#1. Historique

N. 1 L'art. 179 Cst. provient de la révision totale de la Constitution fédérale de 1999. Cette disposition a repris essentiellement la réglementation de l'ancien art. 105 aCst. de 1874, mais a introduit pour la première fois la Chancellerie fédérale explicitement au niveau constitutionnel en tant que « service d'état-major général » du Conseil fédéral (FF 1997 I 463). Le message a souligné la double fonction de la Chancellerie fédérale comme centre administratif et centre de coordination politique du gouvernement.

N. 2 Le constituant a consciemment renoncé à une description détaillée des tâches au niveau constitutionnel. L'aménagement concret de la fonction d'état-major devait pouvoir s'effectuer de manière flexible par la loi et l'ordonnance (FF 1997 I 464). Cette retenue permet une adaptation de la Chancellerie fédérale aux besoins politiques et administratifs changeants.

#2. Situation systématique

N. 3 L'art. 179 Cst. se trouve dans la 5e section du 5e chapitre sur les autorités fédérales, immédiatement après les dispositions sur le Conseil fédéral (art. 174–178 Cst.) et avant les réglementations sur l'administration fédérale (art. 180 Cst.). Cette position souligne le statut particulier de la Chancellerie fédérale entre le gouvernement et l'administration.

N. 4 La norme est étroitement liée aux art. 30–34 de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA) ainsi qu'à l'ordonnance d'organisation de la Chancellerie fédérale (Org ChF). L'art. 179 Cst. forme la base constitutionnelle pour ces réglementations légales (→ art. 174 Cst. pour l'organisation du Conseil fédéral ; → art. 180 Cst. pour l'administration fédérale).

#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif

#Service d'état-major général

N. 5 Le terme « service d'état-major général » caractérise la Chancellerie fédérale comme organe central de soutien sans compétences décisionnelles propres dans les affaires de fond. Selon Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Commentaire saint-gallois, 4e éd. 2023, art. 179 N. 4), la fonction d'état-major comprend trois éléments centraux : préparation, coordination et soutien à la mise en œuvre des décisions du Conseil fédéral.

N. 6 La clause générale « général » délimite la Chancellerie fédérale des secrétariats généraux départementaux, qui fonctionnent comme services d'état-major spéciaux de leurs départements. La Chancellerie fédérale assume des tâches transversales interdépartementales.

#Direction par le chancelier / la chancelière

N. 7 La chancelière ou le chancelier de la Confédération est élu(e) selon l'art. 145 Cst. par l'Assemblée fédérale pour quatre ans. La Constitution constitue ainsi un organe fédéral autonome, qui n'appartient ni au Conseil fédéral ni à l'administration au sens strict (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Droit constitutionnel suisse, 10e éd. 2020, N 1568).

N. 8 Le double rôle de chef d'état-major et d'organe fédéral élu confère au chancelier une position particulière. Il participe selon l'art. 32 LOGA avec voix consultative aux séances du Conseil fédéral et dispose d'un droit de proposition dans son domaine de compétence.

#4. Conséquences juridiques

N. 9 L'art. 179 Cst. entraîne l'ancrage constitutionnel de la Chancellerie fédérale comme organe nécessaire de l'organisation de l'État fédéral. Le législateur est tenu de prévoir un service d'état-major fonctionnel pour le Conseil fédéral. Une suppression de la Chancellerie fédérale ne serait possible que par une modification constitutionnelle.

N. 10 La fonction d'état-major ne fonde pas de prérogatives de puissance publique autonomes envers les tiers. Les décisions de la Chancellerie fédérale nécessitent toujours une base légale spéciale, comme par exemple dans le domaine des droits politiques (art. 69 ss LDP) ou du principe de publicité (art. 10 LTrans).

N. 11 La position constitutionnelle confère à la Chancellerie fédérale la légitimation pour des activités de coordination et de soutien dans tous les domaines de l'activité gouvernementale, y compris l'information du public (cf. ATF 145 I 1 consid. 5.2.2).

#5. Points controversés

N. 12 L'étendue des compétences de communication politique de la Chancellerie fédérale fait l'objet de discussions controversées. Alors que Rhinow/Schefer/Uebersax (Droit constitutionnel suisse, 3e éd. 2016, N 3485) privilégient une interprétation restrictive de la fonction d'état-major, Tschannen (in : Diggelmann/Hertig Randall/Schindler, Droit constitutionnel de la Suisse, vol. III, 2020, § 65 N. 28) plaide pour une compréhension large des tâches d'information comme partie implicite de la conduite gouvernementale moderne.

