1La Confederazione protegge l’esistenza e il territorio dei Cantoni.
2Qualsiasi modifica del numero dei Cantoni richiede il consenso del Popolo e dei Cantoni interessati, nonché quello del Popolo svizzero e dei Cantoni.
3Le modifiche territoriali tra Cantoni richiedono il consenso del Popolo e dei Cantoni interessati, nonché un decreto d’approvazione dell’Assemblea federale.
4Le rettifiche di confine possono essere convenute direttamente tra i Cantoni.
Art. 53 Cost. - Consistenza e territorio dei Cantoni
#Panoramica
L'art. 53 Cost. protegge i 26 Cantoni da modifiche territoriali unilaterali e disciplina le procedure per i cambiamenti territoriali. La Confederazione garantisce sia la consistenza (l'esistenza dei Cantoni) sia il loro territorio (confini territoriali). Questa norma è un prerequisito fondamentale dello Stato federale svizzero (FF 1997 I 148).
I cambiamenti di consistenza come la creazione di nuovi Cantoni sono molto difficili. Richiedono il triplice consenso: devono acconsentire tutti la popolazione interessata, i Cantoni interessati nonché il popolo e i Cantoni. Finora questo è riuscito solo una volta dal 1848 - con la fondazione del Cantone del Giura nel 1979 (Belser/Massüger, BSK BV, Art. 53 n. 5-13).
I cambiamenti territoriali tra Cantoni esistenti sono più semplici, ma comunque impegnativi. Se un Comune vuole cambiare Cantone, devono acconsentire la popolazione interessata e i due Cantoni. Successivamente l'Assemblea federale deve approvare il passaggio. Così è accaduto per il cambio di Cantone del Comune di Vellerat dal Cantone di Berna al Cantone del Giura nel 1996 (FF 1995 IV 1349).
Piccoli adeguamenti di confine possono essere disciplinati autonomamente dai Cantoni mediante contratto. Tali sistemazioni di confine sono ammesse solo per correzioni territoriali insignificanti, ad esempio in seguito a modifiche del corso dei fiumi (Koller, Gebietsveränderungen im Bundesstaat, 1990, pag. 245 seg.).
La norma protegge la struttura federale della Svizzera. Senza questa garanzia, Cantoni forti potrebbero semplicemente rilevare o sciogliere vicini più deboli. Il sistema democratico con consenso multiplo assicura che i cambiamenti territoriali avvengano solo con un'ampia legittimazione.
Art. 53 Cost. — Esistenza e territorio dei Cantoni
#Dottrina
#1. Genesi
N. 1 L'art. 53 Cost. si ricollega agli art. 1 e 3 della Costituzione federale del 1874 (vCost.), che ponevano l'esistenza dei Cantoni sotto la garanzia federale. La commissione di revisione nell'ambito della riforma costituzionale degli anni Novanta ha ripreso questa garanzia in forma modernizzata e precisata. Secondo il messaggio del Consiglio federale (FF 1997 I 579), la norma aveva lo scopo di «garantire l'esistenza e il territorio dei Cantoni e di disciplinare le condizioni per le modificazioni dell'esistenza e del territorio». La garanzia dell'esistenza fu qualificata come principio federativo fondamentale; il duplice consenso dei Cantoni interessati e di popolo e Cantoni per le modificazioni dell'esistenza, nonché la partecipazione democratica della popolazione interessata per le modificazioni del territorio, costituivano gli elementi portanti del progetto.
N. 2 Le deliberazioni parlamentari portarono un'importante novità: secondo il precedente diritto costituzionale (art. 1 cpv. 2 vCost.), anche le modificazioni del territorio tra Cantoni richiedevano il consenso di popolo e Cantoni a livello federale. La relatrice del Consiglio nazionale Hubmann Vreni constatò espressamente: «La commissione ha adottato un'innovazione importante nell'articolo 44. Per le modificazioni del territorio tra Cantoni non è più necessario il consenso di popolo e Cantoni. È sufficiente un'approvazione da parte dell'Assemblea federale.» Questa semplificazione mirava alle difficoltà pratiche che il requisito del consenso di popolo e Cantoni comportava per le modificazioni territoriali intercantonali di modesta entità. Il Consiglio degli Stati approvò il concetto (BU 1998 CS, Aeby Pierre come relatore). Le rettifiche di confine senza approvazione federale — anch'essa una nuova disciplina nel cpv. 4 — integrarono la liberalizzazione per le mere correzioni di piccola entità. Le votazioni finali di entrambe le Camere ebbero luogo il 18 dicembre 1998; la Costituzione federale entrò in vigore il 1° gennaio 2000.
