Das Schweizervolk und die Kantone Zürich, Bern, Luzern, Uri, Schwyz, Obwalden und Nidwalden, Glarus, Zug, Freiburg, Solothurn, Basel-Stadt und Basel-Landschaft, Schaffhausen, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden, St. Gallen, Graubünden, Aargau, Thurgau, Tessin, Waadt, Wallis, Neuenburg, Genf und Jura bilden die Schweizerische Eidgenossenschaft.
Art. 1 BV — Übersicht
Art. 1 BV ist der erste und grundlegendste Artikel der Bundesverfassung. Er legt fest, dass das Schweizervolk zusammen mit den 26 namentlich aufgeführten Kantonen die Schweizerische Eidgenossenschaft bilden. Diese Bestimmung definiert die Struktur des Schweizer Bundesstaates.
Die 26 Kantone werden in historischer Reihenfolge ihres Beitritts zur Eidgenossenschaft aufgezählt. Zürich, Bern und Luzern gehören zu den ältesten Mitgliedern, während Jura als jüngster Kanton 1979 dazukam. Jeder Kanton ist gleichberechtigt, auch die kleineren wie Obwalden oder Appenzell Innerrhoden.
Art. 1 BV hat wichtige rechtliche Folgen: Die Schweizerische Eidgenossenschaft wird dadurch zur Rechtsperson. Sie kann Verträge abschliessen, Eigentum besitzen und vor Gericht auftreten. Gemäss der Rechtsprechung ist sie von kantonalen Steuern und Gebühren befreit (OG Luzern, SJZ 1993, 283).
Die Aufzählung der Kantone ist verbindlich. Will man den Kantonsbestand ändern - etwa durch Vereinigung zweier Kantone - muss Art. 1 BV geändert werden. Dies bestätigte das Bundesgericht bei den Diskussionen über eine Wiedervereinigung der beiden Basel (BGE 94 I 525).
Ein konkretes Beispiel: Wenn der Kanton Basel-Stadt und Basel-Landschaft sich vereinigen wollten, müsste eine Volksabstimmung über die Verfassungsänderung stattfinden. Dabei bräuchte es sowohl das Volksmehr als auch das Ständemehr - also die Zustimmung der Mehrheit der Kantone. Erst dann könnte in Art. 1 BV statt "Basel-Stadt und Basel-Landschaft" nur noch "Basel" stehen.
Die Formulierung "Das Schweizervolk und die Kantone... bilden" zeigt den besonderen Charakter der Schweiz: Sowohl die Bürgerinnen und Bürger als auch die Kantone sind Träger der Staatsgewalt. Dies unterscheidet die Schweiz von anderen Bundesstaaten und begründet das System des doppelten Mehrs bei Verfassungsänderungen.
Art. 1 BV — Die Schweizerische Eidgenossenschaft
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 1 BV führt den gleichlautenden Art. 1 der Bundesverfassung von 1874 fort. Der Erläuterungsbericht zum Vorentwurf 1995 (VE 1995) hielt bereits fest, die Norm lege Zahl und Bestand der Kantone verbindlich fest; Änderungen seien nur im Verfahren der Verfassungsrevision möglich. Die Reihenfolge der Kantone wurde aus Traditionsgründen beibehalten, obwohl ihr keine rechtliche Bedeutung zukommt (Erläuterungsbericht VE 1995, S. 29 f.). Im Vorentwurf war zudem vorgesehen, die Halbkantone nicht mehr gesondert in Klammern zu kennzeichnen, da auch sie gleichberechtigte Bundesglieder sind; das übrige Recht für Halbkantone sollte in den betreffenden Einzelbestimmungen ausdrücklich geregelt werden (Erläuterungsbericht VE 1995, S. 29 f.).
N. 2 Die Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1996 übernahm diesen Ansatz und hob hervor, die namentliche Aufzählung aller 26 Kantone verankere den Bestand der Schweizerischen Eidgenossenschaft verfassungsrechtlich (BBl 1997 I 1, 124 f., 589). Als bewusste Gestaltungsentscheide nannte die Botschaft: die Übernahme der traditionellen Reihenfolge der Kantone (drei ehemalige Vororte nach dem Bundesvertrag von 1815, dann übrige in der Reihenfolge ihres Eintritts), die Verbindung der Halbkantone durch «und» statt durch eine Klammernotation sowie die Wahl des Begriffs «Schweizerische Eidgenossenschaft» als gegenüber der bundesstaatlichen Binnenorganisation neutraler Staatsbezeichnung (BBl 1997 I 1, 124 f.). Ausdrücklich abgelehnt wurden die alphabetische Reihenfolge und eine Aufzählung nach Beitrittsdatum (BBl 1997 I 1, 124).
