#1. Stato della norma
N. 1 L'art. 139a Cost. è abrogato. È stato inserito nella Costituzione federale con il decreto federale del 4 ottobre 2002 (riforma dei diritti popolari), accettato nella votazione popolare del 9 febbraio 2003 (RU 2003 1949; FF 2001 4315, 4511; 2002 5783; 2003 2713). È stato abrogato nella votazione popolare del 27 settembre 2009, con effetto da tale data (DF del 19 dicembre 2008; RU 2009 6409; FF 2008 2421, 2437; 2009 13, 7599). Secondo la nota ufficiale, l'art. 139a Cost. non è mai entrato in vigore nel testo del decreto federale del 4 ottobre 2002.
N. 2 La disposizione non ha quindi mai prodotto effetti giuridici. Non fonda diritti né obblighi e non può essere invocata né davanti alle autorità né davanti ai tribunali. La sua conoscenza resta tuttavia utile, poiché il testo attuale degli → art. 139, → art. 139b, → art. 140 cpv. 2 e → art. 156 cpv. 3 Cost. risale alle riforme del 2003 e del 2009.
#2. Genesi e contenuto
N. 3 L'art. 139a Cost. era il fulcro della riforma dei diritti popolari del 2002. Gli elementi della riforma non sono però entrati in vigore contemporaneamente. Sono in vigore dal 1° agosto 2003 l'art. 139b cpv. 2 e 3, l'art. 141a e l'art. 156 cpv. 3 lett. a e d Cost. (DF del 19 giugno 2003; RU 2003 1949). Non sono invece mai entrati in vigore l'art. 139a, l'art. 139b cpv. 1 nel testo del 2002, l'art. 140 cpv. 2 lett. abis e l'art. 189 cpv. 1bis Cost.; essi presupponevano una legislazione d'esecuzione (cfr. N. 6).
N. 4 L'iniziativa popolare generica doveva sostituire l'iniziativa popolare in forma di proposta generica (messaggio del Consiglio federale del 31 maggio 2006, FF 2006 4815). La sua particolarità riguardava il livello normativo: consentiva di proporre non solo modifiche della Costituzione, ma anche modifiche di leggi, mentre il livello normativo adeguato era determinato dal Parlamento (FF 2006 4815; nella versione tedesca BBl 2006 5261, 5262, 5266). Il Tribunale federale ha rilevato che il testo dell'art. 139a Cost. era simile a quello dell'art. 75 cpv. 1 Cost./JU, che consente di chiedere in termini generali l'adozione, la modifica o l'abrogazione di disposizioni costituzionali o di leggi (TF 1P.470/2005 del 23 dicembre 2005 consid. 3.1).
N. 5 Come per l'iniziativa elaborata, occorreva rispettare l'unità della materia; il Tribunale federale cita espressamente l'art. 139a cpv. 2 Cost. (testo del 2002) tra le disposizioni che pongono questa esigenza per le iniziative popolari federali (DTF 129 I 366 consid. 2.3). La procedura prevista comprendeva inoltre due elementi particolari. Da un lato, il Parlamento poteva contrapporre un controprogetto all'atto di attuazione (FF 2006 4815). Dall'altro, l'art. 189 cpv. 1bis Cost. (testo del 2002) prevedeva un ricorso al Tribunale federale per mancato rispetto, da parte dell'Assemblea federale, del contenuto e dello scopo di un'iniziativa popolare generica (cfr. BBl 2006 5261, 5291 seg., versione tedesca).
#3. Fallimento della legislazione d'esecuzione
N. 6 Con messaggio del 31 maggio 2006 (06.053) il Consiglio federale ha proposto una legge federale sull'introduzione dell'iniziativa popolare generica e un decreto federale volto a mettere pienamente in vigore la riforma del 4 ottobre 2002 (FF 2006 4815). Il progetto rivela la complessità dello strumento. A seconda della posizione delle due Camere sull'iniziativa, sul livello normativo e su un eventuale controprogetto risultavano numerose configurazioni, che il Consiglio federale ha illustrato in un apposito allegato intitolato «Iniziativa popolare generica. Gruppi di atti normativi presentati secondo un sistema modulare» (FF 2006 4815, allegato 2). Il messaggio stesso riconosce il conflitto di obiettivi: in quanto diritto popolare, l'iniziativa popolare generica doveva rimanere semplice, comprensibile e facile da usare (cfr. FF 2006 5001, 5009, versione francese).
