#1. Storia dell'origine

N. 1 L'art. 104 Cost. è stato completamente ridisegnato nell'ambito della revisione totale della Costituzione federale del 1999. La disposizione predecessore art. 31bis cpv. 3 lett. b vCost. si limitava a una competenza generale della Confederazione per il mantenimento di un ceto contadino sano. La nuova norma costituzionale ancora invece un programma di politica agricola globale con il concetto di multifunzionalità (FF 1997 I 1, 245 seg.).

N. 2 Il messaggio sulla nuova Costituzione federale sottolinea il cambiamento di paradigma dalla pura promozione della produzione all'agricoltura multifunzionale: «L'agricoltura non deve solo produrre derrate alimentari, ma anche contribuire alla conservazione delle basi naturali della vita, alla cura del paesaggio rurale e al popolamento decentrato» (FF 1997 I 247). Questo cambiamento era già delineato nella Politica agricola 2002 ed è stato ancorato costituzionalmente con l'art. 104 Cost. (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4ª ed. 2023, Art. 104 n. 3).

N. 3 Il termine multifunzionalità è stato scelto consapevolmente per cogliere i diversi servizi dell'agricoltura per la società. L'assemblea costituente ha respinto formulazioni che si riferivano esclusivamente alla funzione produttiva.

#2. Collocazione sistematica

N. 4 L'art. 104 Cost. si trova nella 3ª sezione del 3º titolo su «Confederazione e Cantoni» e appartiene alle competenze della Confederazione nel settore economico. La disposizione è sistematicamente strettamente collegata con → art. 75 Cost. (pianificazione del territorio), → art. 76 Cost. (acque) e → art. 77 Cost. (boschi), poiché questi settori riguardano le basi naturali della vita (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, § 18 n. 3457).

N. 5 L'articolo agricolo si trova in tensione con la libertà economica (→ art. 27 Cost.). L'art. 104 cpv. 2 Cost. permette esplicitamente deroghe al principio della libertà economica, il che rappresenta una particolarità costituzionale. Questa deroga non è tuttavia illimitata, ma deve servire agli obiettivi dell'art. 104 cpv. 1 Cost. (DTF 140 II 233 consid. 3.2).

N. 6 Va considerato anche il rapporto con gli obiettivi sociali (→ art. 41 Cost.), in particolare con il diritto a un'alimentazione adeguata. Mentre l'art. 41 Cost. ha carattere programmatico, l'art. 104 Cost. fonda competenze legislative concrete e obblighi di agire della Confederazione (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, n. 1087).

#3. Elementi costitutivi della fattispecie / Contenuto normativo

#3.1 Agricoltura multifunzionale (cpv. 1)

N. 7 Il concetto di «produzione sostenibile e orientata al mercato» combina esigenze ecologiche ed economiche. Sostenibile significa nel senso del Rapporto Brundtland che i bisogni del presente sono soddisfatti senza compromettere le possibilità delle generazioni future (Ehrenzeller et al., St. Galler Kommentar BV, Art. 104 n. 8).

N. 8 Le tre funzioni principali dell'agricoltura sono equivalenti:

• Approvvigionamento sicuro (lett. a): Sovranità alimentare e sicurezza dell'approvvigionamento in tempi di crisi
• Conservazione delle basi naturali della vita (lett. b): Biodiversità, protezione del suolo, protezione delle acque
• Popolamento decentrato (lett. c): Prevenzione dell'esodo rurale, conservazione dell'infrastruttura nelle regioni rurali

N. 9 Il «contributo essenziale» non richiede un'autosufficienza completa, ma una produzione interna sostanziale. La dottrina dominante parte da un grado di autoapprovvigionamento di almeno il 50% (opinione diversa Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4ª ed. 2008, p. 892, che fanno riferimento alla dipendenza dalle importazioni della Svizzera).

#3.2 Promozione di aziende agricole che coltivano il suolo (cpv. 2)

N. 10 L'«autoaiuto ragionevole» presuppone che gli agricoltori intraprendano prima sforzi propri. Ciò comprende l'ottimizzazione gestionale, le cooperazioni e gli adattamenti al mercato. Solo subsidiariamente interviene la promozione statale (2A.40/2005 consid. 4.2).

N. 11 «Aziende agricole che coltivano il suolo» sono quelle che lavorano la terra direttamente. Le aziende di affinamento pure senza propria base foraggera non rientrano. È controverso se le persone giuridiche siano comprese. Il Tribunale federale lo afferma, purché valgano come autogestori (DTF 140 II 233 consid. 3.2).

#3.3 Strumenti e misure (cpv. 3)

N. 12 I pagamenti diretti (lett. a) sono il nucleo del sistema di promozione. La «prova di prestazioni ecologiche» (PPE) comprende esigenze per la rotazione delle colture, la protezione del suolo, il bilancio dei concimi e la protezione degli animali. Il collegamento dei pagamenti diretti con oneri ecologici è obbligatorio (2C_388/2008 consid. 3.1).