N. 3 Im Ständerat betonte Berichterstatter Frick (C, SZ), die Kommission wolle mit der Formel «Das Schweizervolk und die Kantone» statt bloss «die Kantone» zum Ausdruck bringen, dass das Schweizervolk neben den Kantonen das andere konstituierende Element der Eidgenossenschaft ist: «Wir wollen damit zum Ausdruck bringen, dass das Schweizervolk das andere Element neben den Kantonen ist.» Bundesrat Koller stimmte dieser Formulierung zu; das «und» bei den Halbkantonen sei auf ausdrücklichen Wunsch der Konferenz der Kantonsregierungen eingeführt worden. Ständerat Plattner (S, BS) kritisierte die Koppelung der Halbkantone durch «und» als Anachronismus, der ihnen einen Ständeratssitz und die halbe Standesstimme vorenthalte: «Die Halbkantone sind sozusagen nur noch um ein Komma vom vollen Status als Kantone entfernt.» Im Nationalrat bemängelte Sandoz Suzette (L, VD) die Streichung der historischen Bezeichnungen («Unterwalden ob und nid dem Wald», «Appenzell Ausser- und Innerrhoden»): «Comment peut-on, en actualisant, biffer d'un coup de crayon des siècles d'histoire?» Dieser Einwand vermochte sich in der Schlussabstimmung vom 18. Dezember 1998 nicht durchzusetzen. Das Volksreferendum vom 18. April 1999 führte zur Annahme der neuen Bundesverfassung.
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 1 BV eröffnet den ersten Titel («Allgemeine Bestimmungen») der Bundesverfassung und bildet den Grundstein des gesamten Verfassungsgefüges. Die Norm ist eine Organisationsnorm, keine Grundrechtsnorm und kein Staatsziel: Sie begründet weder subjektive Rechte noch unmittelbar durchsetzbare Ansprüche einzelner Personen (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 144 f.).
N. 5 Innerhalb des ersten Titels steht Art. 1 BV in engem systematischen Zusammenhang mit Art. 3 BV (Kantone), der die kantonale Souveränität als Restkompetenz definiert, mit Art. 37 BV (Bürgerrecht), der die Zugehörigkeit der Individuen zum Bundesstaat über die kantonale Ebene vermittelt, sowie mit Art. 53 BV (Bestand und Gebiet der Kantone), der das Verfahren für Bestandsänderungen regelt. Die Parlamentsdebatte von 1998 verdeutlichte, dass Art. 1 BV bewusst auf Volkssouveränität und Föderalismus als gleichwertige konstitutive Prinzipien des Bundesstaates verweist (→ Art. 3 BV; → Art. 53 BV; ↔ Art. 37 BV).
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 6 Art. 1 BV enthält zwei Normadressaten: «das Schweizervolk» und «die Kantone». Diese duale Formel bringt zum Ausdruck, dass die Schweiz als Bundesstaat sowohl auf einer demokratischen Legitimation durch das Volk als auch auf dem föderalen Zusammenschluss souveräner Gliedstaaten beruht. Rhinow/Schefer/Uebersax bezeichnen dies als den «doppelten Ursprung» der Bundesstaatlichkeit, der in der Präambel («im Willen, ... die Eidgenossenschaft zu erneuern») seine normative Ergänzung findet (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 9 ff.).
N. 7 Die Aufzählung der 26 Kantone ist abschliessend und konstitutiv: Nur die namentlich genannten Gemeinwesen sind Glieder der Eidgenossenschaft. «Kanton» im Sinne von Art. 1 BV umfasst sowohl die 20 Vollkantone als auch die sechs Halbkantone (Obwalden und Nidwalden, Basel-Stadt und Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden). Diese sind in der Aufzählung paarweise durch «und» verbunden, was ihre besondere Stellung — gegenüber den anderen durch «,» getrennten Kantonen — optisch hervorhebt. Die Bezeichnung «Halbkanton» erscheint in Art. 1 BV nicht; der Begriff findet sich implizit in Art. 142 Abs. 4 BV (Ständemehr) und Art. 150 Abs. 2 BV (Ständerat), wo die differenzierte Stimmgewichtung zum Ausdruck kommt (Biaggini, BV-Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 1 N. 5 f.).