#2. Inquadramento sistematico
N. 3 L'art. 53 Cost. si trova nel capitolo 5 («Confederazione e Cantoni») del titolo 2 della Costituzione federale ed è una norma di organizzazione con carattere sia garantistico sia procedurale. Come norma di competenza stabilisce quali attori devono partecipare alle modificazioni territoriali; come norma di garanzia limita ugualmente la libertà di configurazione della Confederazione e dei Cantoni. Non è una norma sui diritti fondamentali e non fonda diritti soggettivi difensivi in capo ai singoli.
N. 4 La norma è in stretto collegamento sistematico con → art. 1 Cost. (enumerazione dei Cantoni come elementi costitutivi dello Stato federale), → art. 3 Cost. (Cantoni come comunità autonome con sovranità originaria) e → art. 51 Cost. (obbligo della Confederazione di garantire le costituzioni cantonali). L'art. 53 Cost. assicura l'esistenza territoriale, senza la quale gli art. 1 e 3 Cost. resterebbero di fatto privi di contenuto. ↔ L'art. 140 cpv. 1 lett. c Cost. esige per le modificazioni dell'esistenza ai sensi dell'art. 53 cpv. 2 Cost. inderogabilmente una votazione popolare a livello federale. Il rapporto tra queste norme è reciproco: l'art. 53 Cost. definisce la fattispecie materiale, l'art. 140 Cost. la forma di votazione di diritto federale.
N. 5 L'art. 53 Cost. non è una norma giustiziabile nel senso che i singoli potrebbero ricavarne direttamente pretese a modificazioni del territorio o alla loro omissione. La norma si rivolge agli attori statali (Confederazione, Cantoni, popolo) e struttura i loro diritti e obblighi di partecipazione. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N 1136, qualificano la garanzia dell'esistenza come garanzia istituzionale del sistema federale, non come diritto soggettivo dei Cantoni nei confronti della Confederazione.
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto della norma
3.1 Capoverso 1: Protezione federale dell'esistenza e del territorio
N. 6 L'art. 53 cpv. 1 Cost. obbliga la Confederazione a proteggere «l'esistenza e il territorio dei Cantoni». L'esistenza di un Cantone comprende la sua presenza come membro autonomo dello Stato federale. Il territorio designa lo spazio di sovranità nell'ambito del quale il Cantone esercita la propria potestà pubblica. Entrambe le nozioni sono protette cumulativamente: una modificazione dell'esistenza incide sempre anche sul territorio, ma una modificazione del territorio non deve necessariamente incidere sull'esistenza di un Cantone.
N. 7 La protezione federale di cui al cpv. 1 è di natura programmatica e si concretizza attraverso le norme procedurali dei cpv. 2–4. Essa vieta alla Confederazione di intervenire unilateralmente nell'esistenza o nel territorio dei Cantoni e la obbliga positivamente a prevenire la disintegrazione territoriale. Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N 847 s., ravvisano nel cpv. 1 una limitazione per il legislatore federale: nessuna legge federale può modificare l'esistenza o il territorio di un Cantone senza rispettare le procedure dei cpv. 2–4.
3.2 Capoverso 2: Modificazioni dell'esistenza dei Cantoni
N. 8 Le modificazioni dell'esistenza sono atti mediante i quali un Cantone nasce, si estingue o si fonde con un altro. La storia finora conosce come unico esempio compiuto la fondazione del Cantone del Giura nel 1979: la precedente parte del territorio del Cantone di Berna ottenne lo statuto di Cantone autonomo attraverso una votazione popolare nei distretti interessati e una successiva votazione federale. Il tentativo di riunificazione dei semicantoni Basilea Città e Basilea Campagna fallì nel 1969 in sede di votazione popolare (DTF 94 I 525 consid. 7 e segg.); la procedura illustra la complessità procedurale federale, anche se fu ancora valutata secondo il vecchio diritto.
