1Der Bund schützt Bestand und Gebiet der Kantone.
2Änderungen im Bestand der Kantone bedürfen der Zustimmung der betroffenen Bevölkerung, der betroffenen Kantone sowie von Volk und Ständen.
3Gebietsveränderungen zwischen den Kantonen bedürfen der Zustimmung der betroffenen Bevölkerung und der betroffenen Kantone sowie der Genehmigung durch die Bundesversammlung in der Form eines Bundesbeschlusses.
4Grenzbereinigungen können Kantone unter sich durch Vertrag vornehmen.
Art. 53 BV - Bestand und Gebiet der Kantone
#Übersicht
Art. 53 BV schützt die 26 Kantone vor einseitigen territorialen Veränderungen und regelt die Verfahren für Gebietsänderungen. Der Bund garantiert sowohl den Bestand (die Existenz der Kantone) als auch deren Gebiet (territoriale Grenzen). Diese Norm ist eine Grundvoraussetzung des schweizerischen Bundesstaates (BBl 1997 I 148).
Bestandesänderungen wie die Schaffung neuer Kantone sind sehr schwierig. Sie brauchen die dreifache Zustimmung: die betroffene Bevölkerung, die betroffenen Kantone sowie Volk und Stände müssen alle zustimmen. Bisher ist dies seit 1848 nur einmal gelungen - bei der Gründung des Kantons Jura 1979 (Belser/Massüger, BSK BV, Art. 53 N. 5-13).
Gebietsveränderungen zwischen bestehenden Kantonen sind einfacher, aber immer noch aufwendig. Wenn eine Gemeinde den Kanton wechseln will, müssen die betroffene Bevölkerung und die beiden Kantone zustimmen. Danach muss die Bundesversammlung den Wechsel genehmigen. So geschah es beim Kantonswechsel der Gemeinde Vellerat vom Kanton Bern zum Kanton Jura 1996 (BBl 1995 IV 1349).
Kleinere Grenzanpassungen können die Kantone selbständig durch Vertrag regeln. Solche Grenzbereinigungen sind nur bei unbedeutenden territorialen Korrekturen erlaubt, beispielsweise nach Flusslaufveränderungen (Koller, Gebietsveränderungen im Bundesstaat, 1990, S. 245 ff.).
Die Norm schützt die föderale Struktur der Schweiz. Ohne diese Garantie könnten starke Kantone schwächere Nachbarn einfach übernehmen oder auflösen. Das demokratische System mit mehrfacher Zustimmung stellt sicher, dass territoriale Veränderungen nur mit breiter Legitimation erfolgen.
Art. 53 BV — Bestand und Gebiet der Kantone
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 53 BV geht auf die Art. 1 und 3 der Bundesverfassung von 1874 (aBV) zurück, die den Bestand der Kantone unter Bundesgarantie stellten. Die Revisionskommission im Rahmen der Verfassungsreform der 1990er-Jahre übernahm diese Garantie in modernisierter und präzisierter Form. Laut Botschaft des Bundesrates (BBl 1997 I 597) bezweckte die Norm, «den Bestand und das Gebiet der Kantone zu garantieren und die Voraussetzungen für Bestandsänderungen und Gebietsveränderungen zu regeln». Die Bestandsgarantie wurde als föderatives Grundprinzip qualifiziert; die doppelte Zustimmung durch betroffene Kantone und durch Volk und Stände für Bestandsänderungen sowie die demokratische Mitwirkung der betroffenen Bevölkerung bei Gebietsveränderungen bildeten die tragenden Elemente des Entwurfs.