N. 8 Die Reihenfolge der Kantone entspricht historischer Tradition: Zürich, Bern und Luzern erscheinen als frühere Vororte der Tagsatzung; es folgen die übrigen Kantone in der Reihenfolge ihres Eintritts in die Eidgenossenschaft. Diese Reihenfolge hat nach heutigem Verfassungsrecht keine rechtliche Bedeutung und begründet insbesondere kein Rangverhältnis unter den Kantonen (BBl 1997 I 1, 124; Erläuterungsbericht VE 1995, S. 30).
N. 9 Die Wendung «bilden die Schweizerische Eidgenossenschaft» bezeichnet die Eidgenossenschaft als das Rechtssubjekt, das durch den Zusammenschluss von Volk und Kantonen entsteht. «Bilden» ist nicht im Sinne eines einmaligen historischen Gründungsakts zu verstehen, sondern als dauerndes konstitutives Verhältnis: Die Eidgenossenschaft besteht aus und durch ihre Glieder. Der Begriff «Schweizerische Eidgenossenschaft» ist gegenüber «Bundesstaat» der neutralere Terminus, der historische Kontinuität wahrt, ohne Aussagen über die Binnenstruktur vorwegzunehmen (BBl 1997 I 1, 124 f.).
#4. Rechtsfolgen
N. 10 Art. 1 BV legt den Bestand der Kantone verfassungsrechtlich verbindlich fest. Eine Änderung der Zahl oder Zusammensetzung der Kantone setzt eine Verfassungsrevision voraus. Ob eine Änderung des Kantonbestands der obligatorischen (Art. 140 Abs. 1 lit. a BV) oder der fakultativen Verfassungsrevision unterliegt, hängt von der Art der Änderung ab; Bestandsänderungen, die Art. 1 BV selbst berühren, erfordern stets das Doppelte Mehr (Volk und Stände gemäss Art. 142 Abs. 1 BV). Das Verfahren für die Schaffung, Aufhebung, Teilung und Vereinigung von Kantonen ist in Art. 53 BV näher geregelt (→ Art. 53 BV).
N. 11 Ihre zentralste Rechtsfolge entfaltet die Norm als Grundlage der föderalen Kompetenzordnung: Indem Art. 1 BV das Schweizervolk und die Kantone als konstituierende Elemente der Eidgenossenschaft nennt, legitimiert er die in Art. 3 BV verankerte Restkompetenz der Kantone und die in Art. 42 ff. BV niedergelegten Bundeskompetenzen. Die Kantone üben, wie Art. 3 BV klarstellt, alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind. Art. 1 BV ist insoweit der logische Ausgangspunkt jeder Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Kantonen (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 731 ff.).
N. 12 Keine unmittelbare subjektive Rechtsfolge: Art. 1 BV ist nicht vor Gericht als eigenständige Anspruchsgrundlage durchsetzbar. Einzelpersonen können aus der Bestimmung keine Rechte ableiten. Das Bundesgericht hat Art. 1 BV bisher ausschliesslich als interpretatorischen Referenzrahmen herangezogen — namentlich zur Bestätigung der Eigenständigkeit der Kantone im föderalen Gefüge und zur Auslegung von Kompetenznormen (→ N. 18 f. für die Rechtsprechung).
#5. Streitstände
N. 13 Dualismus von Volk und Kantonen — Gleichrangigkeit oder Stufenverhältnis? Die Formel «Das Schweizervolk und die Kantone bilden» wirft die Frage auf, ob Volk und Kantone gleichrangige oder hierarchisch geordnete konstituierende Elemente der Eidgenossenschaft sind. Die herrschende Lehre betrachtet Volkssouveränität und föderale Staatlichkeit als gleichwertige und sich gegenseitig bedingende Staatsfundamente: keines darf auf das andere reduziert werden. Rhinow/Schefer/Uebersax sprechen von einem «doppelten Ursprung» (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 9), und Biaggini hält fest, beide Elemente seien «konstitutiv» für das Verfassungssystem (BV-Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 1 N. 2 f.).
N. 14 Eine abweichende Position, wonach dem pouvoir constituant des Volkes letztlich der Vorrang zukomme, vertreten Auer/Malinverni/Hottelier: Nach ihrer Auffassung ist das Schweizervolk der eigentliche Verfassungsgeber; die Kantone sind zwar ebenfalls namentlich in Art. 1 BV aufgeführt, jedoch leitet sich ihre staatliche Existenz letztlich aus der Anerkennung durch die Bundesverfassung ab, deren Träger das Volk ist (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Bd. I, 3. Aufl. 2013, N 253 ff.). Aubert vertrat — in Übereinstimmung mit der älteren Lehre (Burckhardt, Fleiner) — die Auffassung, dass autonome Schranken der Verfassungsrevision abzulehnen seien, was implizit den Primat des volkssouveränen pouvoir constituant gegenüber den Kantonen bestätigt (Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, 1967, N 332; vgl. auch BGE 94 I 525 E. 9, wo das Bundesgericht die Frage autonomer Schranken ausdrücklich offenliess). Diese Kontroverse ist nicht bloss theoretisch: Sie hat praktische Bedeutung für die Frage, ob und in welchem Umfang die Kantone gegen Verfassungsrevisionen, die ihren Bestand oder ihre Kompetenzen berühren, rechtlich geschützt sind.