N. 9 La procedura di cui al cpv. 2 richiede tre consensi da soddisfare cumulativamente:
- Consenso della popolazione interessata: La popolazione direttamente toccata dalla modificazione dell'esistenza (di regola gli aventi diritto di voto del Cantone che nasce o scompare, rispettivamente delle parti di territorio interessate) deve approvare in sede di votazione popolare. La nozione di «popolazione interessata» è più ristretta di «popolo svizzero»; si limita alle persone direttamente interessate.
- Consenso dei Cantoni interessati: I Cantoni interessati come comunità devono approvare — di regola mediante decisione popolare a livello cantonale. I Cantoni non interessati non hanno diritto di veto.
- Consenso di popolo e Cantoni: A livello federale è richiesta una votazione popolare obbligatoria (doppia maggioranza) ai sensi dell'art. 140 cpv. 1 lett. c Cost. Questa votazione federale è il formale «sì finale» dell'intera Confederazione.
N. 10 La sequenza dei consensi non è costituzionalmente imposta in modo vincolante, ma per ragioni pratiche emerge una successione: dapprima la popolazione interessata e i Cantoni interessati chiariscono il proprio accordo, prima che sia richiesta la doppia maggioranza nazionale. Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4a ed. 2008, p. 729, rinviano al precedente giurassiano, che ha praticamente consolidato questa sequenza per fasi.
3.3 Capoverso 3: Modificazioni del territorio tra Cantoni
N. 11 Le modificazioni del territorio ai sensi del cpv. 3 riguardano il trasferimento di territorio cantonale da un Cantone a un altro, senza che un Cantone perda la propria esistenza come tale. Esempio paradigmatico è il passaggio del distretto bernese di Laufenburg al Cantone Basilea Campagna (1994), effettuato dopo una procedura di votazione popolare a livello cantonale e la successiva approvazione da parte dell'Assemblea federale.
N. 12 La procedura di cui al cpv. 3 richiede:
- Consenso della popolazione interessata (come per il cpv. 2);
- Consenso dei Cantoni interessati (come per il cpv. 2);
- Approvazione da parte dell'Assemblea federale nella forma di un decreto federale semplice (non sottoposto a referendum, cfr. art. 163 cpv. 2 Cost.).
L'assenza della doppia maggioranza nazionale — la principale novità rispetto al vecchio diritto — facilita considerevolmente le modificazioni territoriali intercantonali, poiché non è più necessaria una votazione popolare federale. L'Assemblea federale esercita una mera funzione di approvazione; non le spetta un diritto di esame materiale nel senso di un controllo dell'opportunità. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N 1140, qualificano l'approvazione come atto federale costituzionalmente necessario che conferma la legittimità della procedura cantonale.
N. 13 La procedura in corso riguardante il Comune di Moutier (Cantone di Berna → Cantone del Giura) illustra la prassi sotto il nuovo diritto: dopo ripetute votazioni comunali (2017 e 2021) e i consensi cantonali di entrambi i Cantoni interessati, l'Assemblea federale è chiamata ad approvare il cambiamento di Cantone mediante decreto federale.
3.4 Capoverso 4: Rettifiche di confine
N. 14 Le rettifiche di confine ai sensi del cpv. 4 sono correzioni di piccola entità, tecnico-amministrative, dell'andamento del confine tra Cantoni limitrofi, che non comportano uno scambio significativo di popolazione. Non richiedono né un'approvazione federale né una votazione popolare; è sufficiente un accordo intercantonale tra i Cantoni interessati. La nozione di «rettifica di confine» va distinta da quella di «modificazione del territorio»: il criterio decisivo è se un numero considerevole di persone o un territorio considerevole cambia Cantone (allora cpv. 3) oppure se si procede meramente alla chiarificazione tecnica di andamenti di confine incerti (allora cpv. 4). Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N 850, segnalano la distinzione fluida e raccomandano di applicare, in caso di dubbio, la procedura di cui al cpv. 3.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 15 Se la procedura di cui al cpv. 2 non è rispettata, una modificazione dell'esistenza è incostituzionale e nulla. Lo stesso vale per le modificazioni del territorio ai sensi del cpv. 3 senza il necessario consenso della popolazione e dei Cantoni interessati nonché senza il decreto federale. Poiché l'art. 53 Cost. ha carattere istituzionale, un vizio procedurale non può essere eliminato mediante sanatoria successiva.