N. 13 La portée du pouvoir de délégation pour les légitimations de recours est également controversée. Müller/Schefer (Les droits fondamentaux en Suisse, 4e éd. 2008, p. 892) défendent une interprétation étroite, tandis que la pratique du Tribunal fédéral admet en principe les délégations au sein de l'administration fédérale centrale (cf. ATF 140 II 539 consid. 4.2).

N. 14 La qualification juridique des déclarations du chancelier est également litigieuse. Biaggini (Commentaire Cst., 2e éd. 2017, art. 179 N. 3) souligne le lien avec les décisions collégiales du Conseil fédéral, tandis que d'autres auteurs reconnaissent une certaine marge de communication autonome (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentaire saint-gallois, 4e éd. 2023, art. 179 N. 12).

#6. Indications pratiques

N. 15 Pour les décisions de la Chancellerie fédérale, il faut toujours vérifier la base légale spéciale. La fonction générale d'état-major selon l'art. 179 Cst. ne suffit pas pour l'action de puissance publique. Dans le domaine des droits politiques en particulier, les dispositions procédurales détaillées de la LDP doivent être observées.

N. 16 Pour la contestation des décisions de la Chancellerie fédérale, différentes voies de recours s'appliquent. Alors que pour les décisions sur l'aboutissement de référendums depuis 2008, seul le non-aboutissement est encore attaquable (ATF 146 I 126 consid. 1), d'autres décisions dans le domaine des droits politiques sont en principe susceptibles de recours.

N. 17 Dans le cadre de demandes d'accès aux documents, la Chancellerie fédérale fonctionne à la fois comme autorité requise pour ses propres documents et comme service de coordination pour les demandes interdépartementales (art. 10 al. 3 LTrans). Lors du traitement, le double rôle doit être pris en compte : compétence propre versus fonction de coordination.

#Position générale et tâches de la Chancellerie fédérale

#Fonction d'état-major pour le Conseil fédéral

ATF 145 I 1 du 29.10.2018 consid. 5.2.2

La Chancellerie fédérale collabore en tant que service d'état-major général du Conseil fédéral à l'information des personnes ayant le droit de vote. Le Tribunal fédéral a établi que la Chancellerie fédérale, en tant que service d'état-major du Conseil fédéral, est compétente et habilitée à soutenir le Conseil fédéral dans l'information des personnes ayant le droit de vote sur les objets soumis à votation fédérale.

« La Chancellerie fédérale est le service d'état-major du Conseil fédéral (art. 1 al. 1 de l'ordonnance du 29 octobre 2008 sur l'organisation de la Chancellerie fédérale [Org ChF ; RS 172.210.10] en relation avec l'art. 30 al. 1 LOGA). En tant que tel, elle soutient le Conseil fédéral dans l'accomplissement de ses tâches (art. 1 al. 3 let. a Org ChF en relation avec l'art. 30 al. 2 let. a LOGA). Elle collabore à la préparation et à l'exécution des votations populaires fédérales (art. 3 al. 1 LDP ainsi que art. 1 al. 4 let. a Org ChF). »

#Qualité pour recourir de la Chancellerie fédérale

ATF 140 II 539 du 26.06.2014 consid. 4.2

La Chancellerie fédérale dispose selon l'art. 89 al. 2 let. a LTF d'une qualité pour recourir légale qu'elle peut déléguer par voie d'ordonnance à des unités administratives subordonnées. Le Tribunal fédéral a précisé les limites de cette possibilité de délégation.

« La qualité pour recourir qui revient de par la loi à la Chancellerie fédérale et aux départements de la Confédération peut être déléguée par voie d'ordonnance à une unité administrative de l'administration fédérale centrale (consid. 4.2). Dans le cas concret, aucune norme du droit fédéral ne transfère la compétence de recourir au Tribunal fédéral au Service spécialisé des contrôles de sécurité relatifs aux personnes (consid. 4.4). »

#Droits politiques et Chancellerie fédérale

#Initiatives populaires et référendums

ATF 131 II 449 du 31.05.2005 consid. 3.4

Pour les initiatives populaires, la Chancellerie fédérale n'est pas habilitée à corriger rétroactivement des attestations du droit de vote défaillantes. Le Tribunal fédéral a établi les limites claires de la Chancellerie fédérale lors de l'examen d'initiatives populaires.

