1Jeder Kanton gibt sich eine demokratische Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt.
2Die Kantonsverfassungen bedürfen der Gewährleistung des Bundes. Der Bund gewährleistet sie, wenn sie dem Bundesrecht nicht widersprechen.
Art. 51 BV
#Übersicht
Art. 51 BV regelt die Anforderungen an kantonale Verfassungen und deren Kontrolle durch den Bund. Jeder Kanton muss sich eine demokratische Verfassung geben (Grundordnung des Kantons), die zwei zentrale Bedingungen erfüllen muss: Das Volk muss ihr zustimmen können, und sie muss revidierbar sein, wenn die Mehrheit es verlangt.
Demokratische Verfassung bedeutet gemäss Bundesrat mindestens ein gewähltes Parlament und getrennte Staatsgewalten. Die Wissenschaft verlangt zusätzlich regelmässige Wahlen, gleiches Wahlrecht für alle und Minderheitenschutz. Umstritten ist, ob Kantone ein Zweikammerparlament haben dürfen - die meisten Rechtswissenschaftler sagen nein, aber einzelne Experten wie Belser und Massüger finden es bei besonderen Gründen (etwa Schutz von Sprachminderheiten) erlaubt.
Der Bund prüft jede Kantonsverfassung, bevor sie gelten kann (Gewährleistung). Die Bundesversammlung genehmigt sie nur, wenn sie dem gesamten Bundesrecht entspricht - also nicht nur der Bundesverfassung, sondern auch allen Bundesgesetzen. Beispiel: Der Kanton Zürich wollte 2003 Einbürgerungen per Urnenabstimmung einführen. Das Bundesgericht verbot dies, weil abgelehnte Bewerber ein Recht auf Begründung haben.
Rechtliche Folgen: Ohne Bundesgewährleistung kann keine Kantonsverfassung in Kraft treten. Auch nach der Genehmigung kontrolliert das Bundesgericht weiter: Wenn sich das Bundesrecht ändert, müssen die Kantone ihre Verfassungen anpassen. So mussten mehrere Kantone ihre Wahlsysteme reformieren, weil neue Bundesgerichtsentscheide strengere Gleichbeitsregeln aufstellten.
Die Bestimmung sichert die Balance zwischen kantonaler Selbstbestimmung und nationaler Rechtseinheit im Bundesstaat.
Art. 51 BV — Kantonsverfassungen
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 51 BV entspricht Art. 6 aBV von 1874. Die Totalrevision der Bundesverfassung 1999 überführte die Bestimmung inhaltlich unverändert in die neue Verfassung. Die Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1997 (BBl 1997 I 1, 597) bezeichnete die Norm als Ausdruck des Bundesinteresses an demokratisch verfassten Gliedstaaten und der Gewährleistung des Bundesvorrangs im föderalen Gefüge. Ziel der Zweiabsatzstruktur war, die demokratischen Mindestanforderungen an Kantonsverfassungen (Abs. 1) von der Gewährleistungspflicht des Bundes (Abs. 2) klar zu trennen.
N. 2 Im parlamentarischen Verfahren eröffnete Berichterstatter Ständerat René Rhinow die Beratungen des Kompetenzenkapitels (AB 1998 SR Separatdruck) und betonte die Kontinuität der Regelung im Verhältnis zum geltenden Recht. Die Bundesversammlung stimmte dem Text nach mehreren Differenzbereinigungsrunden am 18. Dezember 1998 (Ständerat) und am 18. Dezember 1998 (Nationalrat) in der Schlussabstimmung zu; das Volk nahm die neue Bundesverfassung am 18. April 1999 an.
N. 3 Die Rechtsprechung hat den Gehalt beider Absätze seit 1999 erheblich konkretisiert. Namentlich hat das Bundesgericht den Begriff der «demokratischen Verfassung» schrittweise anhand der Wahlrechtsgarantien nach Art. 34 BV präzisiert (BGE 140 I 394 E. 8.1; BGE 145 I 259 E. 4.2; → N. 10 ff.) und die Reichweite der Gewährleistung als Kontrollschranke gegenüber bundesgerichtlicher Normenkontrolle definiert (BGE 140 I 394 E. 9.1; → N. 18 ff.).
