#I. Genèse

N. 1 Le frein à l'endettement a été accepté lors de la votation populaire du 2 décembre 2001 par 84,7% de oui et est entré en vigueur le 2 décembre 2003 (FF 2000 4287ss.; FF 2002 2047). Lienhard/Marti Locher soulignent que le frein à l'endettement a été créé en réaction à la crise d'endettement des années 1990, lorsque les dettes brutes de la Confédération avaient presque triplé entre 1990 et 1998, passant de 38,5 à 109,6 milliards de francs.

N. 2 Le frein à l'endettement a remplacé l'ancienne interdiction du déficit de l'art. 42bis aCst, qui s'était révélée insuffisante. Contrairement à l'ancienne interdiction du déficit, qui ne concernait que le budget, le nouveau frein à l'endettement s'étend à l'ensemble du processus budgétaire de la planification à la correction ultérieure.

#II. Classement systématique

N. 3 L'art. 126 Cst. est la pièce maîtresse de l'ordre financier fédéral et est étroitement lié à d'autres normes de droit constitutionnel financier : → Art. 167 Cst. (compétences financières), → Art. 183 Cst. (compétences financières du Conseil fédéral), ↔ Art. 159 al. 3 let. c Cst. (majorité qualifiée pour les augmentations de dépenses). Cette norme forme, avec la loi sur les finances de la Confédération (LFC), le fondement institutionnel de la politique financière fédérale.

N. 4 Le frein à l'endettement se trouve en tension avec la mission de politique conjoncturelle de la Confédération selon l'art. 100 Cst. Vallender souligne que le frein à l'endettement est conçu comme une contrainte de règle qui limite les interventions discrétionnaires de politique financière, mais déploie des effets anticycliques par sa composante conjoncturelle (Vallender, AJP 1999, 693s.).

#III. Éléments de fait / Contenu normatif

N. 5 Équilibre budgétaire (al. 1) : L'« équilibre à long terme » n'exige pas une correspondance annuelle des dépenses et des recettes, mais un équilibre à moyen terme sur le cycle conjoncturel. Kirchgässner précise que les déficits structurels doivent être empêchés, tandis que les fluctuations conjoncturelles restent admissibles (Kirchgässner, SVVOR-Jahrbuch 2009, 78).

N. 6 Règle des dépenses (al. 2) : Le plafond des dépenses se calcule en multipliant les recettes estimées par un facteur conjoncturel (k = PIB tendanciel / PIB attendu). En cas de sous-utilisation (k > 1), des dépenses supérieures aux recettes sont admissibles, en cas de surutilisation (k < 1), les dépenses doivent être inférieures aux recettes.

N. 7 Règle d'exception (al. 3) : Des « besoins de paiement extraordinaires » existent en cas de catastrophes naturelles, de récessions graves, d'adaptations du modèle comptable ou d'autres évolutions exceptionnelles et incontrôlables. Stauffer critique la formulation large comme porte d'entrée potentielle pour contourner le frein à l'endettement (Stauffer, Instrumente des Haushaltsausgleichs, 2001, 189).

N. 8 Règle de compensation (al. 4) : Les dépassements du plafond des dépenses doivent être comptabilisés sur le compte de compensation et résorbés dans les six ans. Marti Locher souligne que cette correction ultérieure assure la crédibilité du frein à l'endettement (Marti Locher, Ausgestaltung und Wirksamkeit, 2015, 78s.).

#IV. Effets juridiques

N. 9 Le frein à l'endettement déploie ses effets sur trois niveaux : préventivement par la règle des dépenses dans le budget, correctivement par les crédits supplémentaires pendant l'année et compensatoirement par l'assainissement ultérieur des dépassements.

N. 10 La norme constitutionnelle ne fonde aucun droit subjectif des particuliers. Elle ne lie que le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale dans leur gestion budgétaire. Une application judiciaire n'est donc pas possible, le contrôle s'effectue principalement par voie politique (Biaggini, in: Kahl, Nachhaltige Finanzstrukturen, 2011, 118).

#V. Points de controverse

N. 11 Efficacité de politique conjoncturelle : Frey loue les stabilisateurs automatiques du frein à l'endettement, qui permettent des déficits en période de récession (Frey, Finanzpolitik des Bundes, 2007, 92). À l'inverse, Koemm met en garde contre les effets procycliques en cas de prévisions conjoncturelles erronées (Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, 2011, 156).

N. 12 Protection des investissements : Mächler critique le fait que le frein à l'endettement ne distingue pas entre dépenses de consommation et investissements et désavantage ainsi les dépenses orientées vers l'avenir (Mächler, Finanzrecht, 2015, N. 892). Siegenthaler/Zurbrügg défendent l'égalité de traitement comme nécessaire à la simplicité et à la résistance à la manipulation de la règle (Siegenthaler/Zurbrügg, in: Kastrop et al., Die neuen Schuldenregeln, 2010, 362).

N. 13 Dimension fédérale : Vallender/Waldmeier demandent une extension du frein à l'endettement aux cantons et communes (Vallender/Waldmeier, AJP 2013, 1612). Yerly montre cependant que la grande hétérogénéité des freins cantonaux à l'endettement ne diminue pas leur efficacité (Yerly, The Political Economy of Budget Rules, 2013, 245).

#VI. Conseils pratiques

N. 14 Lors de la budgétisation, l'estimation correcte des recettes est centrale, car elle détermine le montant des dépenses admissibles. L'Administration fédérale des finances utilise à cet effet des modèles économétriques en associant le groupe d'experts Prévisions conjoncturelles de la Confédération.

N. 15 La qualification comme « besoin de paiement extraordinaire » exige une justification soigneuse. La pratique actuelle montre une application restrictive : seules la recapitalisation d'UBS en 2008, les mesures contre la pandémie de COVID-19 en 2020/21 et le soutien à l'Ukraine en 2022 ont été reconnues comme extraordinaires.

N. 16 Pour les cantons et communes qui souhaitent introduire un frein à l'endettement, il est recommandé de s'orienter sur le modèle fédéral avec des adaptations aux circonstances locales. En particulier, la définition du facteur conjoncturel et la durée de la période d'équilibre nécessitent une réflexion approfondie.