N. 16 Le norme giuridiche cantonali che dispongono modificazioni territoriali senza rispettare le procedure federali sono contrarie al diritto federale ai sensi dell'art. 49 cpv. 1 Cost. (primato del diritto federale) e vengono meno. → Art. 49 Cost.
N. 17 Le rettifiche di confine ai sensi del cpv. 4 producono i loro effetti con l'entrata in vigore dell'accordo intercantonale. La prassi della Confederazione e del Tribunale federale ha riconosciuto che tali accordi non necessitano in linea di principio della garanzia federale ai sensi dell'art. 51 cpv. 3 Cost., poiché non costituiscono modificazioni della costituzione cantonale.
#5. Questioni controverse
N. 18 Distinzione tra modificazione del territorio e rettifica di confine: Il confine tra il cpv. 3 e il cpv. 4 è controverso in dottrina. Una parte della dottrina (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N 850) propugna un'interpretazione restrittiva di «rettifica di confine» e richiede che rientrino nel cpv. 4 solo le correzioni topografico-tecniche prive di effetti politici. L'opinione contraria (sostenuta nel contesto del messaggio FF 1997 I 579) ammette come rettifica di confine anche trasferimenti di territorio di modesta entità e poco popolati. Nella prassi, Consiglio federale e Cantoni hanno finora risolto questa distinzione di comune accordo.
N. 19 Nozione di «popolazione interessata»: È controverso se, in caso di modificazione del territorio, debba votare solo la popolazione del/dei Comune/i direttamente interessato/i oppure l'intera popolazione del Cantone cedente. La genesi del precedente giurassiano (1974/1978) e la GAAC 52.53 (1988) sulla questione giurassiana chiariscono che le autorità federali hanno lasciato al Cantone cedente un'ampia autonomia procedurale nella definizione del perimetro di votazione. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N 1138, rilevano che il diritto federale non fornisce indicazioni dettagliate sul perimetro di votazione; i Cantoni disciplinano la procedura nell'ambito della propria autonomia costituzionale.
N. 20 Natura giuridica dell'approvazione dell'Assemblea federale ai sensi del cpv. 3: Mentre una parte della dottrina intende l'approvazione come un mero atto esecutivo formale, privo di controllo, altri (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N 851) ravvisano in essa una competenza costituzionale di esame dell'Assemblea federale sulla legittimità della procedura cantonale. Secondo l'opinione dominante, all'Assemblea federale non spetta un controllo dell'opportunità. Il decreto federale ai sensi dell'art. 53 cpv. 3 Cost. è un decreto federale semplice (non sottoposto a referendum) ai sensi dell'art. 163 cpv. 2 Cost., il che indebolisce notevolmente la legittimazione democratica dell'approvazione rispetto al precedente requisito della doppia maggioranza.
N. 21 Nessun diritto soggettivo al cambiamento di Cantone: La questione se un Comune o una popolazione possa far valere un diritto soggettivo all'avvio di una procedura di cambiamento di Cantone non è definitivamente chiarita in dottrina. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N 1137, negano un diritto azionabile in giudizio; Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4a ed. 2008, p. 729, considerano l'art. 53 Cost. una mera norma di organizzazione, da azionare per via politico-democratica. L'attuazione giudiziale fallisce già per mancanza di legittimazione al ricorso e di una posizione giuridica soggettiva.
#6. Indicazioni pratiche
N. 22 Casi storici come guida: Le procedure territoriali finora esperite ai sensi degli art. 1/3 vCost. e dell'art. 53 Cost. — creazione del Cantone del Giura (1974–1979), passaggio di Laufen (1984–1994), procedura in corso per Moutier — forniscono la prassi procedurale determinante. Le deviazioni da questa prassi richiedono una motivazione costituzionale esplicita.
N. 23 Sequenza procedurale: Sebbene i cpv. 2 e 3 non prescrivano una sequenza esplicita, nella prassi è riconosciuto il seguente modello per fasi: (1) votazione popolare nel Comune/nella regione interessata; (2) conferma da parte delle popolazioni cantonali interessate (nella misura in cui previsto a livello cantonale); (3) consenso formale dei governi/parlamenti cantonali; (4) in caso di cpv. 3: approvazione da parte dell'Assemblea federale; in caso di cpv. 2: in aggiunta, votazione popolare federale (doppia maggioranza). Il Consiglio federale e l'Assemblea federale hanno confermato nella prassi relativa a Moutier che questa struttura per fasi è conforme alla Costituzione.