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 51 BV steht im 3. Kapitel («Bund und Kantone») des 3. Titels der Bundesverfassung, das die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen regelt. Die Norm ist eine Organisationsnorm, die den Kantonen als Gliedstaaten des Bundesstaates die Grundstruktur ihrer Staatsorganisation vorschreibt. Sie steht in einem direkten systematischen Zusammenhang mit:
- → Art. 3 BV (Souveränität der Kantone): Die Kantonsverfassung ist der primäre Ausdruck kantonaler Staatshoheit.
- ↔ Art. 39 Abs. 1 BV (Regelung der Ausübung politischer Rechte durch die Kantone): Abs. 1 von Art. 51 setzt den verfassungsrechtlichen Rahmen für die kantonale Organisationsautonomie.
- → Art. 34 BV (Garantie der politischen Rechte): Bundesrechtliche Mindestanforderungen an demokratische Verfahren begrenzen die kantonale Gestaltungsfreiheit nach Art. 51 Abs. 1 BV.
- ↔ Art. 49 Abs. 1 BV (Vorrang des Bundesrechts): Art. 51 Abs. 2 konkretisiert den Bundesvorrang für die Stufe der Kantonsverfassung.
- → Art. 189 Abs. 1 lit. e BV (Zuständigkeit des Bundesgerichts zum Schutz kantonaler Garantien): Gewährleistete Verfassungsgarantien können vor Bundesgericht geltend gemacht werden.
N. 5 Als Organisationsnorm erzeugt Art. 51 BV keine direkten subjektiven Abwehrrechte des Einzelnen gegenüber dem Bund oder dem Kanton. Hingegen schützt die Gewährleistung nach Abs. 2 mittelbar die Rechtsstellung von Gemeinwesen, die durch kantonale Verfassungsgarantien begünstigt sind (→ BGE 143 I 272 E. 2.4.2 zu Schulgemeinden als Trägerinnen gewährleisteter Garantien; Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG).
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
3.1 Absatz 1: Demokratische Kantonsverfassung
N. 6 «Jeder Kanton gibt sich eine Verfassung»: Jeder der 26 Kantone ist verfassungsrechtlich verpflichtet, eine eigene Verfassung zu haben. Das Bundesrecht schreibt nicht vor, wie umfangreich oder detailliert diese Verfassung sein muss; es setzt jedoch qualitative Mindestanforderungen (→ N. 7–9).
N. 7 «Demokratische Verfassung»: Nach ständiger Rechtsprechung verlangt das Demokratiegebot des Art. 51 Abs. 1 BV, dass die Kantonsverfassung (a) ein vom Volk direkt gewähltes Parlament vorsieht, (b) den Grundsatz der Gewaltenteilung beachtet und (c) den Stimmberechtigten das Recht auf Volksinitiative zur Verfassungsrevision einräumt (BGE 147 I 478 E. 3.1.1; BGE 145 I 259 E. 4.2). Das Gewaltenteilungsprinzip wird als allen Kantonsverfassungen inhärent anerkannt und gilt als verfassungsmässiges Recht im Sinne von Art. 95 lit. c BGG (BGE 147 I 478 E. 3.1.1; BGE 138 I 196 E. 4.1).
N. 8 Die Kantone sind bei der konkreten Ausgestaltung ihrer demokratischen Institutionen weitgehend frei. Art. 51 Abs. 1 BV schreibt kein bestimmtes Wahlsystem für Kantonsratsoder Grossratswahlen vor. Die Wahl zwischen Proporz- und Majorzverfahren bleibt den Kantonen überlassen (BGE 145 I 259 E. 4.2; BGE 140 I 394 E. 8.1). Die Kantone tragen für Vor- und Nachteile ihrer Wahlsystemwahl selbst die Verantwortung (BGE 140 I 394 E. 8.1).
N. 9 «Zustimmung des Volkes»: Die Kantonsverfassung bedarf der Volksabstimmung; ein reines parlamentarisches Verfahren ohne Volksbefragung genügt den Anforderungen von Art. 51 Abs. 1 BV nicht. «Muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt»: Die Verfassung muss ein Volksbegehren zur Totalrevision vorsehen. Das Volksinitiativrecht auf Verfassungsrevision ist damit ein zwingender Bestandteil jeder demokratischen Kantonsverfassung (BGE 129 I 232 E. 5).