N. 13 La promozione di forme di produzione vicine alla natura (lett. b) va oltre la PPE e riguarda l'agricoltura biologica, la produzione estensiva e le superfici per la promozione della biodiversità. Gli incentivi devono essere «economicamente remunerativi», cioè compensare i maggiori costi e i minori ricavi (Ehrenzeller et al., St. Galler Kommentar BV, Art. 104 n. 18).

#4. Conseguenze giuridiche

N. 14 L'art. 104 Cost. fonda una competenza legislativa globale della Confederazione, che essa ha esercitato con la Legge sull'agricoltura (LAgr, RS 910.1) e numerose ordinanze. I Cantoni hanno solo competenze esecutive e marginali competenze normative proprie (2A.246/2004 consid. 2.3).

N. 15 La disposizione obbliga la Confederazione ad agire («provvede»), ma le concede un notevole margine di configurazione. Non esiste un diritto soggettivo a determinate misure di promozione, ma sì un'pretesa all'esercizio conforme al dovere del potere discrezionale nell'assegnazione dei pagamenti diretti (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4ª ed. 2014, § 18 n. 42).

N. 16 La deroga alla libertà economica (cpv. 2) permette barriere all'accesso al mercato, contingentamenti e prescrizioni sui prezzi. Questi devono tuttavia essere proporzionati e servire agli obiettivi del cpv. 1. Una completa chiusura del mercato agricolo sarebbe inammissibile (Rhinow et al., Schweizerisches Verfassungsrecht, § 18 n. 3462).

#5. Controversie

N. 17 Portata della multifunzionalità: Ehrenzeller et al. (St. Galler Kommentar BV, Art. 104 n. 9) sottolineano l'equivalenza di tutte e tre le funzioni. Waldmann et al. vedono invece una precedenza della funzione produttiva, poiché solo una produzione orientata al mercato può adempiere le altre funzioni. La prassi del Tribunale federale tende a una considerazione equilibrata (2C_397/2021 consid. 4.1).

N. 18 Compatibilità con il diritto OMC: Müller (in: Ehrenzeller et al., St. Galler Kommentar BV, Art. 104 n. 24) vede i pagamenti diretti come conformi alla «green box». Cottier/Oesch (Internationales Wirtschaftsrecht, 2ª ed. 2019, p. 456) mettono in guardia da elementi protezionistici che potrebbero essere contrari all'OMC. Il Tribunale federale ha finora lasciato aperta questa questione.

N. 19 Protezione del clima come nuova funzione: Nella dottrina si discute se l'art. 104 Cost. offra una base costituzionale per misure di protezione del clima in agricoltura. Griffel (Umweltrecht, 2ª ed. 2019, p. 342) lo afferma con riferimento alla «conservazione delle basi naturali della vita». Vallender (in: Ehrenzeller et al., St. Galler Kommentar BV, Art. 104 n. 11) chiede una revisione costituzionale per misure climatiche più estese.

#6. Indicazioni pratiche

N. 20 Nella configurazione dei pagamenti diretti è da osservare il rispetto della prova di prestazioni ecologiche. I meccanismi di controllo sono rigorosi, e le violazioni portano a riduzioni o al completo venir meno dei pagamenti (B-3133/2009). Gli agricoltori dovrebbero prendere sul serio gli obblighi di documentazione.

N. 21 La conversione all'agricoltura biologica è particolarmente promossa (art. 104 cpv. 3 lett. b Cost.). La fase di conversione è finanziariamente assicurata, ma richiede una pianificazione accurata. I servizi di consulenza cantonali offrono supporto.

N. 22 In caso di investimenti in costruzioni agricole è centrale il coordinamento con il diritto della pianificazione del territorio (→ art. 75 Cost.). Non tutte le attività agricole giustificano costruzioni fuori dalle zone edificabili. La multifunzionalità non amplia illimitatamente il margine di manovra (1A.19/2007 consid. 5.3).

N. 23 Le persone giuridiche possono sotto certe condizioni gestire aziende agricole e ricevere pagamenti diretti. La gestione diretta deve tuttavia essere garantita, il che richiede disposizioni societarie dettagliate (DTF 140 II 233).

#Fondamenti dei pagamenti diretti

BGE 140 II 233 del 18 marzo 2014 2C_212/2013 Il Tribunale federale chiarisce che anche le persone giuridiche possono acquisire aziende agricole e ricevere pagamenti diretti, purché siano considerate gestori diretti. La decisione illustra l'ancoraggio costituzionale della promozione dell'agricoltura secondo l'art. 104 Cost. e la sua attuazione nel diritto fondiario rurale.

«Il campo d'applicazione del diritto fondiario rurale è stabilito costituzionalmente dall'art. 104 cpv. 2 Cost. La definizione di gestione diretta è concepita per l'attività di persone fisiche. Dalla libertà economica risulta tuttavia che le aziende agricole possono essere condotte in diverse forme giuridiche, nella misura in cui il legislatore federale non ha previsto deroghe.»

