanto se misure ragionevoli di auto-aiuto per assicurare l'esistenza non sono sufficienti e il sostegno serve effettivamente al rafforzamento economico del ramo economico interessato.