1Schweizerbürgerin oder Schweizerbürger ist, wer das Bürgerrecht einer Gemeinde und das Bürgerrecht des Kantons besitzt.
2Niemand darf wegen seiner Bürgerrechte bevorzugt oder benachteiligt werden. Ausgenommen sind Vorschriften über die politischen Rechte in Bürgergemeinden und Korporationen sowie über die Beteiligung an deren Vermögen, es sei denn, die kantonale Gesetzgebung sehe etwas anderes vor.
Übersicht
Art. 37 BV regelt, wer Schweizer Bürgerin oder Bürger ist und verbietet Diskriminierung aufgrund der Herkunft. Die Bestimmung ist zentral für das Einbürgerungsrecht und die Gleichbehandlung aller Schweizer Bürger.
#Doppeltes Bürgerrecht
Schweizer Staatsangehörigkeit erhält nur, wer sowohl das Gemeindebürgerrecht als auch das Kantonsbürgerrecht besitzt. Dieses doppelte Bürgerrecht ist verfassungsrechtlich zwingend. Bei einer Einbürgerung müssen deshalb beide Stufen zustimmen: zuerst die Gemeinde, dann der Kanton.
Beispiel: Maria aus Italien will Schweizerin werden. Sie muss sich zuerst in ihrer Wohngemeinde Zürich einbürgern lassen und danach das Bürgerrecht des Kantons Zürich erwerben. Erst dann ist sie Schweizer Bürgerin.
#Gleichbehandlungsgebot
Alle Schweizer Bürger müssen gleich behandelt werden, unabhängig von ihrem Heimatort. Eine Gemeinde darf zugezogene Bürger aus anderen Kantonen nicht schlechter stellen als ihre eigenen. Dies gilt für Steuern, Gebühren und öffentliche Leistungen.
Beispiel: Die Stadt Bern darf von einem Basler, der nach Bern zieht, nicht höhere Parkgebühren verlangen als von einem gebürtigen Berner.
#Ausnahmen für Bürgergemeinden
Bürgergemeinden und Korporationen (traditionelle Genossenschaften) dürfen ihre eigenen Mitglieder bei politischen Rechten und Vermögensanteilen bevorzugen. Sie können beispielsweise nur ihren Bürgern erlauben, in bestimmten Gremien mitzuwirken oder an Gewinnausschüttungen teilzuhaben.
Beispiel: Eine Bürgergemeinde im Wallis darf nur ihren eigenen Bürgern das Stimmrecht in der Bürgerversammlung geben. Zugezogene Einwohner haben kein Anrecht darauf.
Kantonales Recht kann diese Ausnahmen jedoch einschränken oder ganz aufheben.
Art. 37 BV — Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Die heutige Formulierung von Art. 37 BV geht auf die Totalrevision von 1999 zurück und führt die Tradition des dreistufigen Bürgerrechts fort, die bereits in der Bundesverfassung von 1874 (Art. 43) verankert war. Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1, 212 f.) betont, dass das schweizerische Bürgerrecht auf dem «Prinzip des dreifachen Bürgerrechts» beruht: Gemeinde-, Kantons- und Bundesbürgerrecht bilden eine Einheit.
N. 2 Die historische Entwicklung zeigt eine Kontinuität seit der Gründung des Bundesstaates 1848. Das Bürgerrecht war stets föderal strukturiert und knüpfte primär an die Gemeindezugehörigkeit an. Die Botschaft hält fest: «Der Erwerb des Schweizer Bürgerrechts setzt zwingend den gleichzeitigen Erwerb eines Kantons- und Gemeindebürgerrechts voraus» (BBl 1997 I 213).
N. 3 Die Ausnahmeregelung in Abs. 2 für Bürgergemeinden und Korporationen wurde eingefügt, um deren historisch gewachsene Sonderstellung zu respektieren. Die Botschaft erwähnt explizit «die Sonderrechte für Angehörige von Bürgergemeinden und Korporationen im Bereich der politischen Rechte und der Vermögensbeteiligung» (BBl 1997 I 213).
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 37 BV steht im 2. Titel «Bürgerrecht und politische Rechte» und bildet zusammen mit Art. 38 BV (Erwerb und Verlust) das verfassungsrechtliche Fundament des schweizerischen Bürgerrechtsystems. Die Norm steht in engem Zusammenhang mit:
- → Art. 8 BV (Rechtsgleichheit), insbesondere das Diskriminierungsverbot
- → Art. 38 BV (Erwerb und Verlust der Bürgerrechte)
- → Art. 42 BV (Aufgaben des Bundes)
- → Art. 121 BV (Gesetzgebung über Ein- und Ausreise)
N. 5 Die föderalistische Struktur des Bürgerrechts spiegelt das Subsidiaritätsprinzip (→ Art. 5a BV) wider. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 739) bezeichnen das dreistufige System als «Ausdruck der föderalen Staatsstruktur».