N. 24 Accordi intercantonali ai sensi del cpv. 4: Le rettifiche di confine dovrebbero essere chiaramente designate come tali e documentate per scritto in un accordo intercantonale (art. 48 Cost.). Ove sussistano dubbi se una misura debba essere qualificata come rettifica di confine o come modificazione del territorio, è opportuno applicare in via precauzionale la procedura di cui al cpv. 3 con il coinvolgimento delle autorità federali, al fine di evitare successive censure di incostituzionalità. → Art. 48 Cost.
N. 25 Nessuna censura diretta di diritti fondamentali ai sensi dell'art. 53 Cost.: Poiché la norma non attribuisce diritti soggettivi ai singoli, la violazione dell'art. 53 Cost. non può essere oggetto di un ricorso in materia costituzionale ai sensi dell'art. 95 lett. a LTF. I ricorsi concernenti questioni territoriali devono eventualmente essere fondati su altre disposizioni costituzionali (ad es. diritti politici, art. 34 Cost.). ↔ Art. 34 Cost.; → art. 189 cpv. 4 Cost. (esclusione delle controversie sugli atti dello Stato di diritto cantonale dal Tribunale federale).
Art. 53 Cost. - Numero e territorio dei Cantoni
#Giurisprudenza
#Protezione dell'esistenza e del territorio cantonale
La giurisprudenza del Tribunale federale relativa all'art. 53 Cost. è scarsa, poiché i cambiamenti territoriali tra Cantoni nella Svizzera moderna sono estremamente rari. La maggior parte delle decisioni disponibili non riguarda le disposizioni sui cambiamenti territoriali (cpv. 2-4), ma altri aspetti della norma.
DTF 125 I 300 consid. 1a (14 giugno 1999): Il Tribunale federale ha stabilito la sua competenza per giudicare ricorsi per violazione dell'art. 53 cpv. 2 Cost., trattandosi di diritto sepolcrale. Il Tribunale ha precisato che altri rimedi giuridici federali sono ammessi solo nella misura in cui la violazione dell'art. 53 cpv. 2 Cost. potrebbe essere fatta valere presso il Consiglio federale.
«Un altro rimedio giuridico federale diverso dal ricorso di diritto pubblico è ammesso solo nella misura in cui la violazione dell'art. 53 cpv. 2 Cost. sarebbe da far valere presso il Consiglio federale.»
#Giurisprudenza storica su questioni territoriali
Dalla giurisprudenza iniziale del Tribunale federale emergono principi relativi all'integrità territoriale dei Cantoni. In una decisione del 1919 (45 I 119) il Tribunale ha trattato questioni di autonomia comunale e di delimitazione delle competenze tra livelli statali, dove gli aspetti territoriali hanno svolto un ruolo.
#Mancanza di giurisprudenza diretta sui cambiamenti territoriali
La giurisprudenza sulle disposizioni centrali dell'art. 53 Cost. riguardanti i cambiamenti territoriali (cpv. 3) e le rettifiche di confine (cpv. 4) è praticamente inesistente. Ciò si spiega con il fatto che:
- Modifiche nell'esistenza dei Cantoni (cpv. 2) non si sono verificate dalla fondazione dello Stato federale nel 1848
- Cambiamenti territoriali maggiori tra Cantoni (cpv. 3) sono estremamente rari e vengono tipicamente trattati nella procedura politica davanti all'Assemblea federale
- Le rettifiche di confine (cpv. 4) sono per lo più di portata limitata e vengono risolte attraverso trattati intercantonali senza intervento giudiziario
#Prassi di diritto amministrativo
L'applicazione pratica dell'art. 53 Cost. avviene principalmente per via amministrativa. Le controversie territoriali vengono di norma risolte attraverso negoziazioni tra i Cantoni interessati o mediante procedure politiche, prima che raggiungano i tribunali.
#Significato per l'assetto costituzionale
Benché manchi una giurisprudenza diretta, l'art. 53 Cost. riveste un'importanza fondamentale per la struttura federale della Svizzera. La norma garantisce l'integrità territoriale dei Cantoni come elementi costitutivi dello Stato federale e crea procedure chiare per i rari casi di cambiamenti territoriali.