3.2 Normhierarchie: Vorrang der Kantonsverfassung
N. 10 Art. 51 BV setzt den Vorrang der Kantonsverfassung gegenüber dem übrigen kantonalen und dem kommunalen Recht implizit voraus. Der Bundesverfassung lässt sich zwar nur entnehmen, dass Bundesrecht (Art. 49 Abs. 1 BV) und interkantonales Recht (Art. 48 Abs. 5 BV) widersprechendes kantonales Recht verdrängen; die innerkantonale Normhierarchie bleibt unerwähnt. Aus dem Gebot, sich eine demokratische Verfassung zu geben, folgt aber, dass der Verfassung im kantonalen Normgefüge der normative Vorrang zukommt (BGE 143 I 272 E. 2.2.1). Unterkonstitutionelles kantonales Recht muss mit der gewährleisteten Verfassung in Einklang stehen (BGE 143 I 272 E. 2.2.2).
3.3 Absatz 2: Bundesgewährleistung
N. 11 «Bedürfen der Gewährleistung des Bundes»: Kantonsverfassungen sowie deren Revisionen bedürfen der formellen Gewährleistung durch die Bundesversammlung (Art. 172 Abs. 2 BV). Die Gewährleistung ist ein Bundesbeschluss (Art. 163 Abs. 2 BV) und kein bloss deklaratorischer Akt; sie hat rechtliche Wirkungen für die Kontrollbefugnis des Bundesgerichts (→ N. 18 ff.).
N. 12 «Der Bund gewährleistet sie, wenn sie dem Bundesrecht nicht widersprechen»: Der Gewährleistungsentscheid ist konstitutiv: Er stellt im Zeitpunkt seiner Erteilung fest, dass das kantonale Verfassungsrecht dem gesamten Bundesrecht — d.h. der Bundesverfassung, den Bundesgesetzen, den Bundesverordnungen sowie dem massgeblichen Staatsvertragsrecht — nicht widerspricht. Der Begriff «Bundesrecht» im Sinne von Art. 51 Abs. 2 BV umfasst sämtliche Rechtsetzungsstufen des Bundes (Auer, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, 2016, N. 592; BGE 143 I 272 E. 2.2.2). Unterkonstitutionelles kantonales Recht ist der Gewährleistung nicht zugänglich (BGE 143 I 272 E. 2.2.2).
N. 13 Die Bundesversammlung kann die Gewährleistung verweigern, wenn die vorgelegte Bestimmung dem Bundesrecht widerspricht. Eine bedingte oder partielle Gewährleistung ist zulässig; in der Praxis hat die Bundesversammlung einzelne Bestimmungen ausgeklammert oder kantonale Korrekturen verlangt. Die Botschaft des Bundesrates vom 5. März 2004 zur Verfassung des Kantons Graubünden (BBl 2004 1107 ff.) ist ein illustratives Beispiel: Der Bundesrat stimmte dem Majorzwahlverfahren zu, stufte dessen Verfassungsmässigkeit jedoch ausdrücklich als «rechtlich zweifelhaft» ein (BGE 140 I 394 E. 7.2; BGE 145 I 259 E. 3.5). Die Staatspolitische Kommission des Ständerats widersprach dieser Einschätzung in einem Bericht vom 24. Mai 2004 (BBl 2004 3635 ff.) entschieden und bejahte die Verfassungsmässigkeit des Majorzsystems; die Bundesversammlung folgte mehrheitlich dieser Kommissionsauffassung (BGE 145 I 259 E. 3.5; BGE 140 I 394 E. 7.3–7.4).
#4. Rechtsfolgen
N. 14 Innerkantonale Normhierarchie: Aus der Gewährleistungspflicht nach Art. 51 Abs. 2 BV folgt, dass kantonale Gesetze und Verordnungen mit dem gewährleisteten Verfassungsrecht vereinbar sein müssen. Der Kanton ist «auf seine Verfassung zu behaften» und hat unterkonstitutionelles Recht entsprechend zu gestalten (BGE 143 I 272 E. 2.5.1). Widerspricht ein kantonales Gesetz der gewährleisteten Kantonsverfassung, ist es aufzuheben, wenn es sich jeder verfassungskonformen Auslegung entzieht (BGE 143 I 272 E. 2.5.4).
