#1. Storia della genesi

N. 1 L'art. 164 Cost. concretizza il principio di legalità sancito dall'art. 5 cpv. 1 Cost. per la legislazione federale. La disposizione risale all'art. 85 n. 2 vCost., ma nel quadro della revisione totale è stata notevolmente precisata e sistematicamente riordinata (FF 1997 I 1, 407 seg.). Il costituente ha voluto con la nuova formulazione rafforzare la riserva di legge e disciplinare più chiaramente la delega di competenze normative (FF 1997 I 408).

N. 2 Il messaggio sottolinea che la nuova costituzione dovrebbe «mettere in risalto la responsabilità parlamentare per le importanti disposizioni normative» (FF 1997 I 408). Il catalogo del cpv. 1 lett. a–g è stato consapevolmente formulato come enumerazione non esaustiva («segnatamente»), per preservare la flessibilità per sviluppi futuri.

#2. Inquadramento sistematico

N. 3 L'art. 164 Cost. si trova nel 5° titolo sulle autorità federali, nel 1° capitolo sull'Assemblea federale. La norma appartiene alle disposizioni centrali sulle competenze del legislativo ed è strettamente collegata con:

• → Art. 5 Cost. (principio di legalità come fondamento dello Stato di diritto)
• → Art. 36 cpv. 1 Cost. (base legale per limitazioni dei diritti fondamentali)
• → Art. 127 cpv. 1 Cost. (base legale per le imposte)
• → Art. 182 Cost. (competenza del Consiglio federale in materia di ordinanze)
• ↔ Art. 163 Cost. (forme degli atti dell'Assemblea federale)

N. 4 La disposizione incarna il principio della separazione dei poteri, riservando le decisioni normative più importanti al Parlamento democraticamente legittimato (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, N 1796).

#3. Elementi costitutivi della fattispecie / Contenuto della norma

#Concetto delle «importanti disposizioni normative»

N. 5 Il concetto centrale delle «importanti disposizioni normative» viene concretizzato attraverso diversi criteri. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, le disposizioni sono importanti se (DTF 131 II 13 consid. 6.3):

• disciplinano questioni essenziali della collettività
• sono politicamente controverse
• hanno rilevanti conseguenze finanziarie
• riguardano un gran numero di persone
• incidono profondamente nella posizione giuridica degli interessati

N. 6 La dottrina ha ulteriormente differenziato questi criteri. Tschannen (Staatsrecht, § 42 N 9) sottolinea la necessità di legittimazione democratica come criterio guida. Rhinow/Schefer/Uebersax (Verfassungsrecht, N 3015) si basano sulla «densità normativa»: quanto più precisamente deve essere disciplinata una materia, tanto più essa appartiene alla legge formale.

#Il catalogo esemplificativo (lett. a–g)

N. 7 Diritti politici (lett. a): Comprende il diritto di voto attivo e passivo, i diritti di iniziativa e di referendum nonché le procedure di formazione della volontà politica. La disciplina di dettaglio avviene nella legge federale sui diritti politici (LDP).

N. 8 Limitazioni di diritti costituzionali (lett. b): Rinvia all'art. 36 cpv. 1 Cost. Ogni limitazione di diritti fondamentali necessita di una base nella legge formale, mentre gravi interferenze devono essere previste nella legge stessa (DTF 134 I 322 consid. 2.6).

N. 9 Diritti e obblighi di persone (lett. c): Comprende le disposizioni fondamentali sulla posizione giuridica di persone fisiche e giuridiche. Müller (St. Galler Kommentar, Art. 164 N 15) distingue tra norme costitutive (che creano nuovi diritti/obblighi) e disposizioni meramente concretizzanti.

N. 10 Diritto tributario (lett. d): → L'art. 127 Cost. concretizza questa esigenza per le imposte. Le «disposizioni fondamentali» comprendono oggetto dell'imposta, soggetto passivo e base di calcolo. La configurazione della tariffa può essere delegata, purché la legge fissi i parametri di riferimento (DTF 142 II 182 consid. 3.3).

N. 11 Compiti e prestazioni della Confederazione (lett. e): Obblighi prestazionali statali e fattispecie di sovvenzione appartengono alla legge. È controverso in quale misura anche le riduzioni di prestazioni necessitino della forma di legge (Biaggini, BV Kommentar, Art. 164 N 9).

N. 12 Obblighi di esecuzione dei Cantoni (lett. f): L'esecuzione federalistica del diritto federale (→ art. 46 Cost.) deve essere disciplinata per legge se va oltre il normale obbligo di esecuzione e fonda oneri particolari.

N. 13 Organizzazione e procedura (lett. g): I principi fondamentali dell'organizzazione delle autorità e le garanzie procedurali essenziali devono essere disciplinati per legge. I dettagli possono essere disciplinati in ordinanze (DTF 148 I 104 consid. 4.2).

