#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Art. 180 BV geht auf die Verfassungsreform von 1999 zurück und fasst die bis dahin in verschiedenen Erlassen verstreuten Kompetenzen des Bundesrates zusammen. Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1 ff., insbesondere 368 f.) betonte, dass mit der Bestimmung keine materiellen Neuerungen verbunden seien, sondern lediglich eine systematische Bereinigung und Modernisierung erfolge.

N. 2 Die Informationspflicht nach Abs. 2 war in der alten Bundesverfassung nicht ausdrücklich verankert. Ihre Aufnahme stellte gemäss Botschaft (BBl 1997 I 369) eine «Nachführung» dar, welche die bereits bestehende Praxis des Bundesrates auf Verfassungsstufe hebe. Der Verfassungsgeber wollte damit das Transparenzprinzip als Grundsatz der schweizerischen Demokratie verfassungsrechtlich verankern.

#2. Systematische Einordnung

N. 3 Art. 180 BV steht im 3. Abschnitt des 5. Titels über die Bundesbehörden und regelt die Grundzüge der Regierungstätigkeit des Bundesrates. Die Norm steht in engem Zusammenhang mit:

• → Art. 174 BV (oberste leitende und vollziehende Behörde)
• → Art. 178 BV (Leitung der Bundesverwaltung)
• → Art. 181 BV (Initiativrecht)
• → Art. 182 ff. BV (spezifische Kompetenzen in einzelnen Politikbereichen)

N. 4 Für die Informationspflicht nach Abs. 2 sind zudem relevant:

• → Art. 16 BV (Informationsfreiheit)
• → Art. 17 BV (Medienfreiheit)
• → Art. 34 BV (politische Rechte)
• ↔ Art. 10 RVOG (gesetzliche Konkretisierung)
• ↔ BGÖ (Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung)

#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

#a) Absatz 1: Regierungspolitik und Koordination

N. 5 Die Festlegung der «Ziele und Mittel der Regierungspolitik» umfasst die strategische Führung des Staates. Der Bundesrat definiert die politischen Prioritäten, legt die Schwerpunkte der Legislatur fest (→ Art. 146 ParlG) und bestimmt die Jahresziele. Diese Kompetenz ist nicht delegierbar (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1824).

N. 6 Die Planungs- und Koordinationsfunktion bezieht sich auf die «staatlichen Tätigkeiten» insgesamt. Erfasst sind nicht nur die Tätigkeiten der Bundesverwaltung (→ Art. 178 BV), sondern auch die Koordination mit anderen Staatsgewalten und den Kantonen. Die Koordinationspflicht konkretisiert sich insbesondere in der Finanzplanung (→ Art. 183 BV) und der Gesetzgebungsplanung.

#b) Absatz 2: Informationspflicht

N. 7 Die Informationspflicht verlangt eine «rechtzeitige und umfassende» Information. «Rechtzeitig» bedeutet, dass die Information erfolgen muss, solange sie für die demokratische Willensbildung noch relevant ist (BGE 139 I 114 E. 3.2). «Umfassend» verlangt eine vollständige, wahrheitsgetreue und sachliche Information ohne manipulative Elemente (BGE 142 II 313 E. 5.3.2).

N. 8 Der Vorbehalt für «überwiegende öffentliche oder private Interessen» stellt eine verfassungsunmittelbare Schranke dar. Öffentliche Interessen umfassen namentlich die Landes- und Staatssicherheit (→ Art. 185 BV), die Beziehungen zum Ausland (→ Art. 184 BV) sowie die Funktionsfähigkeit der Behörden. Private Interessen betreffen insbesondere den Persönlichkeitsschutz und Geschäftsgeheimnisse.

#4. Rechtsfolgen

N. 9 Aus Abs. 1 folgt die Kompetenz und Pflicht des Bundesrates zur strategischen Staatsführung. Diese Führungsverantwortung kann der Bundesrat weder an die Verwaltung delegieren noch sich ihrer entziehen (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 25 N 7).