N. 15 Schutzwirkung für begünstigte Körperschaften: Kantonsverfassungsbestimmungen, die Garantien zugunsten öffentlich-rechtlicher Körperschaften (Gemeinden, Schulgemeinden) begründen, stehen unter Bundesschutz. Solche Körperschaften sind legitimiert, gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG i.V.m. Art. 189 Abs. 1 lit. e BV Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zu erheben (BGE 143 I 272 E. 2.4.2).
N. 16 Schranke kantonaler Demokratiebefugnisse: Das Demokratiegebot nach Art. 51 Abs. 1 BV setzt dem Gestaltungsspielraum der Kantone Grenzen. Verfahren, die bundesrechtliche Grundrechte des Einzelnen strukturell nicht wahren können, sind auch unter dem Deckmantel direktdemokratischer Teilhabe unzulässig. So hat das Bundesgericht eine kantonale Initiative zur Einführung von Urnenabstimmungen über Einbürgerungsgesuche als bundesverfassungswidrig erklärt, da sie systembedingt die Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV) und das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV) verletzte — und diese Defizite nicht durch das Demokratieprinzip gerechtfertigt werden könnten (BGE 129 I 232 E. 5).
N. 17 Gewaltenteilung in Krisenzeiten: Das in Art. 51 Abs. 1 BV vorausgesetzte Gewaltenteilungsprinzip bewahrt seine Bedeutung auch in Ausnahmesituationen. Im Kontext der Covid-19-Pandemie prüfte das Bundesgericht im Kanton Schwyz, ob der Regierungsrat zum Erlass einer kantonalen Verordnung mit Grundrechtseingriffen befugt war. Es stellte fest, dass das Gewaltenteilungsprinzip nach § 47 ff. KV/SZ eine formell-gesetzliche Grundlage für schwere Grundrechtseinschränkungen verlangt, und liess den Regierungsrat nur insoweit handeln, als er eine Vollzugsverordnung zu Art. 40 EpG erliess — denn dieses Bundesgesetz selbst bildet die erforderliche gesetzliche Grundlage (BGE 147 I 478 E. 3.1.1, 3.5, 3.8). Der Entscheid bekräftigt, dass die Ordnung der kantonalen Zuständigkeiten, wie sie in der gewährleisteten Kantonsverfassung festgelegt ist, auch unter Pandemiebedingungen respektiert werden muss. → Art. 36 Abs. 1 BV, → Art. 46 Abs. 1 BV.
#5. Streitstände
5.1 Reichweite der bundesgerichtlichen Normenkontrolle gegenüber gewährleisteten Kantonsverfassungen
N. 18 Der zentrale Streitstand betrifft die Frage, ob das Bundesgericht gewährleistete Kantonsverfassungsbestimmungen auf ihre Vereinbarkeit mit übergeordnetem Bundesrecht überprüfen darf. Die herrschende bundesgerichtliche Praxis lehnte ab 1874 sowohl die abstrakte als auch die inzidente Normenkontrolle gegenüber gewährleisteten Bestimmungen grundsätzlich ab (BGE 140 I 394 E. 9.1; BGE 138 I 378 E. 5.2). Begründung: Die Gewährleistung durch die Bundesversammlung als politisches Organ verleiht der betreffenden Norm eine besondere demokratisch-föderale Legitimation.
N. 19 Das Bundesgericht hat jedoch eine wichtige Ausnahme anerkannt: Es überprüft gewährleistete Kantonsverfassungsbestimmungen im Anwendungsfall («inzidente Kontrolle»), wenn das übergeordnete Recht nach dem Zeitpunkt der Gewährleistung weiterentwickelt wurde (BGE 140 I 394 E. 9.1; BGE 145 I 259 E. 5.1–5.3). Diese Ausnahme hat im Bereich des Wahlrechts praktische Bedeutung erlangt: Da sich die aus Art. 34 BV fliessende Wahlrechtsgleichheit seit den 1990er-Jahren durch die bundesgerichtliche Praxis weiterentwickelt hat, prüft das Gericht die Vereinbarkeit älterer gewährleisteter Wahlrechtsbestimmungen mit den neueren Anforderungen (BGE 140 I 394 E. 9.2–9.3; BGE 145 I 259 E. 5.2–5.5).
