#1. Storia della nascita
N. 1 L'art. 170 Cost. rappresenta un'innovazione del diritto costituzionale che non ha alcuna corrispondenza nella vecchia Costituzione federale del 1874. L'ancoraggio esplicito della verifica dell'efficacia è entrato tardivamente nel processo di revisione della nuova Costituzione federale. I progetti costituzionali del 1995/96 non contenevano ancora una disposizione corrispondente.
N. 2 La commissione di esperti di entrambe le CdG propose inizialmente la creazione di un organo indipendente per la valutazione delle misure statali. Nel loro rapporto aggiuntivo del 1997, le CdG collegarono invece la verifica dell'efficacia con la competenza di alta vigilanza dell'Assemblea federale. Nelle deliberazioni parlamentari questa concezione rimase immutata, mentre la verifica dell'efficacia fu separata come disposizione autonoma dall'attuale art. 169 Cost. (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 Cost., N. 1 ff.).
N. 3 Secondo i materiali, la disposizione costituzionale mirava a gestire la crescente complessità dei compiti pubblici attraverso una verifica sistematica. Il relatore Schmid dichiarò nel dibattito del Consiglio nazionale: «La questione dell'efficacia, dell'efficienza e dell'economicità delle misure statali acquista sempre maggiore importanza sullo sfondo della crescente complessità dei compiti pubblici. Le misure adottate dalle autorità hanno effetto? Mostrano l'effetto voluto? Sono in un rapporto costi-benefici sensato?» (AB N SD 1998, 91).
#2. Collocazione sistematica
N. 4 L'art. 170 Cost. si trova nella 3a sezione («Competenze») del 2° capitolo sulle autorità federali. La disposizione ancora una competenza e un mandato di garanzia dell'Assemblea federale. Essa presenta uno stretto collegamento sistematico con l'alta vigilanza secondo l'art. 169 Cost., ma va oltre in due aspetti.
N. 5 In primo luogo, l'art. 170 Cost. mette particolarmente in risalto il criterio dell'efficacia, mentre l'alta vigilanza secondo l'art. 169 Cost. non è limitata a questo criterio. In secondo luogo, la disposizione estende il mandato di verifica dell'Assemblea federale oltre l'oggetto dell'art. 169 Cost., in particolare riguardo alle misure del legislatore costituzionale e del legislatore ordinario (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 Cost., N. 18; Biaggini, Art. 170 Cost., N. 4).
N. 6 L'art. 170 Cost. è in collegamento sistematico con ulteriori disposizioni costituzionali che esigono un efficace adempimento dei compiti statali: art. 5 Cost. (principio dello Stato di diritto), art. 8 Cost. (uguaglianza giuridica), art. 9 Cost. (divieto dell'arbitrio), art. 35 Cost. (realizzazione dei diritti fondamentali), art. 36 Cost. (proporzionalità), art. 43a cpv. 5 Cost. (adempimento conforme ai bisogni dei compiti statali), art. 126 cpv. 1 Cost. (gestione del bilancio) e art. 178 cpv. 1 Cost. (organizzazione appropriata dell'amministrazione).
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto della norma
#a) Destinataria
N. 7 Il mandato costituzionale si rivolge all'Assemblea federale come destinataria. Viene così sottolineata la dimensione democratica della verifica dell'efficacia: i rappresentanti del popolo portano la responsabilità finale che le misure statali servano al bene comune.
N. 8 Gli organi dell'Assemblea federale (art. 31 LParl) sono incaricati di provvedere alla verifica dell'efficacia. Le commissioni parlamentari provvedono alla verifica dell'efficacia nei loro settori di competenza (art. 44 cpv. 1 lett. e LParl) e tengono conto dei risultati delle verifiche dell'efficacia (art. 44 cpv. 1 lett. f LParl).
#b) Mandato di garanzia
N. 9 La formulazione «provvede affinché» fonda un mandato di garanzia. L'Assemblea federale non deve eseguire le verifiche da sé, ma può delegarle. Può incaricare il Consiglio federale (art. 27 lett. a LParl), verificare le verifiche dell'efficacia eseguite dal Consiglio federale (art. 27 lett. b LParl) o commissionare essa stessa verifiche dell'efficacia (art. 27 lett. c LParl).
N. 10 Come organi ausiliari permanenti servono il Controllo federale delle finanze (CDF) e il Controllo parlamentare dell'amministrazione (CPA). Il CDF si concentra sull'aspetto dell'economicità (art. 5 cpv. 2 LCF), mentre il CPA su incarico delle commissioni della gestione esegue valutazioni nel quadro dell'alta vigilanza parlamentare (art. 10 cpv. 1 lett. a OParl).
#c) Misure della Confederazione
N. 11 Oggetto delle verifiche dell'efficacia sono tutte le «misure della Confederazione», indipendentemente dalla forma giuridica. Sono comprese le misure di tutti e tre i poteri: legislativo, esecutivo e giudiziario. Il concetto comprende sia misure generali-astratte sia individuali-concrete.
N. 12 L'attuazione e l'esecuzione di misure federali da parte di Cantoni e privati rientrano ugualmente nel campo di applicazione, nella misura in cui possano essere qualificate come esecuzione del diritto federale (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 Cost., N. 18).
N. 13 Anche il non agire può essere oggetto di una verifica dell'efficacia. Omissioni contrarie al dovere possono essere altrettanto consequenziali quanto l'agire attivo (Biaggini, Art. 170 Cost., N. 4; SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 Cost., N. 18).
