#1. Genèse

N. 1 L'art. 135 Cst. a été créé dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) et est entré en vigueur le 1er janvier 2008. La disposition a remplacé l'ancien réglement de l'art. 42 aCst., qui ne prévoyait qu'une péréquation financière rudimentaire.

N. 2 Le projet de réforme RPT représentait la réforme la plus vaste du fédéralisme suisse depuis la fondation de l'État fédéral en 1848. Le message sur la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) du 14 novembre 2001 (FF 2002 2155) identifiait comme principaux problèmes de l'ancien système le manque de transparence, les structures d'incitations erronées et l'efficacité insuffisante de la péréquation.

N. 3 La conception de la RPT comme révision totale a fait l'objet de discussions controversées dans la doctrine. Biaggini a critiqué avec de bons arguments l'approche du Conseil fédéral et du Parlement, car les modifications de grande portée restructuraient fondamentalement les rapports entre la Confédération et les cantons.

#2. Classement systématique

N. 4 L'art. 135 Cst. se situe dans le 3e chapitre (Régime financier) du 5e titre (Autorités fédérales) et constitue, avec les dispositions sur l'harmonisation fiscale (art. 128-130 Cst.), le fondement constitutionnel des relations financières fédérales. La norme est étroitement liée aux principes de l'accomplissement des tâches (→ art. 43a Cst.) et de la subsidiarité (→ art. 5a Cst.).

N. 5 La disposition concrétise le principe de la fidélité fédérale (art. 44 Cst.) dans le domaine financier et réalise le principe de solidarité entre les États membres. Elle s'inscrit dans un rapport systématique avec :

• → art. 48 Cst. (concordats)
• → art. 48a Cst. (déclaration de force obligatoire générale des concordats)
• → art. 50 al. 2 Cst. (prise en compte des communes)

#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif

N. 6 Mandat législatif (al. 1) : La Confédération est tenue d'édicter des prescriptions sur une péréquation financière et des charges « appropriée ». Le terme « appropriée » accorde au législateur une marge de manœuvre considérable dans l'aménagement, mais fixe aussi des limites constitutionnelles.

N. 7 Péréquation financière : Comprend la redistribution de moyens financiers pour réduire les différences dans la capacité financière. La péréquation des ressources vise en premier lieu l'égalisation de la force fiscale (→ ATF 93 I 437 consid. 4).

N. 8 Péréquation des charges : Compense les charges financières excessives dues à des facteurs géographiques et topographiques (p. ex. régions de montagne) ou sociodémographiques (p. ex. charges de centre). Ceci se distingue fondamentalement de la péréquation des ressources, qui porte sur la capacité financière.

N. 9 Objectifs (al. 2) : Le catalogue non exhaustif (« notamment ») mentionne cinq objectifs principaux :

• let. a : réduction des disparités (non pas nivellement complet)
• let. b : garantie de ressources minimales (minimum vital pour les cantons)
• let. c : compensation des charges structurelles particulières
• let. d : encouragement de la collaboration (↔ art. 48a Cst.)
• let. e : maintien de la concurrence fiscale

N. 10 Ces objectifs se trouvent partiellement en tension les uns avec les autres. En particulier, le maintien de la concurrence fiscale (let. e) limite l'ampleur de la redistribution possible.

#4. Effets juridiques

N. 11 L'art. 135 Cst. ne fonde aucun droit subjectif immédiat des cantons ou des communes. La disposition n'est pas directement applicable (self-executing), mais nécessite une concrétisation par la législation fédérale, notamment la loi sur la péréquation financière et la compensation des charges (PFCC, RS 613.2).

N. 12 Financement (al. 3) : La Constitution prescrit impérativement un financement mixte :

• Cantons à fort potentiel de ressources : au moins 2/3, au plus 80% des prestations de la Confédération
• Confédération : assume la part restante Cette fourchette permet un ajustement flexible aux rapports modifiés.

N. 13 Le législateur est lié dans l'aménagement par les principes constitutionnels fondamentaux :

• Égalité devant la loi (→ art. 8 Cst.)
• Proportionnalité (→ art. 5 al. 2 Cst.)
• Interdiction de l'arbitraire (→ art. 9 Cst.)

Le Tribunal fédéral examine avec retenue l'aménagement concret de la péréquation financière, mais reconnaît des limites constitutionnelles (→ ATF 150 II 321 consid. 4).

#5. Points controversés

N. 14 Ampleur de la redistribution : Dans la doctrine, il existe un désaccord sur l'ampleur de la redistribution requise par le droit constitutionnel. Alors que Frey/Spillmann plaident pour une égalisation de grande portée, Biaggini souligne les limites qui résultent du maintien de la concurrence fiscale (Frey/Spillmann, in: Der Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen, 1994, p. 1-40; Biaggini, ZÖR 2002, 359-391).

N. 15 Prise en compte des communes : Il est controversé de savoir dans quelle mesure l'art. 135 Cst. en liaison avec l'art. 50 al. 2 Cst. exige une prise en compte directe des communes dans la péréquation financière nationale. La doctrine dominante considère les cantons comme les destinataires primaires, tandis que Thalmann plaide pour une intégration renforcée du niveau communal (Thalmann, in: Hänni, Föderalismus, p. 56-117).