N. 20 In der Lehre wird die fortbestehende Kontrollschranke überwiegend kritisiert. Tschannen hält dafür, der Proporz habe sich als landesweiter Demokratiestandard etabliert, und eine konsequente Überprüfungspflicht wäre sachgerecht (Tschannen, Stimmrecht und politische Verständigung, 1995, S. 500 Rz. 751). Auer sieht im reinen Majorzwahlverfahren eine bundesverfassungswidrige Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit (Auer, in: Kommentar KV/GR, 2006, Rz. 21 ff.). Demgegenüber betonen Müller und Hangartner, das Majorzverfahren sei nicht grundsätzlich als undemokratisch einzustufen; je nach konkreten Umständen seien seine Vorteile grösser als seine Nachteile (Georg Müller, Sind Wahlen von Parlamenten nach dem Majorzsystem verfassungswidrig?, SJZ 111/2015, S. 104 f.; Hangartner, Die Wahl kantonaler Parlamente nach dem Majorzsystem, ZBl 106/2005, S. 227). Das Bundesgericht hat diese Frage ausdrücklich offengelassen (BGE 145 I 259 E. 8.1; BGE 140 I 394 E. 10.2; BGE 138 I 378 E. 5.3).
5.2 Majorzverfahren und demokratische Verfassung
N. 21 Ein zweiter Streitstand betrifft die Vereinbarkeit des reinen Majorzwahlverfahrens für Kantonsratswahlen mit Art. 51 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 34 BV. Nach der Bundesratsbotschaft zur Bündner Kantonsverfassung (BBl 2004 1107 ff.) ist die Verfassungsmässigkeit des Majorzsystems für Parlamentswahlen «rechtlich zweifelhaft». Die Staatspolitische Kommission des Ständerats (BBl 2004 3635 ff.) und die parlamentarische Mehrheit widersprachen dieser Beurteilung.
N. 22 Das Bundesgericht hält in seiner neuesten Rechtsprechung fest, dass ein reines Majorzverfahren zulässig ist, wenn nach den konkreten Umständen wahrscheinlich ist, dass die Persönlichkeit der Kandidierenden für den Entscheid eines Grossteils der Wählerinnen und Wähler von einer gewissen Bedeutung ist (BGE 145 I 259 E. 8.1–8.2). Das Gericht bejahte dies für 33 der 39 Wahlkreise des Kantons Graubünden (bevölkerungsarme, geografisch abgegrenzte Talschaften), verneinte es aber für die sechs bevölkerungsreichsten Wahlkreise (u.a. Chur und Fünf Dörfer), wo eine Orientierung an Parteizugehörigkeit dominiere (BGE 145 I 259 E. 8.4–8.5.3). Für Proporzverfahren hat das Bundesgericht in BGE 136 I 352 (Nidwalden) und BGE 139 I 195 (Zug) die Anforderungen an Proporzwahlkreiseinteilungen konkretisiert und bundesverfassungswidrige Proporzverfahren kassiert.
#6. Praxishinweise
N. 23 Gewährleistungsverfahren: Jede Totalrevision und jede Teilrevision einer Kantonsverfassung löst die Gewährleistungspflicht nach Art. 51 Abs. 2 BV aus. Der Kanton unterbreitet den revidierten Text der Bundesversammlung durch Botschaft des Bundesrates. Die Bundesversammlung erlässt einen Bundesbeschluss (Art. 163 Abs. 2 BV). Die Gewährleistung ist zu erteilen, solange die fraglichen Bestimmungen dem Bundesrecht nicht widersprechen; sie ist zu verweigern oder aufzuschieben, bis eine bundesrechtswidrige Bestimmung angepasst ist.
N. 24 Prüfungsumfang des Bundesgerichts: Kantonale Behörden und Rechtsanwender müssen beachten, dass das Bundesgericht gewährleistete Kantonsverfassungsbestimmungen grundsätzlich nicht abstrakt überprüft. Im Anwendungsfall ist jedoch eine inzidente Kontrolle möglich, wenn das übergeordnete Bundesrecht nach Erteilung der Gewährleistung fortentwickelt wurde (BGE 140 I 394 E. 9; BGE 145 I 259 E. 5). Dies gilt insbesondere für das Wahlrecht. Kantone sollten daher bei der Ausgestaltung von Wahlverfahren nicht allein auf die erteilte Gewährleistung vertrauen, sondern die neuere Rechtsprechung zu Art. 34 BV einbeziehen.