N. 7 Le Camere federali non sono entrate in materia sulla legge d'esecuzione, dapprima il Consiglio nazionale nel dicembre 2006, poi, nel marzo 2007, il Consiglio degli Stati (cfr. parere del Consiglio federale del 16 aprile 2008, FF 2008 2437). Mancava quindi la base legale per la procedura, e l'art. 139a Cost. non poteva essere messo in vigore.
N. 8 La Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale ne ha tratto le conseguenze con l'iniziativa parlamentare 06.458. Nel rapporto del 21 febbraio 2008 ha proposto di rinunciare all'introduzione dell'iniziativa popolare generica (FF 2008 2421). Il Consiglio federale ha sostenuto la proposta (FF 2008 2437). L'Assemblea federale ha adottato il relativo decreto federale il 19 dicembre 2008; Popolo e Cantoni lo hanno accettato il 27 settembre 2009 (RU 2009 6409).
#4. Effetti sul diritto vigente
N. 9 Il decreto di rinuncia non ha soltanto soppresso l'art. 139a Cost., ma ha anche riordinato le disposizioni a esso collegate. Sono stati abrogati l'art. 140 cpv. 2 lett. abis e l'art. 189 cpv. 1bis Cost. Hanno ricevuto un nuovo testo l'art. 139 Cost., l'art. 139b cpv. 1 Cost., l'art. 140 cpv. 2 lett. b Cost. e l'art. 156 cpv. 3 lett. b e c Cost., tutti in vigore dal 27 settembre 2009 (RU 2009 6409).
N. 10 Da allora la Costituzione conosce nuovamente la proposta generica come forma dell'iniziativa popolare per la revisione parziale della Costituzione (→ art. 139 cpv. 2 Cost.). Se l'Assemblea federale approva una tale iniziativa, elabora la revisione parziale nel senso dell'iniziativa. Se la respinge, il Popolo decide se darle seguito (art. 139 cpv. 4 e art. 140 cpv. 2 lett. b Cost.). L'art. 156 cpv. 3 lett. b Cost. obbliga il legislatore a garantire che, anche in caso di disaccordo tra le Camere, si giunga a una decisione sull'attuazione di un'iniziativa popolare in forma di proposta generica accettata dal Popolo.
N. 11 A livello federale continua a non esistere un'iniziativa popolare per la modifica di una legge federale. L'iniziativa popolare è volta alla revisione totale o parziale della Costituzione (→ art. 138 e → art. 139 Cost.). Con l'art. 189 cpv. 1bis Cost. è venuto meno anche il previsto controllo giudiziario dell'attuazione. Gli atti dell'Assemblea federale non possono essere impugnati davanti al Tribunale federale, salvo eccezioni previste dalla legge (→ art. 189 cpv. 4 Cost.).
#5. Valutazione
N. 12 Il fallimento dell'iniziativa popolare generica mostra quanto sia difficile inserire un diritto popolare con libera scelta del livello normativo nel sistema bicamerale e nella coesistenza del referendum costituzionale e legislativo. La norma costituzionale è stata adottata prima che la procedura fosse elaborata; solo la legislazione d'esecuzione ne ha messo in luce la complessità (cfr. FF 2006 4815, allegato 2).
N. 13 Braun Binder si oppone alla conclusione secondo cui le riforme dei diritti popolari sarebbero votate fin dall'inizio al fallimento; numerose riforme riuscite dimostrerebbero il contrario (Nadja Braun Binder, Gescheiterte Allgemeine Volksinitiative: Sind die Volksrechte reformträge?, 2007). Sulla procedura prevista prima del fallimento, la stessa, Auf dem Weg zur Umsetzung der allgemeinen Volksinitiative, 2006.
#6. Indicazioni pratiche
N. 14 L'art. 139a Cost. non va citato come diritto vigente. Per la proposta generica è determinante l'art. 139 cpv. 2 e 4 Cost.; per la procedura di voto su un'iniziativa e un controprogetto, l'→ art. 139b Cost. Il testo del 2002 figura nella Raccolta ufficiale (RU 2003 1949).
N. 15 Rischio di confusione: nella giurisprudenza meno recente del Tribunale federale, l'«art. 139a» designa regolarmente una disposizione dell'abrogata legge federale sull'organizzazione giudiziaria (OG). Essa disciplinava la revisione di una sentenza del Tribunale federale dopo che la Corte europea dei diritti dell'uomo aveva accertato una violazione della CEDU (p. es. DTF 123 I 283; DTF 124 II 480). Questa funzione è oggi svolta dall'art. 122 LTF. Non ha nulla a che vedere con l'art. 139a Cost.