N. 2 Die parlamentarischen Beratungen brachten eine bedeutende Neuerung: Nach früherem Verfassungsrecht (Art. 1 Abs. 2 aBV) erforderten auch Gebietsveränderungen zwischen Kantonen die Zustimmung von Volk und Ständen auf Bundesebene. Die nationalrätliche Berichterstatterin Hubmann Vreni hielt ausdrücklich fest: «Eine wichtige Neuerung beschloss die Kommission in Artikel 44. Bei Gebietsveränderungen zwischen den Kantonen ist die Zustimmung von Volk und Ständen nicht mehr notwendig. Eine Genehmigung durch die Bundesversammlung genügt.» Diese Erleichterung zielte auf die praktischen Schwierigkeiten, die das Volk-und-Stände-Erfordernis bei kleinräumigen interkantonalen Gebietsveränderungen mit sich brachte. Der Ständerat stimmte dem Konzept zu (AB 1998 SR, Aeby Pierre als Berichterstatter). Grenzbereinigungen ohne bundesrechtliche Genehmigung — eine ebenfalls neue Regelung in Abs. 4 — ergänzten die Liberalisierung für rein kleinräumige Korrekturen. Die Schlussabstimmungen beider Räte erfolgten am 18. Dezember 1998; die Bundesverfassung trat am 1. Januar 2000 in Kraft.
#2. Systematische Einordnung
N. 3 Art. 53 BV steht im 5. Kapitel («Bund und Kantone») des 2. Titels der Bundesverfassung und ist eine Organisationsnorm mit sowohl garantierendem als auch verfahrensrechtlichem Charakter. Als Kompetenznorm legt sie fest, welche Akteure bei territorialen Veränderungen mitwirken müssen; als Garantienorm begrenzt sie die Gestaltungsfreiheit von Bund und Kantonen gleichermassen. Sie ist keine Grundrechtsnorm und begründet keine subjektiven Abwehrrechte Einzelner.
N. 4 Die Norm steht in engem systematischen Zusammenhang mit → Art. 1 BV (Aufzählung der Kantone als konstitutiver Elemente des Bundesstaates), → Art. 3 BV (Kantone als eigenständige Gemeinwesen mit originärer Souveränität) und → Art. 51 BV (Pflicht des Bundes zur Gewährleistung der Kantonsverfassungen). Art. 53 BV sichert den territorialen Bestand, ohne den Art. 1 und Art. 3 BV faktisch leer liefen. ↔ Art. 140 Abs. 1 lit. c BV verlangt für Bestandsänderungen nach Art. 53 Abs. 2 BV zwingend eine Volksabstimmung auf Bundesebene. Das Verhältnis dieser Normen ist wechselseitig: Art. 53 BV definiert den materiellen Tatbestand, Art. 140 BV die bundesrechtliche Abstimmungsform.
N. 5 Art. 53 BV ist keine justiziable Norm in dem Sinne, dass Einzelpersonen aus ihr unmittelbar Ansprüche auf Gebietsveränderungen oder deren Unterlassung ableiten könnten. Die Norm richtet sich an die staatlichen Akteure (Bund, Kantone, Volk) und strukturiert ihre Mitwirkungsrechte und -pflichten. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1136, qualifizieren die Bestandsgarantie als institutionelle Garantie des föderalen Systems, nicht als subjektives Recht der Kantone gegen den Bund.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
3.1 Absatz 1: Bundesschutz für Bestand und Gebiet
N. 6 Art. 53 Abs. 1 BV verpflichtet den Bund, «Bestand und Gebiet der Kantone» zu schützen. Der Bestand eines Kantons umfasst seine Existenz als eigenständiges Glied des Bundesstaates. Das Gebiet bezeichnet das räumliche Herrschaftsgebiet, innerhalb dessen der Kanton seine Hoheitsgewalt ausübt. Beide Begriffe sind kumulativ geschützt: Eine Bestandsänderung berührt stets auch das Gebiet, eine Gebietsveränderung muss aber nicht zwingend den Bestand eines Kantons berühren.