N. 10 Abs. 2 begründet eine objektiv-rechtliche Informationspflicht des Bundesrates. Mit dem Inkrafttreten des BGÖ am 1. Juli 2006 wurde diese durch ein subjektives Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten ergänzt (BGE 142 II 313 E. 4.2). Das Öffentlichkeitsprinzip hat den früheren Grundsatz der Verwaltungsgeheimhaltung umgekehrt (Urteil des BGer 1C_122/2015 E. 5.1).

#5. Streitstände

N. 11 Umstritten ist die Reichweite der Informationspflicht im Bereich der Sicherheitspolitik. Während Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 180 N 12) eine weite Auslegung der Geheimhaltungsinteressen befürworten, plädiert ein anderer Teil der Lehre für eine restriktive Handhabung im Lichte des Demokratieprinzips.

N. 12 Kontrovers diskutiert wird auch das Verhältnis zwischen der verfassungsrechtlichen Informationspflicht und dem Kollegialitätsprinzip (→ Art. 177 Abs. 1 BV). Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 523) sehen einen Vorrang der Transparenz, während Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 3166) für eine Einzelfallabwägung eintreten.

#6. Praxishinweise

N. 13 Für die Durchsetzung des Informationsanspruchs ist primär das BGÖ-Verfahren massgeblich. Der Rechtsweg führt über ein Schlichtungsverfahren beim EDÖB zum Bundesverwaltungsgericht und schliesslich zum Bundesgericht (→ Art. 10 ff. BGÖ).

N. 14 Bei politisch sensitiven Informationsbegehren ist die Praxis des Bundesrates restriktiv. Dokumente aus dem Mitberichtsverfahren unterliegen regelmässig der Geheimhaltung (→ Art. 8 BGÖ). Die Gerichte wenden jedoch einen strengen Massstab an und verlangen eine konkrete Interessenabwägung im Einzelfall (BGE 136 II 399 E. 2).

N. 15 Für die Medien gelten nach der Rechtsprechung erhöhte Schutzstandards. Das Bundesgericht anerkennt ihre besondere Funktion als «Wachhund» der Demokratie und gewährt ihnen privilegierten Zugang zu amtlichen Informationen (BGE 139 I 114 E. 4).

Die Rechtsprechung zu Art. 180 BV konzentriiert sich überwiegend auf Abs. 2 und die daraus abgeleitete Informationspflicht des Bundesrates. Die Gerichte haben dabei das Öffentlichkeitsprinzip als verfassungsrechtliche Grundlage für den Zugang zu amtlichen Dokumenten entwickelt und dessen Grenzen definiert. Zu Abs. 1 (Regierungspolitik und Koordination) liegt vergleichsweise wenig Rechtsprechung vor, da diese Bestimmungen primär organisationsrechtlichen Charakter haben und seltener Gegenstand gerichtlicher Verfahren sind.

#Verfassungsrechtliche Grundlage des Öffentlichkeitsprinzips

BGE 139 I 114 (26. April 2013) Gebührenpflicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten durch Medienschaffende. Das Bundesgericht anerkennt die Medienfreiheit als wichtigen Aspekt der verfassungsrechtlichen Informationspflicht des Bundesrates und entwickelt besondere Schutzstandards für Medienschaffende beim Zugang zu amtlichen Dokumenten.

«Die Medien nehmen in einer demokratischen Gesellschaft eine besondere Funktion wahr, indem sie zur freien Meinungsbildung beitragen und als 'Wachhund' (watchdog) die Staatstätigkeit kontrollieren. Diese verfassungsrechtliche Funktion der Medien erfordert, dass sie effektiven Zugang zu Informationen über die Staatstätigkeit haben.»

BGE 142 II 313 (18. Mai 2016) Grundlegendes Urteil zum Öffentlichkeitsprinzip und seiner verfassungsrechtlichen Verankerung in Art. 180 Abs. 2 BV. Das Bundesgericht definiert die Tragweite der Informationspflicht des Bundesrates und entwickelt den Test für die Abwägung zwischen Transparenz und Geheimhaltungsinteressen.

«Das Öffentlichkeitsprinzip dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der Bürger in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; es bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden.»