#Pagamenti diretti e prova di prestazioni ecologiche

2C_388/2008 del 16 dicembre 2008 Il Tribunale federale precisa i requisiti procedurali nella verifica della prova di prestazioni ecologiche per i pagamenti diretti. La decisione è fondamentale per la ripartizione dell'onere della prova e il principio d'inchiesta nei procedimenti relativi ai pagamenti diretti.

«Secondo l'art. 104 cpv. 2 Cost., la Confederazione promuove le aziende agricole che coltivano il suolo, in complemento agli sforzi ragionevoli d'autoaiuto dell'agricoltura e se necessario derogando al principio della libertà economica. Conformemente all'art. 70 cpv. 1 LAgraria, la Confederazione versa ai gestori di tali aziende pagamenti diretti generali, contributi ecologici e contributi per un allevamento rispettoso degli animali, a condizione che forniscano la prova di prestazioni ecologiche.»

2A.40/2005 del 16 agosto 2005 2A.40/2005 Il Tribunale federale tratta la riduzione dei pagamenti diretti in caso di superamento degli effettivi massimi di animali e la relazione con i compiti multifunzionali dell'agricoltura secondo l'art. 104 cpv. 3 Cost. La decisione mostra l'attuazione pratica delle prescrizioni costituzionali per un'agricoltura sostenibile.

«L'art. 104 cpv. 3 Cost. autorizza la Confederazione ad orientare le misure in modo che l'agricoltura adempia i suoi compiti multifunzionali. Ciò include in particolare la promozione di forme di produzione particolarmente vicine alla natura, rispettose dell'ambiente e degli animali.»

#Delimitazione delle competenze e federalismo

2A.246/2004 del 21 dicembre 2004 2A.246/2004 Il Tribunale federale chiarisce la delimitazione delle competenze tra Confederazione e Cantoni nel settore della promozione dell'agricoltura e la portata della normativa di diritto federale. La decisione è rilevante per il rapporto tra l'art. 104 Cost. e le misure promozionali cantonali.

«L'art. 104 cpv. 2 Cost. autorizza la Confederazione a promuovere le aziende agricole che coltivano il suolo. Nella misura in cui la Confederazione ha fatto uso di questa competenza, ai Cantoni non rimane in linea di principio spazio per normative autonome nello stesso settore, salvo che il diritto federale preveda espressamente complementi cantonali.»

#Agricoltura multifunzionale e protezione dell'ambiente

B-3133/2009 del 13 novembre 2009 Il Tribunale amministrativo federale concretizza i requisiti per la prova di prestazioni ecologiche e l'attuazione dei compiti multifunzionali secondo l'art. 104 cpv. 3 Cost. La sentenza mostra l'importanza pratica delle prescrizioni costituzionali per la conservazione delle basi naturali della vita.

«I compiti multifunzionali dell'agricoltura secondo l'art. 104 Cost. comprendono, oltre alla produzione di generi alimentari, anche la conservazione delle basi naturali della vita e la cura del paesaggio rurale. La prova di prestazioni ecologiche è lo strumento centrale per garantire queste funzioni.»

B-649/2016 del 23 agosto 2017 Il Tribunale amministrativo federale tratta la promozione della biodiversità come parte dei compiti multifunzionali dell'agricoltura e i relativi pagamenti diretti. La decisione chiarisce la concretizzazione dell'art. 104 cpv. 1 lett. b Cost. nella prassi esecutiva.

«La conservazione delle basi naturali della vita e la cura del paesaggio rurale secondo l'art. 104 cpv. 1 lett. b Cost. richiedono misure mirate per la promozione della biodiversità. I relativi pagamenti diretti sono orientati alla realizzazione di questi obiettivi costituzionali.»

#Sviluppi attuali

2C_397/2021 del 25 novembre 2021 Il Tribunale federale tratta gli sviluppi più recenti nei pagamenti diretti e la loro compatibilità con le prescrizioni costituzionali per un'agricoltura sostenibile. La decisione mostra l'evoluzione continua della politica agricola nel quadro dell'art. 104 Cost.

«L'orientamento delle misure agricole deve basarsi sugli obiettivi costituzionali dell'art. 104 Cost. In questo contesto, le diverse funzioni dell'agricoltura devono essere messe in un rapporto equilibrato.»

B-1014/2019 del 24 luglio 2020 Il Tribunale amministrativo federale precisa i requisiti per l'insediamento decentrato come uno degli scopi costituzionali secondo l'art. 104 cpv. 1 lett. c Cost. La sentenza concretizza la dimensione di politica del territorio della promozione dell'agricoltura.

«L'insediamento decentrato del Paese secondo l'art. 104 cpv. 1 lett. c Cost. richiede il mantenimento di un'agricoltura estesa sul territorio. I pagamenti diretti contribuiscono a garantire la gestione anche nelle regioni svantaggiate.»