#1. Storia della genesi

N. 1 L'art. 180 Cost. risale alla riforma costituzionale del 1999 e riunisce le competenze del Consiglio federale fino ad allora sparse in vari atti normativi. Il Messaggio concernente una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1 segg., in particolare 368 seg.) sottolineava che la disposizione non comportava innovazioni materiali, ma soltanto una sistemazione sistematica e una modernizzazione.

N. 2 L'obbligo d'informazione secondo il cpv. 2 non era espressamente ancorato nella vecchia Costituzione federale. La sua inclusione rappresentava secondo il Messaggio (FF 1997 I 369) un «aggiornamento» che elevava a livello costituzionale la prassi già esistente del Consiglio federale. Il costituente voleva così ancorare costituzionalmente il principio di trasparenza come principio fondamentale della democrazia svizzera.

#2. Inquadramento sistematico

N. 3 L'art. 180 Cost. si trova nella 3a sezione del 5° titolo sulle autorità federali e disciplina i principi fondamentali dell'attività di governo del Consiglio federale. La norma è strettamente collegata con:

• → Art. 174 Cost. (autorità direttiva e esecutiva suprema)
• → Art. 178 Cost. (direzione dell'Amministrazione federale)
• → Art. 181 Cost. (diritto d'iniziativa)
• → Art. 182 segg. Cost. (competenze specifiche nei singoli settori politici)

N. 4 Per l'obbligo d'informazione secondo il cpv. 2 sono inoltre rilevanti:

• → Art. 16 Cost. (libertà d'informazione)
• → Art. 17 Cost. (libertà dei media)
• → Art. 34 Cost. (diritti politici)
• ↔ Art. 10 LOGA (concretizzazione legale)
• ↔ LTras (Legge federale sul principio di trasparenza dell'amministrazione)

#3. Elementi della fattispecie / Contenuto della norma

#a) Capoverso 1: Politica di governo e coordinamento

N. 5 La determinazione di «obiettivi e mezzi della politica di governo» comprende la conduzione strategica dello Stato. Il Consiglio federale definisce le priorità politiche, stabilisce i punti chiave della legislatura (→ art. 146 LParl) e determina gli obiettivi annuali. Questa competenza non è delegabile (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N 1824).

N. 6 La funzione di pianificazione e coordinamento si riferisce alle «attività statali» nel loro complesso. Non sono comprese soltanto le attività dell'Amministrazione federale (→ art. 178 Cost.), ma anche il coordinamento con gli altri poteri statali e i Cantoni. L'obbligo di coordinamento si concretizza in particolare nella pianificazione finanziaria (→ art. 183 Cost.) e nella pianificazione legislativa.

#b) Capoverso 2: Obbligo d'informazione

N. 7 L'obbligo d'informazione richiede un'informazione «tempestiva ed esauriente». «Tempestiva» significa che l'informazione deve avvenire finché è ancora rilevante per la formazione della volontà democratica (DTF 139 I 114 consid. 3.2). «Esauriente» richiede un'informazione completa, veritiera e oggettiva senza elementi manipolativi (DTF 142 II 313 consid. 5.3.2).

N. 8 La riserva per «interessi pubblici o privati preponderanti» costituisce un limite costituzionale diretto. Gli interessi pubblici comprendono segnatamente la sicurezza nazionale e statale (→ art. 185 Cost.), le relazioni con l'estero (→ art. 184 Cost.) nonché la capacità di funzionamento delle autorità. Gli interessi privati riguardano in particolare la protezione della personalità e i segreti commerciali.

#4. Conseguenze giuridiche

N. 9 Dal cpv. 1 deriva la competenza e l'obbligo del Consiglio federale alla conduzione strategica dello Stato. Il Consiglio federale non può né delegare questa responsabilità di conduzione all'amministrazione né sottrarvisi (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed. 2014, § 25 N 7).