#4. Conseguenze giuridiche

N. 14 Se una norma viola la riserva di legge, essa è nulla. Il Tribunale federale esamina incidentalmente le ordinanze del Consiglio federale per la loro conformità alla legge (→ l'art. 190 Cost. consente la non applicazione di ordinanze contrarie alla legge). Nel diritto cantonale la violazione dell'art. 164 Cost. porta all'abrogazione nel procedimento di ricorso.

N. 15 L'attuazione pratica avviene attraverso diversi mezzi di ricorso:

• Controllo astratto delle norme contro atti cantonali (art. 82 lett. b LTF)
• Controllo concreto delle norme per ordinanze federali
• Ricorso individuale in caso di interessenza

#5. Punti controversi

#Portata della competenza di delega

N. 16 La portata del cpv. 2 è controversa. Mentre Tschannen (Staatsrecht, § 42 N 15) favorisce una delega generosa, purché la legge disciplini i principi fondamentali, Biaggini (BV Kommentar, Art. 164 N 12) esige un'applicazione restrittiva: solo questioni «tecniche» e «subordinate» potrebbero essere delegate.

N. 17 Il Tribunale federale assume una posizione intermedia: la delega deve basarsi su un fondamento «sufficientemente determinato», mentre le esigenze aumentano con la portata della materia delegata (DTF 139 II 460 consid. 4.1). Critico in proposito Griffel (Umweltrecht, § 3 N 45), che esige criteri più chiari.

#Delimitazione rispetto alle ordinanze autonome

N. 18 È controversa l'ammissibilità di ordinanze autonome fondate sull'art. 182 cpv. 1 Cost. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Bundesstaatsrecht, N 1823) riconoscono un ambito ristretto per ordinanze organizzative. Un'altra parte della dottrina rifiuta categoricamente ordinanze autonome con effetto verso l'esterno.

N. 19 La prassi mostra una tendenza all'utilizzo estensivo di ordinanze di esecuzione. Malinverni/Hottelier/Hertig Randall/Flückiger (Droit constitutionnel suisse, N 1456) criticano questa «érosion du principe de légalité» ed esigono un ritorno alla riserva di legge.

#6. Indicazioni pratiche

N. 20 Nella redazione di leggi è da esaminare precocemente quali materie appartengono obbligatoriamente alla legge formale. Il messaggio dovrebbe motivare esplicitamente le norme di delega e indicarne i limiti. I progetti di ordinanza vanno misurati secondo il parametro dell'autorizzazione legale.

N. 21 Per l'applicazione del diritto vale: nel dubbio si deve presumere una riserva a favore della legge formale. Disposizioni di ordinanza che vanno oltre mere regolazioni di esecuzione necessitano di una base legale espressa. Il rinvio dinamico a norme tecniche è ammissibile solo con chiara autorizzazione legale.

N. 22 La prassi cantonale deve rispettare le prescrizioni del diritto federale: disposizioni esecutive cantonali di leggi federali non possono oltrepassare il quadro prescritto dal diritto federale (→ art. 49 Cost.). Ciò vale segnatamente per la concretizzazione di norme federali nell'ambito delle limitazioni dei diritti fondamentali.

#Riserva di legge per le disposizioni importanti che creano diritto

#Mercato delle telecomunicazioni e accesso alle infrastrutture

DTF 131 II 13 consid. 6.3 (30 novembre 2004)
L'obbligo di interconnessione per il collegamento dell'abbonato («ultimo miglio») richiede una base legale formale
Il Tribunale federale ha chiarito che l'apertura dell'«ultimo miglio» nel settore delle telecomunicazioni, in quanto disposizione importante che crea diritto, necessita di una base legale, dato che produce notevoli effetti economici e tocca la posizione giuridica di una moltitudine di persone.

«La Costituzione federale eleva nell'art. 5 cpv. 1 Cost. il principio di legalità a principio generale dello Stato di diritto, vincolante per tutta l'attività statale. L'art. 164 cpv. 1 Cost. concretizza questo principio per la legislazione federale. Le disposizioni importanti che creano diritto devono essere emanate sotto forma di legge federale.»

#Regolamentazioni sui divieti di fumare

DTF 134 I 322 consid. 2.6 (5 settembre 2008)
Ordinanza cantonale sui divieti di fumare senza base legale sufficiente
Un'ordinanza ginevrina sul divieto di fumare nei locali pubblici non poteva essere fondata su una disposizione costituzionale indeterminata che non conteneva alcuna delega di competenze normative all'esecutivo.

«L'ordinanza impugnata non può fondarsi né su questa disposizione, che non è sufficientemente precisa e non contiene alcuna delega di competenze normative all'esecutivo, né sulla clausola generale di polizia.»