« Une nouvelle attestation ou un assainissement rétroactif d'attestations défaillantes par la Chancellerie fédérale n'est pas possible (consid. 3.4). »

ATF 129 II 305 du 06.06.2003 consid. 1.1

Contre les décisions négatives de la Chancellerie fédérale concernant l'inscription au registre des partis de la Confédération, le recours de droit administratif est admissible. Le Tribunal fédéral a clarifié la voie de recours contre les décisions de la Chancellerie fédérale.

« Contre une décision refusant l'inscription de la Chancellerie fédérale, le recours de droit administratif est donné (consid. 1.1). »

ATF 146 I 126 du 14.02.2020 consid. 1

Le Tribunal fédéral a confirmé l'attaquabilité limitée des décisions de la Chancellerie fédérale sur l'aboutissement de référendums. Selon la réglementation en vigueur depuis 2008, seules les décisions sur le non-aboutissement sont attaquables.

« Selon la version en vigueur depuis le 1er janvier 2008 de l'art. 80 al. 2 LDP, le recours au Tribunal fédéral est admissible contre les décisions de la Chancellerie fédérale sur le non-aboutissement d'un référendum. Il s'ensuit que le recours dirigé contre une décision sur l'aboutissement d'un référendum est irrecevable (consid. 1). »

#Droit d'être entendu lors de déclarations de nullité

ATF 100 Ib 1 du 22.01.1974 consid. 2

En cas de déclaration de nullité d'initiatives populaires, la Chancellerie fédérale doit préalablement donner aux initiateurs l'occasion de s'exprimer. Le Tribunal fédéral a établi d'importantes garanties de procédure pour la procédure d'initiative.

« En cas de déclaration de nullité, la Chancellerie fédérale suisse doit donner aux initiateurs l'occasion de s'exprimer préalablement à la décision sur les prétendus motifs de nullité (consid. 2). »

#Tâches d'information et communication

#Vidéos de votation et obligations d'information

ATF 145 I 1 du 29.10.2018 consid. 5.1.3 et consid. 5.2.2

La Chancellerie fédérale peut publier des vidéos de votation pour accomplir la mission d'information du Conseil fédéral, mais elle est soumise aux principes d'objectivité, de transparence et de proportionnalité. Le Tribunal fédéral a défini les limites de la Chancellerie fédérale dans l'information sur les votations.

« Par le recours en matière de droits politiques, il peut ainsi être fait valoir dans cette mesure qu'une vidéo de votation publiée par la Chancellerie fédérale - éventuellement en collaboration avec un département - en amont d'une votation populaire fédérale pour informer les personnes ayant le droit de vote viole le droit des personnes ayant le droit de vote à une formation libre de leur opinion et à un vote non faussé selon l'art. 34 al. 2 Cst. »

#Coordination de la communication gouvernementale

ATF 145 I 1 du 29.10.2018 consid. 5.2.2

La Chancellerie fédérale assure une politique d'information et de communication coordonnée au niveau gouvernemental et veille à une information rapide sur les décisions du Conseil fédéral. Le Tribunal fédéral a reconnu le rôle central de la Chancellerie fédérale dans la communication gouvernementale.

« De manière générale, elle assure une politique d'information et de communication à long terme et coordonnée au niveau gouvernemental et veille à une information aussi rapide que possible sur les décisions du Conseil fédéral (art. 1 al. 3 let. c Org ChF en relation avec l'art. 34 al. 1 LOGA). Les départements informent sur leur activité en concertation et en collaboration avec la Chancellerie fédérale. »

#Évolution historique de la jurisprudence

#Jurisprudence ancienne sur la Chancellerie fédérale

ATF 100 Ib 1 du 22.01.1974 consid. 1

Le Tribunal fédéral a établi tôt que la Chancellerie fédérale rend des décisions concernant les demandes populaires à la place du Conseil fédéral. Cela a marqué la transition du traitement politique au traitement de droit administratif de telles procédures.

« Depuis la révision de l'OJ en 1968, c'est désormais la Chancellerie fédérale qui est compétente pour rendre de telles décisions à la place du Conseil fédéral. »

ATF 147 I 206 du 07.10.2020 consid. 2

Le Tribunal fédéral a confirmé l'attaquabilité des décisions de la Chancellerie fédérale sur le retrait d'initiatives populaires. Cela a élargi la protection juridictionnelle dans le domaine des droits politiques.

« Le recours au Tribunal fédéral est possible contre le retrait d'une initiative populaire fédérale (consid. 2). Le retrait d'une initiative populaire fédérale est possible sous les conditions de l'art. 73 LDP même après l'annulation d'une votation par le Tribunal fédéral (consid. 3). »