#Storia della genesi
N. 1 La versione attuale dell'art. 64 Cost. risale alla revisione totale della Costituzione federale del 1999. La disposizione ha proseguito la precedente competenza della Confederazione in materia di promozione della ricerca (art. 27sexies aCost. del 1973) e l'ha esplicitamente estesa alla promozione dell'innovazione. Il messaggio del 20 novembre 1996 ha stabilito che la disposizione costituzionale «conferisce alla Confederazione una competenza globale per la promozione della ricerca scientifica» (FF 1997 I 1, 241). Con ciò il costituente voleva consolidare costituzionalmente la prassi esistente della promozione della ricerca da parte della Confederazione e al contempo aprire la strada a una promozione intensificata dell'innovazione.
N. 2 L'inserimento esplicito dell'«innovazione» accanto alla «ricerca scientifica» nel cpv. 1 è stato un ampliamento consapevole. Mentre la vecchia costituzione parlava solo di «ricerca scientifica», il costituente del 1999 ha riconosciuto la crescente importanza del trasferimento di conoscenze e tecnologie per lo sviluppo economico (FF 1997 I 241). Questo ampliamento ha reso possibile successivamente la creazione della Commissione per la tecnologia e l'innovazione (CTI) e della sua organizzazione successore Innosuisse.
#Inquadramento sistematico
N. 3 L'art. 64 Cost. è sistematicamente inserito nella 3a sezione «Educazione, ricerca e cultura» del 3° capitolo della Costituzione federale. La disposizione è strettamente collegata con → l'art. 20 Cost. (libertà della scienza), che disciplina la dimensione di diritto fondamentale della ricerca. Mentre l'art. 20 Cost. protegge i diritti di difesa dei ricercatori, l'art. 64 Cost. fonda gli obblighi di prestazione dello Stato.
N. 4 La competenza di promozione della ricerca completa le competenze della Confederazione in materia di educazione (→ art. 63 Cost. per la formazione professionale, → art. 63a Cost. per le scuole universitarie). Diversamente dalle scuole universitarie, dove Confederazione e Cantoni sono competenti congiuntamente, l'art. 64 Cost. conferisce alla Confederazione una competenza globale per la promozione della ricerca. Questa si estende a tutti i settori scientifici e non è limitata alle scuole universitarie della Confederazione.
N. 5 Nel contesto della costituzione economica, l'art. 64 Cost. costituisce un'importante base per la promozione statale dell'innovazione. La disposizione va delimitata dal → art. 94 Cost. (principi dell'ordinamento economico), dove la promozione dell'innovazione è da considerare come forma specifica di promozione economica legittimata costituzionalmente.
#Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
#Ricerca scientifica (cpv. 1)
N. 6 Il concetto di «ricerca scientifica» va inteso ampiamente. Secondo la dottrina prevalente comprende sia la ricerca di base sia la ricerca applicata in tutte le discipline scientifiche (König, Grundlagen der staatlichen Forschungsförderung, 2007, p. 45). L'aggettivo «scientifica» è controverso: mentre Borghi lo intende solo come riferimento ad aspetti oggettivo-metodici, Gruber vi vede un concetto di qualità.
N. 7 La promozione della ricerca comprende secondo la prassi della Confederazione sia la promozione istituzionale (finanziamento di istituti di ricerca) sia la promozione per progetti (finanziamento di singoli progetti di ricerca). Il Fondo nazionale svizzero (FNS) e le Accademie svizzere delle scienze sono i principali sostenitori della promozione della ricerca (art. 4 LPRI).
#Innovazione (cpv. 1)
N. 8 Il concetto di innovazione è stato formulato volutamente aperto. Secondo il messaggio comprende «la trasposizione di nuove conoscenze scientifiche in prodotti e servizi commercializzabili» (FF 1997 I 241). La promozione dell'innovazione da parte di Innosuisse si concentra sul trasferimento di conoscenze e tecnologie tra scuole universitarie ed economia (art. 3 legge SEFRI).
N. 9 La promozione dell'innovazione deve presentare un riferimento alla ricerca scientifica. La mera promozione economica senza riferimento alla ricerca non rientra nell'art. 64 Cost., bensì eventualmente sotto altre basi costituzionali come → l'art. 103 Cost. (politica strutturale). Questa delimitazione è spesso difficile nella prassi ed è stata oggetto di diversi interventi parlamentari.
N. 10 Il concetto «promuove» fonda un obiettivo statale con carattere programmatico. Diversamente dai diritti fondamentali soggettivi, l'art. 64 cpv. 1 Cost. non conferisce alcun diritto individuale alla promozione della ricerca (Schmid, Wissenschaft und Forschung, 2011, p. 485). La Confederazione dispone di un considerevole margine di manovra nell'organizzazione della promozione.
N. 11 L'obbligo di promozione è un compito permanente della Confederazione. Può essere adempiuto attraverso la promozione diretta della Confederazione o attraverso la delega a istituti di diritto pubblico come il FNS. Le spese annuali della Confederazione per la ricerca ammontano a diversi miliardi di franchi e sono stabilite nel messaggio pluriennale per la promozione dell'educazione, della ricerca e dell'innovazione (messaggio ERI).