#Grenzen der Informationspflicht bei aussenpolitischen Interessen

BGE 129 II 193 (21. Februar 2003) Einreiseverbot gegen einen niedergelassenen Ausländer aus Gründen der Landesinteressen. Das Urteil behandelt zwar primär das Einreiseverbot, thematisiert aber auch die Staatsleitung des Bundesrates nach Art. 180 Abs. 1 BV und dessen Kompetenz zur Wahrung der Landesinteressen.

«Der Bundesrat steht nicht nur an der Spitze der Bundesverwaltung (Art. 178 Abs. 1 und 2 BV) sondern ist als Regierungskollegium auch direkt mit der Staatsleitung (Art. 180 Abs. 1 BV) betraut.»

Urteil 1C_222/2018 (21. März 2019) Zugang zu Informationen über Kriegsmaterialausfuhrgesuche. Das Bundesgericht präzisiert die Ausnahme für aussenpolitische Interessen nach Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ und deren Verhältnis zu Art. 180 Abs. 2 BV.

«Die aussenpolitischen Interessen der Schweiz können beeinträchtigt sein, wenn ein anderer Staat zu veröffentlichende Daten zum Nachteil der Schweiz ausnützen könnte. Insbesondere sollen durch eine allfällige Publikation von Informationen die aktuellen und künftigen Verhandlungspositionen der Schweiz nicht geschwächt werden.»

#Anwendung des Öffentlichkeitsprinzips

Urteil 1C_50/2015 (2. Dezember 2015) Zugang zu Beschaffungsstatistiken des Bundes. Das Urteil klärt das Verhältnis zwischen der verfassungsrechtlichen Informationspflicht nach Art. 180 Abs. 2 BV und spezialgesetzlichen Geheimhaltungsbestimmungen.

«Das Verhältnis des Transparenzgebots zu besonderen Vertraulichkeitsregeln lässt sich nicht generell festlegen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln. Abzuwägen sind die sich gegenüberstehenden Interessen im Einzelfall.»

Urteil 1C_122/2015 (18. Mai 2016) Zugang zu Informationen der Eidgenössischen Steuerverwaltung. Das Bundesgericht bestätigt, dass auch bei sensiblen Bereichen wie der internationalen Amtshilfe das Öffentlichkeitsprinzip grundsätzlich anwendbar ist, sofern keine überwiegenden Geheimhaltungsinteressen vorliegen.

«Mit dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes am 1. Juli 2006 wurde der Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips umgekehrt.»

#Verhältnis zu anderen Verfassungsbestimmungen

Urteil 1C_296/2015 (18. Mai 2016) Parallel zu BGE 142 II 313 behandelt dieses Urteil das Zusammenspiel zwischen Art. 180 Abs. 2 BV, der Medienfreiheit (Art. 17 BV) und der Informationsfreiheit (Art. 16 BV). Es zeigt auf, wie diese Grundrechte die Informationspflicht des Bundesrates verstärken.

«Der Öffentlichkeitsgrundsatz bildet eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidungsfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden.»

#Neuere Entwicklungen im Bereich der Informationspflicht

Urteil A-6755/2016 des Bundesverwaltungsgerichts (23. Oktober 2017) Anwendung des Öffentlichkeitsprinzips in komplexen Fällen. Das Urteil zeigt die praktische Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben von Art. 180 Abs. 2 BV durch die Verwaltungsgerichte.

«Das Öffentlichkeitsgesetz konkretisiert die verfassungsrechtliche Informationspflicht des Bundesrates und schafft ein subjektives Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten.»

Urteil A-2565/2020 des Bundesverwaltungsgerichts (17. Januar 2022) Jüngere Rechtsprechung zur Anwendung des Öffentlichkeitsprinzips zeigt die kontinuierliche Entwicklung der Praxis im Bereich von Art. 180 Abs. 2 BV und dessen gesetzlicher Konkretisierung durch das BGÖ.

«Bei der Interessenabwägung zwischen Transparenz und Geheimhaltung sind die verfassungsrechtlichen Grundlagen von Art. 180 Abs. 2 BV massgeblich, die eine umfassende Information der Öffentlichkeit grundsätzlich vorsehen.»