N. 25 Unterkonstitutionelle Anpassungspflicht: Kanton und Gemeinden haben unterkonstitutionelles Recht fortlaufend mit der gewährleisteten Kantonsverfassung in Einklang zu bringen. Eine gewährleistete Verfassungsbestimmung schützt Garantien zugunsten öffentlich-rechtlicher Körperschaften vor Durchbrechung durch den Gesetzgeber (BGE 143 I 272 E. 2.4–2.5). Gesetze und Verordnungen, die eine gewährleistete Verfassungsgarantie aushöhlen, sind bundesgerichtlich aufhebbar.
N. 26 Direkte Demokratie und Rechtsstaatlichkeit: Das Demokratiegebot nach Art. 51 Abs. 1 BV rechtfertigt nicht jeden Einsatz direktdemokratischer Instrumente. Volksabstimmungen über individuelle Verwaltungsakte, die strukturell die Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV) oder das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV) verletzen, sind unzulässig (BGE 129 I 232 E. 5). In der Praxis sind solche Konstellationen bei kantonalen Volksinitiativen zu prüfen, die auf die Einführung direktdemokratischer Verfahren für Einzelakte abzielen. ↔ Art. 34 BV, → Art. 29 Abs. 2 BV, → Art. 8 BV.
N. 27 Gewaltenteilung und Krisenrecht: Das in Art. 51 Abs. 1 BV vorausgesetzte Gewaltenteilungsprinzip bleibt auch in Notsituationen massgebend. Kantonale Regierungen dürfen ohne gesetzliche Grundlage keine schwerwiegenden Grundrechtseingriffe anordnen, es sei denn, die kantonale Verfassung sieht ausdrücklich eine Notverordnungskompetenz vor oder das Bundesrecht delegiert die Kompetenz direkt an die Kantonsregierung (BGE 147 I 478 E. 3.1.1–3.8). In der Praxis ist die Kompetenzgrundlage für kantonale Verordnungen in Ausnahmelagen sorgfältig zu prüfen. → Art. 36 Abs. 1 BV.
Art. 51 BV
#Rechtsprechung
#Gewährleistung und bundesgerichtliche Überprüfung
BGE 143 I 272 E. 2.2-2.5 vom 3. April 2017 Das Bundesgericht klärte grundlegend den Vorrang der Kantonsverfassung und die Grenzen der bundesgerichtlichen Überprüfung. Der Entscheid betrifft die Zwangsfusion von Schulgemeinden in Zürich.
«Zur Hierarchie der Normen lässt sich der Bundesverfassung einzig entnehmen, dass alles Bundesrecht (Art. 49 Abs. 1 BV) und das interkantonale Recht (Art. 48 Abs. 5 BV) widersprechendes kantonales Recht zurückdrängt. Die innerkantonale Normhierarchie bleibt unerwähnt. Gemäss Art. 51 Abs. 1 BV gibt sich aber jeder Kanton eine demokratische Verfassung. Im Normgefüge des Kantons kommt der Verfassung alsdann der normative Vorrang zu.»
BGE 140 I 394 E. 9 vom 26. September 2014
Das Bundesgericht konkretisierte seine Befugnis zur Überprüfung kantonaler Verfassungsbestimmungen im Anwendungsfall am Beispiel des Wahlverfahrens in Appenzell Ausserrhoden.
«Das aus Art. 34 BV fliessende Prinzip der Wahlrechtsgleichheit ist seit der Gewährleistung der Verfassung des Kantons Appenzell A.Rh. durch die Bundesversammlung im Jahr 1996 weiterentwickelt worden. Dieser Entwicklung gilt es Rechnung zu tragen, weshalb das Bundesgericht auf eine die Wahl des Kantonsrats Appenzell A.Rh. 2011 betreffende Beschwerde hin prüft, ob das in den Grundzügen in der Kantonsverfassung geregelte Wahlverfahren mit der Wahlrechtsgleichheit zu vereinbaren ist.»