#Garanzia della qualità e coordinamento (cpv. 2)
N. 12 Il cpv. 2 autorizza la Confederazione a subordinare la promozione a condizioni. La «garanzia della qualità» si riferisce principalmente alla qualità scientifica della ricerca promossa. Nella prassi ciò è assicurato attraverso procedure di peer-review e valutazioni (art. 51 LPRI).
N. 13 Il «coordinamento» mira all'utilizzo efficiente dei mezzi per la ricerca e all'evitamento di doppioni. La Confederazione può stabilire priorità e promuovere la collaborazione tra istituzioni di ricerca. La Conferenza svizzera delle scuole universitarie svolge un ruolo importante (art. 6 LSSU).
#Istituti di ricerca (cpv. 3)
N. 14 Il cpv. 3 dà alla Confederazione tre opzioni d'azione: può «istituire», «rilevare» o «gestire» istituti di ricerca. Questa competenza è stata utilizzata per gli istituti del settore dei PF (Istituto Paul Scherrer, WSL, Empa, Eawag) nonché per altri istituti di ricerca della Confederazione.
N. 15 La competenza è facoltativa («può»). La Confederazione non è obbligata a gestire propri istituti di ricerca, ma può sostenere la ricerca anche esclusivamente attraverso il finanziamento di terzi. Nella prassi la Confederazione combina entrambi gli strumenti di promozione.
#Conseguenze giuridiche
N. 16 L'art. 64 Cost. fonda una competenza globale della Confederazione che comprende sia la legislazione sia l'esecuzione. Le principali leggi d'esecuzione sono la legge federale sulla promozione della ricerca e dell'innovazione (LPRI), la legge sui PF e la legge SEFRI.
N. 17 Dall'art. 64 Cost. non consegue alcun obbligo immediato di finanziamento in una determinata entità. La determinazione dei mezzi per la ricerca spetta al Parlamento nel quadro del processo di budget e dei messaggi ERI. Il Tribunale federale ha ripetutamente stabilito che non esiste alcun diritto individuale alla promozione della ricerca (DTF 133 V 297 consid. 4).
N. 18 La delega della promozione della ricerca a istituti di diritto pubblico come il FNS è ammissibile, purché siano rispettati i principi dell'uguaglianza giuridica e della proporzionalità. Le decisioni di promozione sottostanno al controllo della giustizia amministrativa, dove alla discrezionalità scientifica spetta ampio margine.
#Punti controversi
N. 19 Portata del concetto di scientificità: Nella dottrina è controverso quanto stretto debba essere inteso il concetto «scientifico» nel cpv. 1. Borghi rappresenta un'interpretazione ampia e vi vede soltanto un riferimento a standard oggettivo-metodici. Gruber invece interpreta «scientifico» come caratteristica qualitativa che esclude dalla promozione la ricerca poco seria. König assume una posizione intermedia e sottolinea che sono compresi tutti i metodi scientifici riconosciuti (König, Grundlagen, 2007, p. 47).
N. 20 Rapporto tra promozione della ricerca e dell'innovazione: Viene discusso controversamente il rapporto di tensione tra ricerca di base senza scopo e innovazione orientata all'applicazione. Mentre una corrente di pensiero sottolinea l'equivalenza di entrambi gli aspetti della promozione, altri vedono nell'orientamento crescente all'innovazione una problematica economicizzazione della scienza. Schmid mette in guardia da una strumentalizzazione troppo forte della ricerca per scopi economici (Schmid, Wissenschaft und Forschung, 2011, p. 488).
N. 21 Limiti della garanzia della qualità: È controverso fino a che punto possa spingersi la garanzia della qualità secondo il cpv. 2 senza violare la libertà della scienza (→ art. 20 Cost.). La dottrina prevalente considera ammissibili le procedure di peer-review, purché siano strutturate in modo trasparente ed equo. Voci critiche mettono in guardia da un «mainstream-bias» nella promozione della ricerca.
#Indicazioni per la prassi
N. 22 Per i ricercatori è decisivo che l'art. 64 Cost. non fondi alcun diritto individuale alla promozione. Le decisioni negative di promozione possono essere verificate solo per violazioni del diritto, non però per la valutazione scientifica. Il Tribunale amministrativo federale esercita grande riserbo nella verifica delle valutazioni scientifiche.
N. 23 Nell'organizzazione di strumenti di promozione il legislatore deve osservare le prescrizioni del cpv. 2. I nuovi programmi di promozione dovrebbero prevedere meccanismi per la garanzia della qualità (p. es. valutazione esterna) e per il coordinamento con i programmi esistenti. La prassi mostra che programmi ben coordinati presentano tassi di successo più elevati.
N. 24 Per le scuole universitarie e gli istituti di ricerca cantonali è rilevante che l'art. 64 Cost. fondi una competenza globale della Confederazione. Diversamente dal settore delle scuole universitarie (→ art. 63a Cost.) non esiste alcun obbligo costituzionale di collaborazione con i Cantoni. Nella prassi la promozione della ricerca avviene però in dialogo con i sostenitori cantonali delle scuole universitarie.
N. 25 Le imprese che promuovono l'innovazione dovrebbero osservare che i progetti Innosuisse devono presentare una quota sostanziale di ricerca. I meri progetti di sviluppo senza carattere di ricerca non rientrano nell'art. 64 Cost. e quindi non possono essere promossi tramite Innosuisse. La delimitazione dalla promozione economica regolare è spesso impegnativa e dovrebbe essere chiarita tempestivamente con gli organi di promozione.