N. 7 Der Bundesschutz nach Abs. 1 ist programmartiger Natur und konkretisiert sich durch die Verfahrensregeln der Abs. 2–4. Er verbietet dem Bund, einseitig in den Bestand oder das Gebiet von Kantonen einzugreifen, und verpflichtet ihn positiv, territoriale Desintegration abzuwehren. Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 847 f., sehen in Abs. 1 eine Schranke für den Bundesgesetzgeber: Kein Bundesgesetz darf den Bestand oder das Gebiet eines Kantons verändern, ohne die Verfahren der Abs. 2–4 einzuhalten.
3.2 Absatz 2: Änderungen im Bestand der Kantone
N. 8 Bestandsänderungen sind Vorgänge, bei denen ein Kanton neu entsteht, erlischt oder mit einem anderen verschmilzt. Die bisherige Geschichte kennt als einziges vollendetes Beispiel die Gründung des Kantons Jura 1979: Der frühere Landesteil des Kantons Bern erlangte durch Volksabstimmung in den betreffenden Bezirken und anschliessende Bundesabstimmung den Status eines eigenständigen Kantons. Die versuchte Wiedervereinigung der Halbkantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft scheiterte 1969 im Volksabstimmungsverfahren (BGE 94 I 525 E. 7 ff.); das Verfahren illustriert die föderale Verfahrenskomplexität, auch wenn es noch nach altem Recht beurteilt wurde.
N. 9 Das Verfahren nach Abs. 2 erfordert drei kumulativ zu erfüllende Zustimmungen:
- Zustimmung der betroffenen Bevölkerung: Jene Bevölkerung, die unmittelbar von der Bestandsänderung betroffen ist (in der Regel die Stimmberechtigten des entstehenden oder wegfallenden Kantons bzw. der betroffenen Teilgebiete), muss in einem Volksabstimmungsverfahren zustimmen. Der Begriff «betroffene Bevölkerung» ist enger als «das Schweizer Volk»; er beschränkt sich auf den direkt betroffenen Personenkreis.
- Zustimmung der betroffenen Kantone: Die betroffenen Kantone als Gemeinwesen müssen — in der Regel durch Volksentscheid auf kantonaler Ebene — zustimmen. Nicht betroffene Kantone haben kein Vetorecht.
- Zustimmung von Volk und Ständen: Auf Bundesebene ist eine obligatorische Volksabstimmung (doppeltes Mehr) nach Art. 140 Abs. 1 lit. c BV erforderlich. Diese Bundesabstimmung ist das formale Schluss-Ja der gesamten Eidgenossenschaft.
N. 10 Die Reihenfolge der Zustimmungen ist verfassungsrechtlich nicht zwingend vorgegeben, doch ergibt sich aus praktischen Gründen eine Abfolge: Zunächst klären die betroffene Bevölkerung und die betroffenen Kantone ihr Einverständnis, bevor das gesamtschweizerische Doppelmehr eingeholt wird. Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 729, verweisen auf das Jurapräjudiz, das diese Stufenfolge praktisch etabliert hat.
3.3 Absatz 3: Gebietsveränderungen zwischen Kantonen
N. 11 Gebietsveränderungen nach Abs. 3 erfassen die Übertragung von Kantonsgebiet von einem Kanton auf einen anderen, ohne dass ein Kanton seinen Bestand als solchen verliert. Paradigmatisches Beispiel ist der Wechsel des bernischen Amtsbezirks Laufen zum Kanton Basel-Landschaft (1994), der nach einem Volksabstimmungsverfahren auf kantonaler Ebene und anschliessender Genehmigung durch die Bundesversammlung vollzogen wurde.
N. 12 Das Verfahren nach Abs. 3 erfordert:
- Zustimmung der betroffenen Bevölkerung (wie bei Abs. 2);
- Zustimmung der betroffenen Kantone (wie bei Abs. 2);
- Genehmigung durch die Bundesversammlung in der Form eines einfachen Bundesbeschlusses (nicht dem Referendum unterstellt, vgl. Art. 163 Abs. 2 BV).