N. 15 Rechtsnatur der «Halbkantone» Der Begriff «Halbkanton» ist staatsrechtlich unpräzise. Art. 1 BV vermeidet ihn bewusst. Die betroffenen Gemeinwesen — Obwalden und Nidwalden, Basel-Stadt und Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden — sind vollwertige Kantone mit eigener Verfassung, eigenem Recht und eigenem Staatsgebiet. Ihre differenzierte Stellung ergibt sich ausschliesslich aus den spezifischen Bestimmungen über die Bundesebene (Art. 142 Abs. 4 BV: halbe Standesstimme beim Volksmehr; Art. 150 Abs. 2 BV: je ein Ständeratssitz statt zwei). Ständerat Plattner bezeichnete diese Differenzierung bereits 1998 als Anachronismus. Biaggini hält die Bezeichnung «Halbkanton» für einen historischen Überrest ohne sachliche Rechtfertigung und plädiert für vollständige Gleichstellung (BV-Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 1 N. 5 f.). Die gegenteilige Auffassung, wonach die differenzierte Stellung historisch gewachsene Eigenheiten schütze, die nicht ohne weiteres beseitigt werden können, ist ebenfalls vertreten, findet aber in der neueren Lehre kaum mehr Unterstützung.
N. 16 Reihenfolge der Kantone und Gleichbehandlungsgebot Einige Autoren haben gefragt, ob die überkommene Reihenfolge der Kantone — trotz ihrer ausdrücklich erklärten Bedeutungslosigkeit — implizit eine Rangfolge suggeriere und damit das Gleichbehandlungsgebot berühre. Müller/Schefer verneinen dies: Die Reihenfolge sei reine Tradition ohne normative Aussagekraft; jede andere Reihenfolge (alphabetisch, nach Eintrittsdatum, nach Einwohnerzahl) wäre ebenso willkürlich (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 641). Die Botschaft hat einen Wechsel zur alphabetischen Reihenfolge ausdrücklich abgelehnt (BBl 1997 I 1, 124).
#6. Praxishinweise
N. 17 Bestandsänderungen von Kantonen Jede Änderung des in Art. 1 BV festgelegten Kantonsbestands setzt eine Revision von Art. 1 BV selbst voraus, da die Aufzählung abschliessend und konstitutiv ist. Das Verfahren richtet sich nach Art. 53 BV, der für die Schaffung eines neuen Kantons die Zustimmung der betroffenen Bevölkerung, der betroffenen Kantone sowie von Volk und Ständen auf Bundesebene verlangt. Die praktische Bedeutung zeigt die Rechtsprechung zu den Halbkantonen: Das Bundesgericht hielt schon in BGE 61 I 166 E. 5 fest, Art. 1 BV denke den Kanton Basel «zumindest der Idee nach als fortbestehend», was die Wiedervereinigungsinitiative der beiden Basel bundsrechtlich nicht von vornherein ausschloss. Die aufwendige Prozesskette (BGE 61 I 166; BGE 94 I 525) verdeutlicht, welche verfassungsrechtlichen Hürden Bestandsänderungen nehmen müssen.
N. 18 Föderale Autonomie im Rechtsprechungskontext Die föderale Struktur gemäss Art. 1 BV bildet den Interpretationsrahmen für die Kompetenznormen der Art. 42 ff. BV. In BGE 122 I 70 E. 1 hat das Bundesgericht betont, dass die Kantone im Bereich nicht abschliessend geregelten Bundesrechts ihre Zuständigkeiten behalten, was die in Art. 1 BV verankerte Eigenständigkeit der Kantone als fortdauerndes Element des Bundesstaates bestätigt. In BGE 125 II 152 hat das Bundesgericht dasselbe Prinzip auf die Abgrenzung von Bundes- und Kantonskompetenzen bei der Zulassung von Geldspielautomaten angewendet.
