#1. Statut de la norme
N. 1 L'art. 139a Cst. est abrogé. Il a été inséré dans la Constitution fédérale par l'arrêté fédéral du 4 octobre 2002 (réforme des droits populaires), accepté en votation populaire le 9 février 2003 (RO 2003 1949 ; FF 2001 4590, 5783 ; 2002 6026 ; 2003 2784). Il a été abrogé lors de la votation populaire du 27 septembre 2009, avec effet à cette date (AF du 19 décembre 2008 ; RO 2009 6409 ; FF 2008 2549, 2565 ; 2009 19, 7889). Selon la note officielle, l'art. 139a Cst., dans la teneur de l'arrêté fédéral du 4 octobre 2002, n'est jamais entré en vigueur.
N. 2 La disposition n'a donc jamais déployé d'effets juridiques. Elle ne fonde ni droits ni obligations et ne peut être invoquée ni devant les autorités ni devant les tribunaux. Sa connaissance reste néanmoins utile, car la teneur actuelle des → art. 139, → art. 139b, → art. 140 al. 2 et → art. 156 al. 3 Cst. résulte des réformes de 2003 et de 2009.
#2. Genèse et contenu
N. 3 L'art. 139a Cst. était la pièce maîtresse de la réforme des droits populaires de 2002. Les éléments de la réforme ne sont toutefois pas entrés en vigueur en même temps. Sont en vigueur depuis le 1er août 2003 l'art. 139b al. 2 et 3, l'art. 141a ainsi que l'art. 156 al. 3 let. a et d Cst. (AF du 19 juin 2003 ; RO 2003 1949). En revanche, l'art. 139a, l'art. 139b al. 1 dans sa teneur de 2002, l'art. 140 al. 2 let. abis et l'art. 189 al. 1bis Cst. ne sont jamais entrés en vigueur ; ils supposaient une législation d'exécution (cf. N. 6).
N. 4 L'initiative populaire générale devait remplacer l'initiative populaire conçue en termes généraux (message du Conseil fédéral du 31 mai 2006, FF 2006 5001). Sa particularité tenait au niveau normatif : elle permettait de proposer non seulement des modifications de la Constitution, mais aussi des modifications de lois, le Parlement déterminant le niveau normatif approprié (FF 2006 5001 ; dans la version allemande BBl 2006 5261, 5262, 5266). Le Tribunal fédéral a relevé que le texte de l'art. 139a Cst. était similaire à celui de l'art. 75 al. 1 Cst./JU, qui permet de demander en termes généraux l'adoption, la modification ou l'abrogation de dispositions constitutionnelles ou de lois (TF 1P.470/2005 du 23 décembre 2005 consid. 3.1).
N. 5 Comme pour l'initiative rédigée, l'unité de la matière devait être respectée ; le Tribunal fédéral cite expressément l'art. 139a al. 2 Cst. (teneur de 2002) parmi les dispositions qui posent cette exigence pour les initiatives populaires fédérales (ATF 129 I 366 consid. 2.3). La procédure prévue comportait en outre deux éléments particuliers. D'une part, «L’Assemblée fédérale pourra opposer un contre-projet à l’acte de mise en œuvre de l’initiative populaire générale» (FF 2006 5001, 5002). D'autre part, l'art. 189 al. 1bis Cst. (teneur de 2002) prévoyait un recours au Tribunal fédéral pour non-respect, par l'Assemblée fédérale, du contenu et du but d'une initiative populaire générale (cf. BBl 2006 5261, 5291 s., version allemande).
#3. Échec de la législation d'exécution
N. 6 Par message du 31 mai 2006 (06.053), le Conseil fédéral a proposé une loi fédérale sur l'introduction de l'initiative populaire générale, ainsi qu'un arrêté fédéral destiné à mettre pleinement en vigueur la réforme du 4 octobre 2002 (FF 2006 5001). Le projet révèle la complexité de l'instrument. Selon la position des deux conseils sur l'initiative, sur le niveau normatif et sur un éventuel contre-projet, de nombreuses configurations étaient possibles ; le Conseil fédéral les a présentées dans une annexe intitulée «Initiative populaire générale. Composition des actes de mise en œuvre de l’initiative au cas par cas» (FF 2006 5001, 5055 ss). Le message nomme lui-même le conflit d'objectifs : «Ceci étant, parce qu’elle est un droit populaire, l’initiative populaire générale doit rester simple, facile à comprendre et à utiliser.» (FF 2006 5001, 5009).