Das Fehlen des gesamtschweizerischen Doppelmehrs — die zentrale Neuerung gegenüber altem Recht — erleichtert interkantonale Gebietsveränderungen erheblich, da keine eidgenössische Volksabstimmung mehr notwendig ist. Die Bundesversammlung übt eine reine Genehmigungsfunktion aus; ein materielles Prüfungsrecht im Sinne einer Zweckmässigkeitskontrolle steht ihr nicht zu. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1140, qualifizieren die Genehmigung als verfassungsrechtlich notwendigen Bundesakt, der die Rechtmässigkeit des kantonalen Verfahrens bestätigt.
N. 13 Das laufende Verfahren betreffend die Gemeinde Moutier (Kanton Bern → Kanton Jura) illustriert die Praxis unter neuem Recht: Nach wiederholten kommunalen Volksabstimmungen (2017 und 2021) und kantonalen Zustimmungen beider betroffenen Kantone ist die Bundesversammlung aufgerufen, den Kantonswechsel per Bundesbeschluss zu genehmigen.
3.4 Absatz 4: Grenzbereinigungen
N. 14 Grenzbereinigungen nach Abs. 4 sind kleinräumige, technisch-administrative Korrekturen des Grenzverlaufs zwischen benachbarten Kantonen, die keinen erheblichen Bevölkerungsaustausch bedingen. Sie bedürfen keiner Bundesgenehmigung und keiner Volksabstimmung; ein interkantonaler Vertrag zwischen den betroffenen Kantonen genügt. Der Begriff «Grenzbereinigung» ist von «Gebietsveränderung» abzugrenzen: Entscheidend ist, ob eine erhebliche Zahl von Personen oder ein erhebliches Gebiet den Kanton wechselt (dann Abs. 3) oder lediglich eine technische Klärung unklarer Grenzverläufe vorgenommen wird (dann Abs. 4). Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 850, weisen auf die fliessende Abgrenzung hin und empfehlen im Zweifelsfall das Verfahren nach Abs. 3.
#4. Rechtsfolgen
N. 15 Wird das Verfahren nach Abs. 2 nicht eingehalten, ist eine Bestandsänderung verfassungswidrig und nichtig. Gleiches gilt für Gebietsveränderungen nach Abs. 3 ohne die notwendige Zustimmung der betroffenen Bevölkerung und Kantone sowie ohne den Bundesbeschluss. Da Art. 53 BV institutionellen Charakter hat, kann ein Verfahrensfehler nicht durch nachträgliche Heilung beseitigt werden.
N. 16 Kantonale Rechtsnormen, die territoriale Veränderungen ohne Einhaltung der Bundesverfahren anordnen, sind nach Art. 49 Abs. 1 BV (Vorrang des Bundesrechts) bundesrechtswidrig und gehen unter. → Art. 49 BV.
N. 17 Grenzbereinigungen nach Abs. 4 entfalten ihre Wirkung mit dem Inkrafttreten des interkantonalen Vertrags. Die Bundes- und Bundesgerichtspraxis hat anerkannt, dass solche Verträge der Gewährleistung durch den Bund nach Art. 51 Abs. 3 BV grundsätzlich nicht bedürfen, da sie keine Änderungen der Kantonsverfassung darstellen.
#5. Streitstände
N. 18 Abgrenzung Gebietsveränderung / Grenzbereinigung: Die Trennlinie zwischen Abs. 3 und Abs. 4 ist in der Lehre umstritten. Ein Teil der Lehre (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 850) tritt für eine restriktive Interpretation von «Grenzbereinigung» ein und verlangt, dass nur topographisch-technische Korrekturen ohne politische Wirkung unter Abs. 4 fallen. Die Gegenauffassung (vertreten im Kontext der Botschaft BBl 1997 I 597) lässt auch kleinere, bevölkerungsarme Gebietsübertragungen als Grenzbereinigung gelten. In der Praxis haben Bundesrat und Kantone diese Abgrenzung bisher einvernehmlich gelöst.
