#1. Storia della genesi
N. 1 L'art. 135 Cost. è stato creato nell'ambito della nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) ed è entrato in vigore il 1° gennaio 2008. La disposizione ha sostituito la precedente regolamentazione dell'art. 42 aCost., che prevedeva soltanto una perequazione finanziaria rudimentale.
N. 2 Il progetto di riforma NPC ha costituito la riforma più completa del federalismo svizzero dalla fondazione dello Stato federale nel 1848. Il messaggio sulla nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) del 14 novembre 2001 (FF 2002 1929) identificò come problemi principali del vecchio sistema la mancanza di trasparenza, strutture d'incentivo sbagliate e l'insufficiente efficacia della perequazione.
N. 3 La concezione della NPC come revisione totale è stata discussa controversamente in dottrina. Biaggini criticò giustamente il procedimento del Consiglio federale e del Parlamento, poiché i cambiamenti di ampia portata ridisegnavano fondamentalmente il rapporto tra Confederazione e Cantoni.
#2. Collocazione sistematica
N. 4 L'art. 135 Cost. si trova nel 3° capitolo (Ordinamento finanziario) del 5° titolo (Autorità federali) e forma insieme alle disposizioni sull'armonizzazione fiscale (art. 128-130 Cost.) il fondamento costituzionale delle relazioni finanziarie federali. La norma è strettamente collegata ai principi dell'adempimento dei compiti (→ art. 43a Cost.) e della sussidiarietà (→ art. 5a Cost.).
N. 5 La disposizione concretizza il principio della fedeltà confederale (art. 44 Cost.) nell'ambito finanziario e realizza il principio di solidarietà tra gli Stati membri. È in relazione sistematica con:
#3. Elementi di fattispecie / Contenuto normativo
N. 6 Mandato legislativo (cpv. 1): La Confederazione è obbligata a emanare prescrizioni su una perequazione finanziaria e degli oneri «adeguata». Il termine «adeguata» concede al legislatore un considerevole margine di configurazione, ma pone anche limiti costituzionali.
N. 7 Perequazione finanziaria: Comprende la ridistribuzione di mezzi finanziari per ridurre le differenze nella capacità finanziaria. La perequazione delle risorse mira principalmente al livellamento della forza fiscale (→ DTF 93 I 437 consid. 4).
N. 8 Perequazione degli oneri: Compensa oneri finanziari eccessivi dovuti a fattori geografico-topografici (p.es. regioni montane) o sociodemografici (p.es. oneri dei centri). Questo si distingue fondamentalmente dalla perequazione delle risorse, che si basa sulla forza finanziaria.
N. 9 Obiettivi (cpv. 2): Il catalogo non esaustivo («in particolare») enumera cinque obiettivi principali:
- lett. a: Riduzione delle disparità (non livellamento completo)
- lett. b: Garanzia di risorse minime (minimo esistenziale per i Cantoni)
- lett. c: Compensazione di oneri strutturali speciali
- lett. d: Promozione della collaborazione (↔ art. 48a Cost.)
- lett. e: Conservazione della concorrenza fiscale
N. 10 Questi obiettivi si trovano parzialmente in una relazione di tensione reciproca. In particolare la conservazione della concorrenza fiscale (lett. e) limita l'entità della possibile ridistribuzione.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 11 L'art. 135 Cost. non fonda diritti soggettivi immediati dei Cantoni o dei Comuni. La disposizione non è direttamente applicabile (self-executing), ma necessita della concretizzazione tramite la legislazione federale, in particolare la legge sulla perequazione finanziaria e la compensazione degli oneri (LPFC, RS 613.2).
N. 12 Finanziamento (cpv. 3): La Costituzione prescrive obbligatoriamente un finanziamento misto:
- Cantoni con molte risorse: almeno 2/3, al massimo 80% delle prestazioni della Confederazione
- Confederazione: porta la quota rimanente
Questa fascia permette un adeguamento flessibile a rapporti modificati.
N. 13 Il legislatore è vincolato nell'elaborazione ai principi costituzionali fondamentali:
Il Tribunale federale esamina con riserva la configurazione concreta della perequazione finanziaria, ma riconosce limiti costituzionali (→ DTF 150 II 321 consid. 4).
#5. Controversie
N. 14 Entità della ridistribuzione: In dottrina sussiste disaccordo sull'entità della ridistribuzione costituzionalmente necessaria. Mentre Frey/Spillmann si pronunciano per un ampio livellamento, Biaggini sottolinea i limiti che risultano dalla conservazione della concorrenza fiscale (Frey/Spillmann, in: Der Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen, 1994, pag. 1-40; Biaggini, ZÖR 2002, 359-391).
N. 15 Considerazione dei Comuni: È controverso in che misura l'art. 135 Cost. in relazione con l'art. 50 cpv. 2 Cost. richieda una considerazione diretta dei Comuni nella perequazione finanziaria nazionale. La dottrina dominante vede i Cantoni come destinatari primari, mentre Thalmann si pronuncia per un maggiore coinvolgimento del livello comunale (Thalmann, in: Hänni, Föderalismus, pag. 56-117).
N. 16 Compensazione di rigore: La limitazione temporale della compensazione di rigore è controversa. Mentre il messaggio parte da una riduzione graduale (FF 2002 1929, 2197), una parte della dottrina argomenta che circostanze particolari possono giustificare un prolungamento.
#6. Indicazioni pratiche
N. 17 Nell'applicazione dell'art. 135 Cost. e della LPFC sono da considerare i seguenti aspetti:
- I calcoli annuali della perequazione delle risorse e degli oneri avvengono sulla base di indicatori standardizzati
- I ricorsi contro i pagamenti di perequazione hanno prospettive di successo soltanto in caso di errori di calcolo o arbitrio (→ sentenza 2C_874/2017)
- I sistemi cantonali di perequazione finanziaria devono essere compatibili con i principi dell'art. 135 Cost.
N. 18 L'importanza pratica si mostra in particolare in caso di:
- Revisioni delle leggi fiscali (effetti sull'indice delle risorse)
- Concordati intercantonali con compensazione degli oneri (art. 48a Cost.)
- Spostamenti di compiti tra livelli federali
N. 19 Per la prassi cantonale è rilevante che distorsioni nella NPC dovute a casi di doppia imposizione sono giuridicamente irrilevanti e non rappresentano una giustificazione per il mantenimento di tasse illegittimamente riscosse (→ DTF 150 II 321 consid. 4).