N. 19 Art. 1 BV als Auslegungshilfe im Steuerrecht Die durch Art. 1 BV garantierte kantonale Eigenständigkeit begründet die Steuerautonomie der Kantone, die das Bundesgericht in BGE 133 I 206 E. 5 ausdrücklich aus Art. 3 BV (i.V.m. Art. 1 BV) abgeleitet hat: «Die Kantone sind grundsätzlich frei, ihre Steuerordnung zu gestalten» — jedoch innerhalb der Schranken der Bundesverfassung, namentlich von Art. 8 Abs. 1 und Art. 127 Abs. 2 BV. Das Gericht hob die degressiven Obwaldner Steuertarife als gleichheitswidrig auf, bestätigte aber gleichzeitig das föderale Steuerwettbewerbsprinzip als verfassungskonform. Praxisrelevant ist dabei, dass Kantone ihren Gestaltungsspielraum nur innerhalb der bundesverfassungsrechtlichen Schranken ausüben können — ein Grundsatz, der in Art. 1 BV seinen systematischen Ausgangspunkt hat (↔ Art. 3 BV; → Art. 49 BV).
N. 20 Keine Anrufbarkeit als eigenständige Anspruchsgrundlage Art. 1 BV entfaltet keine unmittelbare Wirkung als subjektives Recht. In der anwaltlichen Praxis ist die Norm daher stets in Verbindung mit einer operativen Verfassungsbestimmung zu zitieren (Art. 3 BV für kantonale Kompetenzen, Art. 53 BV für Bestandsänderungen, Art. 142 BV für das Ständemehr). Eine isolierte Berufung auf Art. 1 BV in einem Rechtsmittel bleibt wirkungslos.
Art. 1 BV
#Rechtsprechung
#Kantonsneubildung und Wiedervereinigung
BGE 61 I 166 vom 21. Juni 1935 Initiative auf Wiedervereinigung der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft. Relevanz: Grundlegender Entscheid zur Auslegung der föderalen Struktur der Eidgenossenschaft und zu den Möglichkeiten der Kantonsgebietsveränderung.
«Die Wiedervereinigung der beiden Halbkantone hat zur Folge, dass die bisherige staatliche Organisation von Basel-Land aufgelöst wird, indem Gebiet und Volk Bestandteil eines zu errichtenden grösseren staatlichen Verbandes werden. [...] Der in diesem Beschluss enthaltene Vorbehalt bringt zum Ausdruck, dass die Trennung der beiden Basel, die historisch, geographisch, wirtschaftlich und kulturell zusammengehören, ein grosser politischer Fehler war und dass die (freiwillige) Wiedervereinigung zu erstreben ist, namentlich auch vom Standpunkt des Bundes aus, wie denn ja auch in Art. 1 BV der Kanton Basel, wenigstens der Idee (wenn auch nicht der staatsrechtlichen Wirklichkeit) nach, als fortbestehend gedacht ist.»
#Föderale Kompetenzverteilung
BGE 125 II 152 vom 23. Februar 1999 Abgrenzung eidgenössischer und kantonaler Kompetenzen bei der Zulassung von Geldspielautomaten. Relevanz: Bestätigt das Prinzip der kantonalen Restkompetenz innerhalb der föderalen Ordnung nach Art. 1 BV.
«Es besteht kein Anspruch der Kantone auf Weiterführung der bisherigen Praxis der Homologation von Geldspielautomaten durch das Bundesamt für Polizeiwesen. Der Bundesrat hat durch den Erlass der eidgenössischen Geldspielautomatenverordnung nicht in die kantonale Zuständigkeit eingegriffen.»
BGE 122 I 70 vom 22. Februar 1996 Kantonale Zuständigkeiten für Einschränkungen des Startens und Landens mit Hängegleitern. Relevanz: Bekräftigt die Bedeutung der föderalen Aufgabenteilung zwischen den in Art. 1 BV konstituierten Kantonen und dem Bund.
«Art. 37ter BV gibt dem Bund eine umfassende, aber keine ausschliessliche Kompetenz auf dem Gebiet der Luftfahrt. Die Kantone bleiben zuständig für Rechtsfragen, die der Bund nicht abschliessend geregelt hat.»
#Bundesstaatliche Kontinuität
BGE 133 I 206 vom 1. Juni 2007 Verfassungsmässigkeit der degressiven Obwaldner Steuertarife. Relevanz: Verdeutlicht die fortbestehende Eigenständigkeit der Kantone im föderalen System der Eidgenossenschaft.
«Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV). Tarifautonomie der Kantone. Besteuerungsgrundsätze sind primär Sache des Bundesrechts, doch verfügen die Kantone über einen erheblichen Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung ihrer Steuersysteme.»