#1. Normstatus
N. 1 Art. 139a BV ist aufgehoben. Die Bestimmung wurde mit dem Bundesbeschluss vom 4. Oktober 2002 über die Änderung der Volksrechte in die Bundesverfassung eingefügt und in der Volksabstimmung vom 9. Februar 2003 angenommen (AS 2003 1949; BBl 2001 4803, 6080; 2002 6485; 2003 3111). In der Volksabstimmung vom 27. September 2009 wurde sie mit Wirkung ab diesem Tag wieder aufgehoben (BB vom 19. Dezember 2008; AS 2009 6409; BBl 2008 2891, 2907; 2009 13, 8719). Nach der amtlichen Fussnote ist Art. 139a BV in der Fassung des Bundesbeschlusses vom 4. Oktober 2002 nie in Kraft getreten.
N. 2 Die Bestimmung hat deshalb nie Rechtswirkungen entfaltet. Sie begründet keine Rechte und Pflichten und kann weder vor Behörden noch vor Gerichten angerufen werden. Ihre Kenntnis bleibt nötig, weil der heutige Wortlaut von → Art. 139, → Art. 139b, → Art. 140 Abs. 2 und → Art. 156 Abs. 3 BV auf die Reformen von 2003 und 2009 zurückgeht.
#2. Entstehungsgeschichte und Inhalt
N. 3 Art. 139a BV war das Kernstück der Reform der Volksrechte von 2002. Nach der Botschaft des Bundesrates vom 31. Mai 2006 haben Volk und Stände den Bundesbeschluss über die Änderung der Volksrechte am 9. Februar 2003 «deutlich angenommen» (BBl 2006 5261, 5262). Die Teile der Reform wurden aber nicht gleichzeitig wirksam. Seit dem 1. August 2003 in Kraft stehen Art. 139b Abs. 2 und 3, Art. 141a sowie Art. 156 Abs. 3 Bst. a und d BV (BB vom 19. Juni 2003; AS 2003 1949). Nie in Kraft getreten sind dagegen Art. 139a, Art. 139b Abs. 1 in der Fassung von 2002, Art. 140 Abs. 2 Bst. abis und Art. 189 Abs. 1bis BV; sie setzten eine Ausführungsgesetzgebung voraus (vgl. N. 6).
N. 4 Die allgemeine Volksinitiative sollte die bisherige Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung ablösen (BBl 2006 5261, 5279). Der wesentliche Unterschied lag in der Rechtsstufe. Die Botschaft fasst ihn so zusammen: «Die allgemeine Volksinitiative erlaubt es, nicht nur Änderungen der Bundesverfassung, sondern auch Gesetzesänderungen anzuregen. Die angemessene Rechtsstufe wird vom Parlament bestimmt.» (BBl 2006 5261, 5262; vgl. 5266 mit Verweis auf Art. 139a Abs. 1 BV). Das Bundesgericht verglich den Wortlaut mit Art. 75 Abs. 1 KV/JU, wonach in allgemeiner Form die Annahme, Änderung oder Aufhebung von Verfassungs- oder Gesetzesbestimmungen verlangt werden kann (BGer 1P.470/2005 vom 23. Dezember 2005 E. 3.1).
N. 5 Wie bei der formulierten Initiative war die Einheit der Materie zu wahren; das Bundesgericht nennt Art. 139a Abs. 2 BV (Fassung 2002) ausdrücklich unter den Bestimmungen, die dieses Erfordernis für eidgenössische Volksinitiativen aufstellen (BGE 129 I 366 E. 2.3). Zum vorgesehenen Verfahren gehörten zudem zwei besondere Elemente. Erstens konnte das Parlament dem Umsetzungserlass einen Gegenentwurf gegenüberstellen (BBl 2006 5261, 5262). Zweitens sah Art. 189 Abs. 1bis BV (Fassung 2002) eine Beschwerde ans Bundesgericht wegen Missachtung von Inhalt und Zweck einer allgemeinen Volksinitiative durch die Bundesversammlung vor (BBl 2006 5261, 5291 f.).
#3. Scheitern der Ausführungsgesetzgebung
N. 6 Mit Botschaft vom 31. Mai 2006 (06.053) beantragte der Bundesrat ein Bundesgesetz über die Einführung der allgemeinen Volksinitiative sowie einen Bundesbeschluss über das vollständige Inkrafttreten der Änderung der Volksrechte vom 4. Oktober 2002 (BBl 2006 5261). Die Vorlage legt die Komplexität des Instruments offen. Je nachdem, wie sich die beiden Räte zur Initiative, zur Rechtsstufe und zu einem Gegenentwurf stellten, ergaben sich zahlreiche Konstellationen, die der Bundesrat in einem eigenen Anhang als «Erlasskonstellationen im Baukastensystem» darstellte (BBl 2006 5261, 5313 ff.). Den Zielkonflikt benennt die Botschaft selbst: «Gleichzeitig sollte die allgemeine Volksinitiative als Volksrecht einfach, überblickbar und verständlich bleiben.» (BBl 2006 5261, 5268).