N. 10 Il cpv. 2 fonda un obbligo d'informazione oggettivo-giuridico del Consiglio federale. Con l'entrata in vigore della LTras il 1° luglio 2006 questo è stato completato da un diritto soggettivo di accesso ai documenti ufficiali (DTF 142 II 313 consid. 4.2). Il principio di trasparenza ha capovolto il precedente principio del segreto amministrativo (Sentenza del TF 1C_122/2015 consid. 5.1).

#5. Questioni controverse

N. 11 È controversa la portata dell'obbligo d'informazione nel settore della politica di sicurezza. Mentre Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (St. Galler Kommentar BV, 4a ed. 2023, art. 180 N 12) propugnano un'interpretazione ampia degli interessi di segretezza, un'altra parte della dottrina propende per una gestione restrittiva alla luce del principio democratico.

N. 12 È anche discusso in modo controverso il rapporto tra l'obbligo d'informazione costituzionale e il principio di collegialità (→ art. 177 cpv. 1 Cost.). Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4a ed. 2008, p. 523) vedono una precedenza della trasparenza, mentre Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N 3166) propendono per una ponderazione caso per caso.

#6. Indicazioni pratiche

N. 13 Per far valere il diritto d'informazione è determinante primariamente la procedura LTras. La via giudiziaria passa attraverso una procedura di conciliazione presso l'IFPDT al Tribunale amministrativo federale e infine al Tribunale federale (→ art. 10 segg. LTras).

N. 14 In caso di richieste d'informazione politicamente delicate la prassi del Consiglio federale è restrittiva. I documenti della procedura di corapporto sottostanno regolarmente al segreto (→ art. 8 LTras). I tribunali applicano tuttavia uno standard rigoroso e esigono una ponderazione concreta degli interessi nel caso singolo (DTF 136 II 399 consid. 2).

N. 15 Per i media vigono secondo la giurisprudenza standard di protezione elevati. Il Tribunale federale riconosce la loro funzione speciale di «cane da guardia» della democrazia e concede loro accesso privilegiato alle informazioni ufficiali (DTF 139 I 114 consid. 4).

La giurisprudenza relativa all'art. 180 Cost. si concentra prevalentemente sul cpv. 2 e sul conseguente obbligo di informazione del Consiglio federale. I tribunali hanno sviluppato il principio di pubblicità come base costituzionale per l'accesso ai documenti ufficiali e ne hanno definito i limiti. Sul cpv. 1 (politica di governo e coordinamento) esiste relativamente poca giurisprudenza, dato che queste disposizioni hanno carattere principalmente organizzativo e sono raramente oggetto di procedure giudiziarie.

#Base costituzionale del principio di pubblicità

DTF 139 I 114 (26 aprile 2013) Obbligo di pagamento di tasse per l'accesso ai documenti ufficiali da parte di operatori dei media. Il Tribunale federale riconosce la libertà dei media come aspetto importante dell'obbligo costituzionale di informazione del Consiglio federale e sviluppa standard di protezione particolare per gli operatori dei media nell'accesso ai documenti ufficiali.

«I media svolgono una funzione particolare in una società democratica, contribuendo alla libera formazione dell'opinione e controllando come 'cane da guardia' (watchdog) l'attività statale. Questa funzione costituzionale dei media richiede che essi abbiano accesso effettivo alle informazioni sull'attività statale.»

DTF 142 II 313 (18 maggio 2016) Sentenza fondamentale sul principio di pubblicità e il suo ancoraggio costituzionale nell'art. 180 cpv. 2 Cost. Il Tribunale federale definisce la portata dell'obbligo di informazione del Consiglio federale e sviluppa il test per la ponderazione tra trasparenza e interessi di segretezza.

«Il principio di pubblicità serve alla trasparenza dell'amministrazione e deve promuovere la fiducia dei cittadini nelle istituzioni statali e nel loro funzionamento; costituisce inoltre un presupposto essenziale per una partecipazione democratica sensata al processo decisionale politico e per un controllo efficace delle autorità statali.»