N. 19 Begriff der «betroffenen Bevölkerung»: Strittig ist, ob bei einer Gebietsveränderung nur die Bevölkerung der unmittelbar betroffenen Gemeinde(n) oder die gesamte Bevölkerung des abgebenden Kantons abstimmen muss. Die Entstehungsgeschichte des Jurapräzedenzfalls (1974/1978) und die JAAC 52.53 (1988) zur Jurafrage verdeutlichen, dass die Bundesbehörden dem abgebenden Kanton erhebliche Verfahrensautonomie bei der Festlegung des Abstimmungskreises gelassen haben. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1138, halten fest, dass das Bundesrecht keine detaillierten Vorgaben über den Abstimmungsperimeter macht; die Kantone gestalten das Verfahren im Rahmen ihrer Verfassungsautonomie.
N. 20 Rechtsnatur der Bundesversammlungsgenehmigung nach Abs. 3: Während ein Teil der Lehre die Genehmigung als bloss formalen, kontrollfreien Vollzugsakt versteht, sehen andere (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 851) darin eine verfassungsrechtliche Prüfungskompetenz der Bundesversammlung auf Rechtmässigkeit des kantonalen Verfahrens. Eine Zweckmässigkeitskontrolle steht der Bundesversammlung nach der herrschenden Auffassung nicht zu. Der Bundesbeschluss nach Art. 53 Abs. 3 BV ist ein einfacher (nicht dem Referendum unterstehender) Bundesbeschluss nach Art. 163 Abs. 2 BV, was die demokratische Legitimation der Genehmigung gegenüber dem früheren Doppelmehr-Erfordernis deutlich abschwächt.
N. 21 Kein subjektives Recht auf Kantonswechsel: Die Frage, ob eine Gemeinde oder Bevölkerung ein subjektives Recht auf Durchführung eines Kantonswechselverfahrens geltend machen kann, ist in der Lehre nicht abschliessend geklärt. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1137, verneinen ein einklagbares Recht; Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 729, sehen Art. 53 BV als reine Organisationsnorm, die auf politisch-demokratischem Weg zu betätigen ist. Eine gerichtliche Durchsetzung scheitert bereits an der Beschwerdelegitimation und der fehlenden subjektiven Rechtsposition.
#6. Praxishinweise
N. 22 Historische Fälle als Leitfaden: Die bisher unter Art. 1/3 aBV und Art. 53 BV durchgeführten Territorialverfahren — Kantonsschaffung Jura (1974–1979), Laufen-Übertritt (1984–1994), laufendes Moutier-Verfahren — liefern die massgebliche Verfahrenspraxis. Abweichungen von dieser Praxis bedürfen einer expliziten verfassungsrechtlichen Begründung.
N. 23 Verfahrensreihenfolge: Obwohl Abs. 2 und 3 keine explizite Reihenfolge vorschreiben, ist in der Praxis folgendes Stufenmodell anerkannt: (1) Volksabstimmung in der betroffenen Gemeinde/Region; (2) Bestätigung durch die betroffenen Kantonsbevölkerungen (soweit kantonal vorgesehen); (3) formelle Zustimmung der Kantonsregierungen/-parlamente; (4) bei Abs. 3: Genehmigung durch die Bundesversammlung; bei Abs. 2: zusätzlich Bundesvolksabstimmung (Doppelmehr). Bundesrat und Bundesversammlung haben in der Moutier-Praxis bestätigt, dass dieser Stufenaufbau der Verfassung entspricht.
N. 24 Interkantonale Verträge nach Abs. 4: Grenzbereinigungen sollten klar als solche bezeichnet und schriftlich in einem interkantonalen Vertrag (Art. 48 BV) dokumentiert werden. Bestehen Zweifel, ob eine Massnahme als Grenzbereinigung oder als Gebietsveränderung zu qualifizieren ist, empfiehlt sich eine vorsorgliche Anwendung des Verfahrens nach Abs. 3 unter Einbezug der Bundesbehörden, um spätere Verfassungswidrigkeitsrügen zu vermeiden. → Art. 48 BV.