#Demokratische Verfassung und Wahlverfahren
BGE 145 I 259 E. 5 vom 29. Juli 2019 Der Entscheid betrifft die Vereinbarkeit des Majorzwahlverfahrens in Graubünden mit den Anforderungen an eine demokratische Verfassung nach Art. 51 Abs. 1 BV.
«Die Voraussetzungen für die Überprüfung von Bestimmungen einer Kantonsverfassung durch das Bundesgericht. Die Grösse der schweizerischen Wohnbevölkerung als zulässiges Kriterium für die Verteilung der Sitze auf die Wahlkreise. Frage der Zulässigkeit von Sitzgarantien für Wahlkreise mit zu geringer Bevölkerungszahl.»
BGE 121 I 138 E. 5 vom 5. Juni 1995 Das Bundesgericht anerkannte die Landsgemeinde als verfassungskonformes demokratisches System trotz systembedingter Unzulänglichkeiten.
«Die Einrichtung der Landsgemeinden entspricht einer besondern herkömmlichen Form der direktdemokratischen Beteiligung der Stimmbürger. [...] Die Anordnung einer Landsgemeindeabstimmung verletzt die Abstimmungsfreiheit trotz systembedingter Unzulänglichkeiten nicht.»
#Widerspruch zum Bundesrecht
BGE 129 I 232 E. 2-5 vom 9. Juli 2003 Das Bundesgericht prüfte eine Initiative zur Einführung von Urnenabstimmungen über Einbürgerungsgesuche und erklärte sie wegen Verletzung von Bundesgrundrechten für ungültig.
«Ablehnende Einbürgerungsentscheide unterliegen der Begründungspflicht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV (Anspruch auf rechtliches Gehör) i.V.m. Art. 8 Abs. 2 BV (Diskriminierungsverbot). Bei der Urnenabstimmung ist eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Begründung nicht möglich.»
BGE 130 I 1 E. 2 vom 19. November 2003 Das Bundesgericht bestätigte den Vorrang des Bundesrechts bei einem Konflikt zwischen kantonaler Verfassung und Bundesgesetzgebung im Asylbereich.
«Art. 51 Abs. 2 BV ordnet an, dass die Kantonsverfassungen der Gewährleistung des Bundes bedürfen. Der Bund gewährleistet sie, wenn sie dem Bundesrecht nicht widersprechen.»
#Institutionelle Garantien
BGE 131 I 91 E. 3 vom 28. September 2004 Der Entscheid zur Gemeindefusion im Wallis klärte die Grenzen kantonaler Autonomie bei Zwangsfusionen.
Das Gericht stellte fest, dass Zwangsfusionen von Gemeinden grundsätzlich mit der Gemeindeautonomie vereinbar sind, wenn das kantonale Recht entsprechende Verfahren vorsieht.
BGE 136 I 352 E. 4 vom 7. Juli 2010 Das Bundesgericht prüfte das Proporzwahlverfahren in Nidwalden und konkretisierte die Anforderungen an demokratische Wahlverfahren.
Das Gericht hielt fest, dass kantonale Wahlverfahren den bundesverfassungsrechtlichen Mindeststandards entsprechen müssen, den Kantonen aber erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt.
#Aktuelle Entwicklungen
BGE 147 I 478 E. 2 vom 25. Juni 2021 Das Bundesgericht befasste sich mit der Normenhierarchie im Kanton Schwyz während der Covid-19-Pandemie und bekräftigte die Bedeutung der Gewährleistung.
Die Entscheidung unterstrich, dass auch in Ausnahmesituationen die gewährleisteten kantonalen Verfassungsbestimmungen respektiert werden müssen.
#Grenzen der Gewährleistung
BGE 139 I 195 E. 3 vom 10. Juli 2013 Der Entscheid zu einem als bundesverfassungswidrig beurteilten Proporzwahlverfahren im Kanton Zug verdeutlichte die Grenzen der einmal erteilten Gewährleistung.
«Die umstrittene Abstimmungsvorlage ist unzulässig, weil sie darauf ausgerichtet ist, die Einführung eines wahlrechtswidrigen Verfahrens zu ermöglichen.»
Das Bundesgericht stellte klar, dass die Gewährleistung einer Kantonsverfassung nicht für alle Zeiten gilt, sondern bei späteren Entwicklungen des Bundesrechts angepasst werden muss.