#Limiti dell'obbligo di informazione in caso di interessi di politica estera

DTF 129 II 193 (21 febbraio 2003) Divieto di entrata contro uno straniero domiciliato per motivi di interessi nazionali. La sentenza tratta principalmente del divieto di entrata, ma affronta anche la direzione dello Stato da parte del Consiglio federale secondo l'art. 180 cpv. 1 Cost. e la sua competenza per la salvaguardia degli interessi nazionali.

«Il Consiglio federale non è solo a capo dell'Amministrazione federale (art. 178 cpv. 1 e 2 Cost.) ma è anche incaricato direttamente, in quanto collegio governativo, della direzione dello Stato (art. 180 cpv. 1 Cost.).»

Sentenza 1C_222/2018 (21 marzo 2019) Accesso a informazioni su domande di esportazione di materiale bellico. Il Tribunale federale precisa l'eccezione per gli interessi di politica estera secondo l'art. 7 cpv. 1 lett. d LPubb e il suo rapporto con l'art. 180 cpv. 2 Cost.

«Gli interessi di politica estera della Svizzera possono essere pregiudicati quando un altro Stato potrebbe sfruttare a danno della Svizzera i dati da pubblicare. In particolare, un'eventuale pubblicazione di informazioni non deve indebolire le posizioni negoziali attuali e future della Svizzera.»

#Applicazione del principio di pubblicità

Sentenza 1C_50/2015 (2 dicembre 2015) Accesso alle statistiche degli acquisti della Confederazione. La sentenza chiarisce il rapporto tra l'obbligo costituzionale di informazione secondo l'art. 180 cpv. 2 Cost. e le disposizioni speciali legali di segretezza.

«Il rapporto del comando di trasparenza con regole particolari di riservatezza non può essere stabilito generalmente, ma deve essere determinato caso per caso. Devono essere ponderati gli interessi contrapposti nel caso singolo.»

Sentenza 1C_122/2015 (18 maggio 2016) Accesso a informazioni dell'Amministrazione federale delle contribuzioni. Il Tribunale federale conferma che anche in settori sensibili come l'assistenza amministrativa internazionale il principio di pubblicità è in linea di principio applicabile, purché non sussistano interessi di segretezza preponderanti.

«Con l'entrata in vigore della Legge sulla trasparenza il 1° luglio 2006, il principio di segretezza dell'attività amministrativa è stato rovesciato a favore del principio di pubblicità.»

#Rapporto con altre disposizioni costituzionali

Sentenza 1C_296/2015 (18 maggio 2016) Parallelamente al DTF 142 II 313, questa sentenza tratta l'interazione tra l'art. 180 cpv. 2 Cost., la libertà dei media (art. 17 Cost.) e la libertà di informazione (art. 16 Cost.). Mostra come questi diritti fondamentali rafforzino l'obbligo di informazione del Consiglio federale.

«Il principio di pubblicità costituisce un presupposto essenziale per una partecipazione democratica sensata al processo decisionale politico e per un controllo efficace delle autorità statali.»

#Sviluppi recenti nel campo dell'obbligo di informazione

Sentenza A-6755/2016 del Tribunale amministrativo federale (23 ottobre 2017) Applicazione del principio di pubblicità in casi complessi. La sentenza mostra l'attuazione pratica delle prescrizioni costituzionali dell'art. 180 cpv. 2 Cost. da parte dei tribunali amministrativi.

«La Legge sulla trasparenza concretizza l'obbligo costituzionale di informazione del Consiglio federale e crea un diritto soggettivo all'accesso ai documenti ufficiali.»

Sentenza A-2565/2020 del Tribunale amministrativo federale (17 gennaio 2022) La giurisprudenza più recente sull'applicazione del principio di pubblicità mostra lo sviluppo continuo della prassi nel campo dell'art. 180 cpv. 2 Cost. e della sua concretizzazione legale attraverso la LPubb.

«Nella ponderazione degli interessi tra trasparenza e segretezza sono determinanti i fondamenti costituzionali dell'art. 180 cpv. 2 Cost., che prevedono in linea di principio un'informazione completa del pubblico.»