#d) Efficacia come criterio di verifica
N. 14 Il concetto di «efficacia» deve essere inteso in senso ampio. Nella pratica comprende tre criteri parziali (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 Cost., N. 20 ff.):
- Stato di attuazione (efficacia): portata e tipo dell'implementazione
- Grado di realizzazione degli obiettivi (efficacia in senso stretto): raggiungimento degli obiettivi normativi
- Economicità (efficienza): rapporto costi-benefici
N. 15 Quali criteri di verifica una valutazione prenda come criterio e con quale ponderazione dipende dal contesto. Per le prestazioni dell'approvvigionamento di base è in primo piano l'adempimento conforme ai bisogni, mentre in altri settori gli aspetti economici possono essere ponderati più fortemente.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 16 Il mandato di garanzia è vincolante per l'Assemblea federale, ma non giusticiabile. Gli individui non possono derivare dall'art. 170 Cost. un diritto soggettivo diretto all'esecuzione di verifiche dell'efficacia. All'Assemblea federale compete un considerevole margine di apprezzamento nella questione se, quando e come le misure debbano essere verificate.
N. 17 L'Assemblea federale adempie il mandato regolarmente mediante l'emanazione di clausole di valutazione di leggi speciali che obbligano il Consiglio federale all'esecuzione di verifiche dell'efficacia. Attualmente esistono ca. 110 tali clausole nel diritto federale (UFG, Panoramica clausole di valutazione).
N. 18 Benché l'art. 170 Cost. si rivolga all'Assemblea federale, anche il Consiglio federale ha la competenza inerente di disporre in qualsiasi momento verifiche dell'efficacia. Ciò risulta dalle sue competenze costituzionali per la direzione dello Stato (art. 174 Cost.), la pianificazione e il coordinamento (art. 180 cpv. 1 Cost.) e l'esecuzione della legislazione (art. 182 Cost.).
N. 19 La norma conferisce all'Assemblea federale competenze di verifica e d'inchiesta, senza concedere competenze decisionali aggiuntive o diritti all'informazione (SGK-Mastronardi, 2a ed., Art. 170 Cost., N. 8; Biaggini, Art. 170 Cost., N. 4).
#5. Questioni controverse
N. 20 Nella dottrina si discute controversamente la questione se l'art. 170 Cost. fondi un principio costituzionale dell'efficacia delle misure statali. Flückiger deriva dalla disposizione un «principe d'efficacité» che obblighi i destinatari a verificare le misure statali mediante valutazione (CR-Flückiger, Art. 170 Cost., N. 27). Mastronardi argomenta che il mandato di verifica dell'efficacia abbia senso solo se la legittimazione di output sia un obiettivo riconosciuto dalla Costituzione federale (SGK-Mastronardi, 2a ed., Art. 170 Cost., N. 18).
N. 21 L'opinione contraria, rappresentata da Uhlmann/Bussmann, respinge un tale principio costituzionale. Essi argomentano che l'art. 170 Cost. non è giusticiabile e non è sistematicamente convincente derivare un principio di portata generale da una norma di competenza. Un principio costituzionale limitato alle misure federali sarebbe inoltre poco sensato (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 Cost., N. 31). Anche Biaggini esprime dubbi su un tale principio (Biaggini, Art. 170 Cost., N. 3).
N. 22 Un ulteriore punto controverso riguarda la portata dell'obbligo di verifica per le proprie misure dell'Assemblea federale. Mentre la dottrina dominante afferma un obbligo di autovalutazione del Parlamento (Biaggini, Art. 170 Cost., N. 4; SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 Cost., N. 18), è controverso fino a che punto tale obbligo si estenda nella pratica e quali requisiti concreti ne derivino.
#6. Indicazioni pratiche
N. 23 Per la formulazione di clausole di valutazione, l'Ufficio federale di giustizia raccomanda di regolare i seguenti elementi: l'autorità che redige il rapporto, il destinatario dei risultati, il momento della verifica, il prodotto finale nonché i criteri e l'oggetto della verifica (UFG, Raccomandazioni clausole di valutazione 2012, pag. 4).
N. 24 L'esecuzione di valutazioni è legata a un considerevole dispendio. Le analisi di attuazione richiedono tipicamente 6 mesi e ca. 60'000 franchi, le analisi di efficacia almeno un anno e 100'000 franchi. Per le analisi di economicità i costi variano fortemente secondo la portata (UFG, Guida per la legislazione 2025, N. 1166).
N. 25 La Società svizzera di valutazione (SEVAL) ha sviluppato standard che devono essere osservati nella pianificazione e nell'esecuzione di valutazioni. Questi comprendono criteri per la valutazione della qualità, principi generali di base nonché standard per pianificazione, esecuzione, valutazione e comunicazione dei risultati (Standard SEVAL 2016).
N. 26 Nella pratica il Consiglio federale assume un ruolo più attivo del Parlamento. L'Amministrazione federale dispone di una rete Valutazione con oltre 110 collaboratori di tutti i dipartimenti. Nell'aggiudicazione di valutazioni esterne bisogna prestare attenzione all'indipendenza dei valutatori e a una formulazione dell'incarico aperta ai risultati, per evitare influenzamenti inammissibili (Pleger/Sager, Influenzamento dei valutatori, pag. 23 ff.).