N. 7 Die eidgenössischen Räte traten auf das Ausführungsgesetz nicht ein, zuerst der Nationalrat im Dezember 2006, im März 2007 auch der Ständerat (vgl. Stellungnahme des Bundesrates vom 16. April 2008, BBl 2008 2907). Damit fehlte die gesetzliche Grundlage für das Verfahren, und Art. 139a BV konnte nicht in Kraft gesetzt werden.
N. 8 Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates zog daraus mit der parlamentarischen Initiative 06.458 die Konsequenz. Mit Bericht vom 21. Februar 2008 beantragte sie, auf die Einführung der allgemeinen Volksinitiative zu verzichten (BBl 2008 2891). Der Bundesrat unterstützte den Antrag (BBl 2008 2907). Die Bundesversammlung verabschiedete den Bundesbeschluss über den Verzicht auf die Einführung der allgemeinen Volksinitiative am 19. Dezember 2008; Volk und Stände nahmen ihn am 27. September 2009 an (AS 2009 6409).
#4. Auswirkungen auf das geltende Recht
N. 9 Der Verzichtsbeschluss beseitigte nicht nur Art. 139a BV, sondern bereinigte auch die mit ihm verknüpften Bestimmungen. Aufgehoben wurden Art. 140 Abs. 2 Bst. abis und Art. 189 Abs. 1bis BV. Neu gefasst wurden Art. 139 BV, Art. 139b Abs. 1 BV, Art. 140 Abs. 2 Bst. b BV sowie Art. 156 Abs. 3 Bst. b und c BV, alle in Kraft seit dem 27. September 2009 (AS 2009 6409).
N. 10 Seither kennt die Bundesverfassung die allgemeine Anregung wieder als Form der Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung (→ Art. 139 Abs. 2 BV). Ist die Bundesversammlung mit einer solchen Initiative einverstanden, arbeitet sie die Teilrevision im Sinn der Initiative aus. Lehnt sie die Initiative ab, entscheidet das Volk, ob ihr Folge zu geben ist (Art. 139 Abs. 4 und Art. 140 Abs. 2 Bst. b BV). Art. 156 Abs. 3 Bst. b BV verpflichtet den Gesetzgeber sicherzustellen, dass auch bei Uneinigkeit der Räte ein Beschluss über die Umsetzung einer vom Volk angenommenen Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung zustande kommt.
N. 11 Eine Volksinitiative auf Änderung eines Bundesgesetzes gibt es auf Bundesebene weiterhin nicht. Die Volksinitiative richtet sich auf eine Total- oder Teilrevision der Bundesverfassung (→ Art. 138 und → Art. 139 BV). Mit Art. 189 Abs. 1bis BV entfiel auch die vorgesehene gerichtliche Kontrolle der Umsetzung. Akte der Bundesversammlung können beim Bundesgericht nicht angefochten werden, soweit das Gesetz keine Ausnahme vorsieht (→ Art. 189 Abs. 4 BV).
#5. Würdigung
N. 12 Das Scheitern der allgemeinen Volksinitiative zeigt, wie schwer sich ein Volksrecht mit freier Wahl der Rechtsstufe in das Zweikammersystem und in das Nebeneinander von Verfassungs- und Gesetzesreferendum einfügen lässt. Die Verfassungsnorm wurde beschlossen, bevor das Verfahren ausgearbeitet war; erst die Ausführungsgesetzgebung machte dessen Komplexität sichtbar (vgl. BBl 2006 5261, 5268, 5313 ff.).
N. 13 Braun Binder wendet sich gegen den Schluss, Reformen der Volksrechte seien von vornherein zum Scheitern verurteilt; zahlreiche erfolgreiche Reformen belegten das Gegenteil (Nadja Braun Binder, Gescheiterte Allgemeine Volksinitiative: Sind die Volksrechte reformträge?, 2007). Zum geplanten Verfahren vor dem Scheitern dieselbe, Auf dem Weg zur Umsetzung der allgemeinen Volksinitiative, 2006.
#6. Praxishinweise
N. 14 Art. 139a BV ist nicht als geltendes Recht zu zitieren. Für die allgemeine Anregung ist Art. 139 Abs. 2 und 4 BV massgebend, für das Abstimmungsverfahren bei Initiative und Gegenentwurf → Art. 139b BV. Den Wortlaut der Fassung von 2002 enthält die Amtliche Sammlung (AS 2003 1949).
N. 15 Verwechslungsgefahr: In älteren Urteilen des Bundesgerichts bezeichnet «Art. 139a» regelmässig eine Bestimmung des früheren Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG). Sie regelte die Revision eines bundesgerichtlichen Urteils, nachdem der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine Verletzung der EMRK festgestellt hatte (z.B. BGE 123 I 283; BGE 124 II 480). Diese Funktion erfüllt heute Art. 122 BGG. Mit Art. 139a BV hat sie nichts zu tun.