#1. Historique
Ch. 1 L'art. 170 Cst. constitue une innovation du droit constitutionnel qui ne trouve aucune correspondance dans l'aCst. de 1874. L'ancrage explicite du contrôle de l'efficacité n'a été intégré que tardivement dans le processus de révision de la nouvelle Constitution fédérale. Les projets de constitution de 1995/96 ne contenaient encore aucune disposition correspondante.
Ch. 2 La commission d'experts des deux CdG a d'abord proposé la création d'un organe indépendant pour l'évaluation des mesures étatiques. Dans leur rapport complémentaire de 1997, les CdG ont au contraire lié le contrôle de l'efficacité à la compétence de haute surveillance de l'Assemblée fédérale. Cette conception a été maintenue lors des délibérations parlementaires, le contrôle de l'efficacité étant détaché en tant que disposition autonome de l'actuel art. 169 Cst. (SGK-Uhlmann/Bussmann, art. 170 Cst., ch. 1 ss).
Ch. 3 Selon les travaux préparatoires, la disposition constitutionnelle visait à maîtriser la complexité croissante des tâches publiques par un contrôle systématique. Le rapporteur Schmid a déclaré lors du débat au Conseil national : « La question de l'efficacité et de l'efficience des mesures étatiques gagne toujours plus d'importance face à la complexité croissante des tâches publiques. Les mesures prises par les autorités ont-elles un effet ? Montrent-elles l'effet voulu ? Sont-elles dans un rapport coûts-bénéfices raisonnable ? » (BO N SD 1998, 91).
#2. Classement systématique
Ch. 4 L'art. 170 Cst. se trouve dans la 3e section (« Compétences ») du 2e chapitre relatif aux autorités fédérales. La disposition ancre une compétence et un mandat de garantie de l'Assemblée fédérale. Elle présente un lien systématique étroit avec la haute surveillance selon l'art. 169 Cst., mais va au-delà à deux égards.
Ch. 5 Premièrement, l'art. 170 Cst. met particulièrement en relief le critère d'efficacité, tandis que la haute surveillance selon l'art. 169 Cst. n'est pas limitée à ce critère. Deuxièmement, la disposition étend le mandat de contrôle de l'Assemblée fédérale au-delà de l'objet de l'art. 169 Cst., notamment en ce qui concerne les mesures du constituant et du législateur (SGK-Uhlmann/Bussmann, art. 170 Cst., ch. 18 ; Biaggini, art. 170 Cst., ch. 4).
Ch. 6 L'art. 170 Cst. s'inscrit dans un contexte systématique avec d'autres dispositions constitutionnelles qui exigent un accomplissement efficace des tâches étatiques : art. 5 Cst. (principe de l'État de droit), art. 8 Cst. (égalité juridique), art. 9 Cst. (interdiction de l'arbitraire), art. 35 Cst. (réalisation des droits fondamentaux), art. 36 Cst. (proportionnalité), art. 43a al. 5 Cst. (accomplissement des tâches étatiques selon les besoins), art. 126 al. 1 Cst. (gestion financière) et art. 178 al. 1 Cst. (organisation appropriée de l'administration).
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
#a) Destinataire
Ch. 7 Le mandat constitutionnel s'adresse à l'Assemblée fédérale comme destinataire. La dimension démocratique du contrôle de l'efficacité est ainsi soulignée : les représentants du peuple portent la responsabilité finale que les mesures étatiques servent au bien commun.
Ch. 8 Les organes de l'Assemblée fédérale (art. 31 LParl) sont chargés de veiller au contrôle de l'efficacité. Les commissions parlementaires veillent au contrôle de l'efficacité dans leurs domaines de compétence (art. 44 al. 1 let. e LParl) et tiennent compte des résultats des contrôles d'efficacité (art. 44 al. 1 let. f LParl).
#b) Mandat de garantie
Ch. 9 La formulation « veille à ce que » fonde un mandat de garantie. L'Assemblée fédérale ne doit pas effectuer les contrôles elle-même, mais peut les déléguer. Elle peut donner un mandat au Conseil fédéral (art. 27 let. a LParl), examiner les contrôles d'efficacité effectués par le Conseil fédéral (art. 27 let. b LParl) ou commander elle-même des contrôles d'efficacité (art. 27 let. c LParl).
Ch. 10 Servent d'organes auxiliaires permanents le Contrôle fédéral des finances (CDF) et le Contrôle parlementaire de l'administration (CPA). Le CDF se concentre sur l'aspect de l'économicité (art. 5 al. 2 LCF), tandis que le CPA effectue sur mandat des commissions de gestion des évaluations dans le cadre de la haute surveillance parlementaire (art. 10 al. 1 let. a OParl).
#c) Mesures de la Confédération
Ch. 11 L'objet des contrôles d'efficacité sont toutes les « mesures de la Confédération », indépendamment de leur forme juridique. Sont concernées les mesures des trois pouvoirs : législatif, exécutif et judiciaire. La notion englobe tant les mesures générales-abstraites qu'individuelles-concrètes.
Ch. 12 La mise en œuvre et l'exécution de mesures fédérales par les cantons et les particuliers relèvent également du champ d'application, dans la mesure où elles peuvent être qualifiées d'exécution du droit fédéral (SGK-Uhlmann/Bussmann, art. 170 Cst., ch. 18).
Ch. 13 Le non-agir peut également faire l'objet d'un contrôle d'efficacité. Les omissions contraires au devoir peuvent avoir autant de conséquences que l'action active (Biaggini, art. 170 Cst., ch. 4 ; SGK-Uhlmann/Bussmann, art. 170 Cst., ch. 18).