N. 16 Compensation des cas de rigueur : La limitation dans le temps de la compensation des cas de rigueur est controversée. Alors que le message part d'une réduction progressive (FF 2002 2155, 2241), une partie de la doctrine argumente que des circonstances particulières peuvent justifier une prolongation.

#6. Indications pratiques

N. 17 Lors de l'application de l'art. 135 Cst. et de la PFCC, les aspects suivants sont à observer :

• Les calculs annuels de la péréquation des ressources et des charges s'effectuent sur la base d'indicateurs standardisés
• Les contestations des versements de péréquation ne sont prometteuses qu'en cas d'erreurs de calcul ou d'arbitraire (→ arrêt 2C_874/2017)
• Les systèmes cantonaux de péréquation financière doivent être compatibles avec les principes de l'art. 135 Cst.

N. 18 L'importance pratique se manifeste en particulier lors :

• De révisions de lois fiscales (répercussions sur l'indice des ressources)
• D'accords intercantonaux avec compensation des charges (art. 48a Cst.)
• De transferts de tâches entre niveaux fédéraux

N. 19 Pour la pratique cantonale, il est pertinent que les distorsions dans la RPT dues à des cas de double imposition sont juridiquement sans effet et ne constituent aucune justification pour le maintien d'impôts perçus illégitimement (→ ATF 150 II 321 consid. 4).

La jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'art. 135 Cst. est encore limitée en raison de l'origine relativement récente de la norme (en vigueur depuis le 1er janvier 2008) et de la mise en œuvre principalement politico-administrative de la péréquation financière et de la compensation des charges. Les décisions rendues jusqu'à présent concernent principalement les effets de la péréquation financière nationale (RPT) sur d'autres domaines juridiques ainsi que les aspects fondamentaux de la péréquation financière fédérale.

#Signification fondamentale et effets de la RPT

ATF 150 II 321 consid. 4 (2 avril 2024) Le Tribunal fédéral a constaté que les distorsions dans la péréquation financière nationale dues à des cas de double imposition intercantonale sont juridiquement sans pertinence. Les effets sur la RPT ne justifient pas le maintien d'impôts indûment perçus dans la procédure de double imposition.

« Les distorsions dans la péréquation financière nationale (RPT) qui peuvent être causées par des cas de double imposition ne constituent pas une raison de permettre à un canton, dans la procédure de double imposition devant le Tribunal fédéral, de retenir des impôts indûment perçus. »

#Rapport avec les systèmes cantonaux de péréquation financière

ATF 144 I 193 consid. 7.4.5 (18 avril 2018) Le Tribunal fédéral a examiné dans le contexte d'une initiative populaire cantonale la compatibilité de réductions dans la péréquation financière et de compensation des charges cantonale avec l'autonomie communale. La décision montre les limites constitutionnelles des mécanismes de sanctions financières à l'égard des communes.

« Les réductions de prestations prévues seraient donc très considérables et la pression exercée sur la Ville de Berne pour qu'elle cesse l'exploitation culturelle ou ne continue pas à la promouvoir serait correspondamment importante. [...] La liberté de décision qui revient à la Ville de Berne selon le droit constitutionnel et légal cantonal dans le domaine de la promotion culturelle serait ainsi substantiellement limitée de facto. »

#Mise en œuvre du mandat constitutionnel

ATF 93 I 437 consid. 4 (17 mai 1967) Déjà avant l'entrée en vigueur de l'art. 135 Cst., le Tribunal fédéral a défini les objectifs fondamentaux d'une péréquation financière conforme à la Constitution. La décision concernait certes une péréquation financière intracantonale, mais formulait des principes généraux.

« Une péréquation financière cantonale vise en premier lieu à compenser les différences considérables dans la capacité fiscale des différentes communes et à empêcher ainsi que la charge fiscale des citoyens ne diffère trop fortement selon la commune de domicile. »

Arrêt 2C_874/2017 (12 décembre 2018) Le Tribunal fédéral a confirmé la légalité de l'aménagement concret de la péréquation financière nationale dans le cas d'espèce. La décision concernait des questions de calcul dans le cadre de la péréquation financière 2016.

#Rapport avec d'autres dispositions constitutionnelles

La jurisprudence directe clairsemée relative à l'art. 135 Cst. montre que le Tribunal fédéral comprend la norme principalement comme un mandat au législateur. La plupart des questions constitutionnelles sont tranchées au niveau de la législation d'exécution (en particulier la loi sur la péréquation financière, LFIT) et de son application.

Les décisions rendues jusqu'à présent montrent clairement que la péréquation financière et la compensation des charges sont comprises comme un instrument de garantie de l'équilibre fédéral, dont l'aménagement concret laisse une marge de manœuvre politique considérable, pour autant que les principes fondamentaux constitutionnels (notamment l'égalité de traitement, la proportionnalité) soient respectés.