N. 25 Keine direkten Grundrechtsrügen aus Art. 53 BV: Da die Norm keine subjektiven Rechte Einzelner gewährt, ist eine Verletzung von Art. 53 BV nicht Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde nach Art. 95 lit. a BGG. Beschwerden, die territoriale Fragen betreffen, sind allenfalls über andere Verfassungsbestimmungen (z.B. politische Rechte, Art. 34 BV) zu führen. ↔ Art. 34 BV; → Art. 189 Abs. 4 BV (Ausschluss kantonalrechtlicher Staatsaktstretigkeit vom Bundesgericht).
Art. 53 BV - Bestand und Gebiet der Kantone
#Rechtsprechung
#Schutz des Kantonsbestands und der Kantonsgebiete
Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 53 BV ist spärlich, da territoriale Veränderungen zwischen Kantonen in der modernen Schweiz äusserst selten sind. Die meisten verfügbaren Entscheide betreffen nicht die Bestimmungen über Gebietsveränderungen (Abs. 2-4), sondern andere Aspekte der Norm.
BGE 125 I 300 E. 1a (14. Juni 1999): Das Bundesgericht stellte seine Zuständigkeit zur Beurteilung von Rügen einer Verletzung von Art. 53 Abs. 2 BV fest, wobei es sich um Bestattungsrecht handelte. Das Gericht präzisierte, dass andere eidgenössische Rechtsmittel nur insoweit offen stehen, als die Verletzung von Art. 53 Abs. 2 BV beim Bundesrat geltend gemacht werden könnte.
«Ein anderes eidgenössisches Rechtsmittel als die staatsrechtliche Beschwerde steht nur insoweit offen, als die Verletzung von Art. 53 Abs. 2 BV beim Bundesrat geltend zu machen wäre.»
#Historische Rechtsprechung zu territorialen Fragen
Aus der frühen Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Grundsätze zur territorialen Integrität der Kantone ersichtlich. In einer Entscheidung aus dem Jahr 1919 (45 I 119) behandelte das Gericht Fragen der kommunalen Autonomie und der Zuständigkeitsabgrenzung zwischen staatlichen Ebenen, wobei territoriale Aspekte eine Rolle spielten.
#Mangel an direkter Rechtsprechung zu Gebietsveränderungen
Die Rechtsprechung zu den zentralen Bestimmungen von Art. 53 BV über Gebietsveränderungen (Abs. 3) und Grenzbereinigungen (Abs. 4) ist praktisch inexistent. Dies erklärt sich durch die Tatsache, dass:
- Änderungen im Bestand der Kantone (Abs. 2) seit der Gründung des Bundesstaates 1848 nicht vorgekommen sind
- Grössere Gebietsveränderungen zwischen Kantonen (Abs. 3) äusserst selten sind und typischerweise im politischen Verfahren vor der Bundesversammlung behandelt werden
- Grenzbereinigungen (Abs. 4) meist kleinräumig sind und durch interkantonale Verträge ohne gerichtliche Intervention gelöst werden
#Verwaltungsrechtliche Praxis
Die praktische Anwendung von Art. 53 BV erfolgt primär auf administrativem Weg. Territoriale Streitigkeiten werden in der Regel durch Verhandlungen zwischen den betroffenen Kantonen oder durch politische Verfahren gelöst, bevor sie die Gerichte erreichen.
#Bedeutung für das Verfassungsgefüge
Obwohl direkte Rechtsprechung fehlt, ist Art. 53 BV von fundamentaler Bedeutung für die föderale Struktur der Schweiz. Die Norm gewährleistet die territoriale Integrität der Kantone als konstitutive Elemente des Bundesstaates und schafft klare Verfahren für die seltenen Fälle territorialer Veränderungen.