#Revoca della licenza di condurre per reati commessi all'estero

DTF 133 II 331 consid. 6.4 (2007)
Revoca dell'ammonimento per violazioni del traffico all'estero inammissibile per mancanza di base legale
Il Tribunale federale ha cambiato la sua giurisprudenza e ha stabilito che una revoca dell'ammonimento a causa di violazioni del traffico all'estero necessita di una base legale esplicita, dato che la LCStr non conteneva disposizioni sufficientemente chiare.

«La legge formale (LCStr) non contiene né secondo il suo tenore letterale né secondo il suo senso e scopo una base sufficiente chiara. In particolare non contiene indicazioni sufficientemente chiare per qualificare la revoca dell'ammonimento come una misura ordinata per la sicurezza del traffico con carattere preventivo ed educativo.»

#Delega di competenze normative

#Imposizione di gruppo dell'imposta sul valore aggiunto

DTF 139 II 460 consid. 4.1 (16 agosto 2013)
La disposizione dell'ordinanza supera il quadro dell'ordinanza di esecuzione
Una disposizione dell'ordinanza che escludeva generalmente le istituzioni di previdenza professionale dall'imposizione di gruppo dell'imposta sul valore aggiunto superava il quadro di una mera ordinanza di esecuzione e violava il principio della separazione dei poteri.

«L'art. 16 cpv. 3 OIVA 2009 supera così il quadro di una mera ordinanza di esecuzione e viola di conseguenza il principio della separazione dei poteri.»

#Procedura di approvazione nel diritto degli stranieri

DTF 141 II 169 consid. 3.2 (30 marzo 2015)
Requisiti per la delega legislativa nel diritto degli stranieri
Il trasferimento di competenze di approvazione alla Segreteria di Stato da parte del Consiglio federale violava i principi della delega, dato che la base legale era troppo indeterminata.

«L'art. 164 cpv. 1 Cost. concretizza questo principio per la legislazione federale. Le disposizioni importanti che creano diritto devono essere emanate sotto forma di legge federale. A queste appartengono in particolare le limitazioni di diritti costituzionali nonché le disposizioni fondamentali sui diritti e doveri delle persone.»

#Tasse universitarie

DTF 120 IA 1 consid. 3 (1994)
Delega della fissazione delle tasse all'esecutivo
Il Tribunale federale ha esaminato i requisiti per la base legale per la delega della fissazione delle tasse universitarie all'esecutivo cantonale e ha stabilito requisiti minimi di diritto costituzionale.

«Delega della competenza normativa per la fissazione dell'importo delle tasse universitarie all'esecutivo; requisiti per la base legale.»

#Disposizioni di diritto fiscale

#Aliquota di prelievo per il contributo di discarica

DTF 142 II 182 consid. 3.3 (2016)
Competenze di diritto fiscale tra Confederazione e Cantoni
Il Tribunale federale ha chiarito la delimitazione delle competenze legislative nella riscossione di imposte e tributi tra Confederazione e Cantoni.

«L'art. 164 cpv. 1 lett. d Cost. esige che le disposizioni fondamentali sulla cerchia dei contribuenti nonché sull'oggetto e la commisurazione di tributi siano disciplinate in una legge federale.»

#Requisiti di determinatezza

#Diritto penale e contravvenzioni cantonali

DTF 138 IV 13 consid. 3.2 (17 novembre 2011)
Divieto di «camminare nudi» e principio di determinatezza
Il Tribunale federale ha esaminato una norma penale cantonale per grave violazione del costume e del decoro e ha sottolineato i requisiti per la determinatezza delle fattispecie penali.

«Secondo l'art. 5 cpv. 1 Cost. ogni azione statale necessita di una base legale. Il principio di legalità stabilisce che un atto statale deve fondarsi su una base legale materiale che sia sufficientemente determinata e sia stata emanata dall'organo competente dal punto di vista del diritto pubblico.»

#Ordinanze di esecuzione

#Diritto ambientale e antenne di telefonia mobile

DTF 126 II 399 consid. 5.3 (2000)
Protezione dalle radiazioni non ionizzanti
Il Tribunale federale ha chiarito la delimitazione tra ordinanze sostitutive di legge e ordinanze di esecuzione nel diritto ambientale sull'esempio dei valori limite per le antenne di telefonia mobile.

«Le ordinanze di esecuzione non possono né modificare né abrogare la disposizione legale da eseguire e in particolare non possono né limitare ulteriormente i diritti dei cittadini né imporre loro ulteriori doveri.»

#Risanamento di siti contaminati

DTF 131 II 271 consid. 6.2 (2005)
Tassa per il risanamento di siti contaminati
Una disposizione dell'ordinanza sulle aliquote di tassa per l'esportazione di rifiuti in discariche sotterranee è stata esaminata sulla sua compatibilità con la riserva di legge.

«I principi costituzionali devono essere osservati nella questione della legalità della regolamentazione del disaggregamento nell'ordinanza sui servizi di telecomunicazione.»