#d) Efficacité comme critère de contrôle
Ch. 14 La notion d'« efficacité » doit être comprise au sens large. En pratique, elle comprend trois sous-critères (SGK-Uhlmann/Bussmann, art. 170 Cst., ch. 20 ss) :
- État de la mise en œuvre (effectivité) : ampleur et type de l'implémentation
- Degré de réalisation des objectifs (efficacité au sens strict) : atteinte des objectifs réglementaires
- Économicité (efficience) : rapport coûts-bénéfices
Ch. 15 Quels critères de contrôle une évaluation prend pour référence et avec quelle pondération dépend du contexte. Pour les prestations de service public, l'accomplissement selon les besoins est au premier plan, tandis que dans d'autres domaines les aspects économiques peuvent être plus fortement pondérés.
#4. Conséquences juridiques
Ch. 16 Le mandat de garantie est juridiquement contraignant pour l'Assemblée fédérale, mais non justiciable. Les individus ne peuvent dériver de l'art. 170 Cst. aucun droit subjectif direct à la réalisation de contrôles d'efficacité. L'Assemblée fédérale dispose d'une marge d'appréciation considérable quant à la question de savoir si, quand et comment les mesures sont contrôlées.
Ch. 17 L'Assemblée fédérale remplit régulièrement le mandat par l'adoption de clauses d'évaluation dans des lois spéciales, qui obligent le Conseil fédéral à effectuer des contrôles d'efficacité. Il existe actuellement environ 110 de ces clauses dans le droit fédéral (OFJ, Aperçu des clauses d'évaluation).
Ch. 18 Bien que l'art. 170 Cst. s'adresse à l'Assemblée fédérale, le Conseil fédéral a également la compétence inhérente d'ordonner à tout moment des contrôles d'efficacité. Cela résulte de ses compétences constitutionnelles de direction de l'État (art. 174 Cst.), de planification et de coordination (art. 180 al. 1 Cst.) et d'exécution de la législation (art. 182 Cst.).
Ch. 19 La norme confère à l'Assemblée fédérale des compétences de contrôle et d'enquête, sans lui accorder de compétences décisionnelles ou de droits à l'information supplémentaires (SGK-Mastronardi, 2e éd., art. 170 Cst., ch. 8 ; Biaggini, art. 170 Cst., ch. 4).
#5. Points controversés
Ch. 20 La doctrine discute de manière controversée la question de savoir si l'art. 170 Cst. fonde un principe constitutionnel d'efficacité des mesures étatiques. Flückiger déduit de la disposition un « principe d'efficacité » qui obligerait les destinataires à contrôler les mesures étatiques au moyen d'évaluations (CR-Flückiger, art. 170 Cst., ch. 27). Mastronardi argumente que le mandat de contrôle de l'efficacité n'a de sens que si la légitimation par les résultats est un objectif reconnu par la Cst. (SGK-Mastronardi, 2e éd., art. 170 Cst., ch. 18).
Ch. 21 L'opinion contraire, représentée par Uhlmann/Bussmann, rejette un tel principe constitutionnel. Ils argumentent que l'art. 170 Cst. n'est pas justiciable et qu'il n'est pas convaincant systématiquement de dériver un principe de portée générale d'une norme de compétence. Un principe constitutionnel limité aux mesures fédérales serait en outre peu sensé (SGK-Uhlmann/Bussmann, art. 170 Cst., ch. 31). Biaggini exprime également des doutes sur un tel principe (Biaggini, art. 170 Cst., ch. 3).
Ch. 22 Un autre point de controverse concerne la portée de l'obligation de contrôle pour les mesures propres de l'Assemblée fédérale. Alors que la doctrine dominante affirme une obligation d'auto-évaluation du Parlement (Biaggini, art. 170 Cst., ch. 4 ; SGK-Uhlmann/Bussmann, art. 170 Cst., ch. 18), il est controversé jusqu'où va cette obligation en pratique et quelles exigences concrètes en découlent.
#6. Indications pratiques
Ch. 23 Pour la formulation de clauses d'évaluation, l'Office fédéral de la justice recommande de régler les éléments suivants : l'autorité rapportante, le destinataire des résultats, le moment du contrôle, le produit final ainsi que les critères et l'objet du contrôle (OFJ, Recommandations clauses d'évaluation 2012, p. 4).
Ch. 24 La réalisation d'évaluations demande un effort considérable. Les analyses de mise en œuvre requièrent typiquement 6 mois et environ 60 000 francs, les analyses d'impact au moins une année et 100 000 francs. Pour les analyses d'économicité, les coûts varient fortement selon l'ampleur (OFJ, Guide de légistique 2025, ch. 1166).
Ch. 25 La Société suisse d'évaluation (SEVAL) a développé des standards qui doivent être respectés lors de la planification et de la réalisation d'évaluations. Ceux-ci comprennent des critères pour l'appréciation de la qualité, des principes fondamentaux généraux ainsi que des standards pour la planification, la réalisation, l'évaluation et la transmission des résultats (Standards SEVAL 2016).
Ch. 26 En pratique, le Conseil fédéral assume un rôle plus actif que le Parlement. L'administration fédérale dispose d'un réseau Évaluation avec plus de 110 collaborateurs de tous les départements. Lors de l'attribution d'évaluations externes, il faut veiller à l'indépendance des évaluateurs et à une formulation de mandat ouverte aux résultats, pour éviter des influences inadmissibles (Pleger/Sager, Influence sur les évaluateurs, p. 23 ss).