N. 7 Les Chambres fédérales ont refusé d'entrer en matière sur la loi d'application, d'abord le Conseil national en décembre 2006, puis le Conseil des États en mars 2007 (cf. avis du Conseil fédéral du 16 avril 2008, FF 2008 2565). La base légale de la procédure faisait donc défaut, et l'art. 139a Cst. ne pouvait pas être mis en vigueur.
N. 8 La Commission des institutions politiques du Conseil national en a tiré les conséquences par l'initiative parlementaire 06.458. Dans son rapport du 21 février 2008, elle a proposé de renoncer à l'introduction de l'initiative populaire générale (FF 2008 2549). Le Conseil fédéral a soutenu cette proposition (FF 2008 2565). L'Assemblée fédérale a adopté l'arrêté fédéral correspondant le 19 décembre 2008 ; le peuple et les cantons l'ont accepté le 27 septembre 2009 (RO 2009 6409).
#4. Effets sur le droit en vigueur
N. 9 L'arrêté de renonciation n'a pas seulement supprimé l'art. 139a Cst. ; il a aussi mis au net les dispositions qui y étaient liées. Ont été abrogés l'art. 140 al. 2 let. abis et l'art. 189 al. 1bis Cst. Ont reçu une nouvelle teneur l'art. 139 Cst., l'art. 139b al. 1 Cst., l'art. 140 al. 2 let. b Cst. ainsi que l'art. 156 al. 3 let. b et c Cst., tous en vigueur depuis le 27 septembre 2009 (RO 2009 6409).
N. 10 Depuis lors, la Constitution connaît de nouveau la forme de la proposition conçue en termes généraux pour l'initiative populaire tendant à la révision partielle de la Constitution (→ art. 139 al. 2 Cst.). Si l'Assemblée fédérale approuve une telle initiative, elle élabore la révision partielle dans le sens de l'initiative. Si elle la rejette, le peuple décide s'il faut y donner suite (art. 139 al. 4 et art. 140 al. 2 let. b Cst.). L'art. 156 al. 3 let. b Cst. oblige le législateur à garantir qu'une décision soit prise, même en cas de désaccord entre les conseils, sur la mise en œuvre d'une initiative populaire conçue en termes généraux acceptée par le peuple.
N. 11 Il n'existe toujours pas, au niveau fédéral, d'initiative populaire tendant à modifier une loi fédérale. L'initiative populaire vise la révision totale ou partielle de la Constitution (→ art. 138 et → art. 139 Cst.). Avec l'art. 189 al. 1bis Cst. a également disparu le contrôle judiciaire de la mise en œuvre qui avait été prévu. Les actes de l'Assemblée fédérale ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral, sauf exceptions prévues par la loi (→ art. 189 al. 4 Cst.).
#5. Appréciation
N. 12 L'échec de l'initiative populaire générale montre combien il est difficile d'insérer un droit populaire comportant le libre choix du niveau normatif dans le système bicaméral et dans la coexistence des référendums constitutionnel et législatif. La norme constitutionnelle a été adoptée avant que la procédure ne soit élaborée ; seule la législation d'exécution en a révélé la complexité (cf. FF 2006 5001, 5009, 5055 ss).
N. 13 Braun Binder s'oppose à la conclusion selon laquelle les réformes des droits populaires seraient d'emblée vouées à l'échec ; de nombreuses réformes réussies démontreraient le contraire (Nadja Braun Binder, Gescheiterte Allgemeine Volksinitiative: Sind die Volksrechte reformträge?, 2007). Sur la procédure prévue avant l'échec, voir la même, Auf dem Weg zur Umsetzung der allgemeinen Volksinitiative, 2006.
#6. Remarques pratiques
N. 14 L'art. 139a Cst. ne doit pas être cité comme droit en vigueur. Pour l'initiative conçue en termes généraux, l'art. 139 al. 2 et 4 Cst. est déterminant ; pour la procédure de vote sur une initiative et un contre-projet, l'→ art. 139b Cst. Le texte de la teneur de 2002 figure au Recueil officiel (RO 2003 1949).
N. 15 Risque de confusion : dans la jurisprudence ancienne du Tribunal fédéral, l'«art. 139a» désigne régulièrement une disposition de l'ancienne loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ). Elle régissait la révision d'un arrêt du Tribunal fédéral après que la Cour européenne des droits de l'homme eut constaté une violation de la CEDH (p. ex. ATF 123 I 283 ; ATF 124 II 480). Cette fonction est aujourd'hui remplie par l'art. 122 LTF. Elle n'a aucun rapport avec l'art. 139a Cst.