N. 6 Im Kontext der Grundrechte ist Art. 37 Abs. 2 BV eine spezielle Gleichheitsbestimmung, die das allgemeine Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV für Bürgerrechte konkretisiert (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 752).
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
#3.1 Doppeltes Bürgerrecht (Abs. 1)
N. 7 Das «doppelte Bürgerrecht» bedeutet, dass für die Schweizer Staatsbürgerschaft zwingend sowohl das Gemeinde- als auch das Kantonsbürgerrecht erforderlich sind. Ehrenzeller (in: St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 37 N 4) spricht von einem «untrennbaren Junktim».
N. 8 Der Begriff «Gemeinde» umfasst sowohl Einwohner- als auch Bürgergemeinden. Bei der ordentlichen Einbürgerung entscheidet primär die Wohnsitzgemeinde, während für das angestammte Bürgerrecht die Bürgergemeinde massgebend ist (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 3386).
N. 9 Das Bundesbürgerrecht kann nicht isoliert erworben werden. BGE 148 I 271 E. 2 bestätigt diese verfassungsrechtliche Grundstruktur bei der Prüfung von Einbürgerungsvoraussetzungen.
#3.2 Verbot der Benachteiligung (Abs. 2 Satz 1)
N. 10 Das Verbot bezieht sich auf Ungleichbehandlungen, die ausschliesslich am Kriterium des Bürgerrechts anknüpfen. Waldmann (BSK BV, 2. Aufl. 2024, Art. 37 N 15) präzisiert: «Zulässig bleiben Differenzierungen nach Wohnsitz, Aufenthaltsdauer oder anderen sachlichen Kriterien».
N. 11 Die Norm verbietet sowohl direkte als auch indirekte Diskriminierungen. Eine scheinbar neutrale Regelung, die faktisch nur Bürger anderer Gemeinden oder Kantone trifft, kann ebenfalls gegen Art. 37 Abs. 2 BV verstossen (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 23 N 15).
#3.3 Ausnahme für Bürgergemeinden und Korporationen (Abs. 2 Satz 2)
N. 12 Die Ausnahme erlaubt Sonderrechte nur in zwei Bereichen:
- Politische Rechte in Bürgergemeinden und Korporationen
- Beteiligung am Vermögen dieser Körperschaften
N. 13 BGE 132 I 68 hat die Tragweite präzisiert: Die Ausnahme rechtfertigt nur Bevorzugungen gegenüber Dritten, nicht aber interne Diskriminierungen innerhalb der Korporation. Biaggini (BV-Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 37 N 5) warnt vor einer extensiven Auslegung der Ausnahmebestimmung.
#3.4 Vorbehalt kantonaler Gesetzgebung (Abs. 2 Satz 3)
N. 14 Die Kantone können die Sonderrechte der Bürgergemeinden und Korporationen einschränken oder aufheben. Dieser Vorbehalt unterstreicht die kantonale Organisationsautonomie (→ Art. 47 BV).
#4. Rechtsfolgen
N. 15 Aus Abs. 1 folgt:
- Verlust des Gemeindebürgerrechts führt automatisch zum Verlust des Kantons- und Bundesbürgerrechts
- Erwerb des Schweizer Bürgerrechts setzt zwingend den gleichzeitigen Erwerb eines Gemeinde- und Kantonsbürgerrechts voraus
- Einbürgerungsverfahren müssen auf allen drei Ebenen koordiniert ablaufen
N. 16 Aus Abs. 2 folgt:
- Öffentliche Leistungen dürfen nicht vom Bürgerrecht abhängig gemacht werden (Ausnahme: Sozialhilfe nach Art. 115 BV)
- Gebühren und Abgaben dürfen nicht nach Bürgerrecht differenzieren
- Zugang zu öffentlichen Einrichtungen muss diskriminierungsfrei erfolgen
N. 17 Verstösse gegen Art. 37 Abs. 2 BV können mit Verfassungsbeschwerde gerügt werden (→ Art. 189 Abs. 1 lit. a BGG). Die Praxis zeigt eine strenge Kontrolle durch das Bundesgericht, insbesondere bei verkappten Diskriminierungen.
#5. Streitstände
N. 18 Umstritten ist die Reichweite der Ausnahme für Bürgergemeinden. Ehrenzeller (St. Galler Kommentar BV, Art. 37 N 12) vertritt eine restriktive Auslegung, während Waldmann (BSK BV, Art. 37 N 18) für mehr Spielraum der Korporationen plädiert. BGE 132 I 68 hat sich der restriktiven Linie angeschlossen.
N. 19 Kontrovers diskutiert wird das Verhältnis zwischen Art. 37 Abs. 2 BV und Art. 8 BV. Müller/Schefer (Grundrechte, S. 754 f.) sehen Art. 37 Abs. 2 als lex specialis, während Biaggini (BV-Kommentar, Art. 37 N 4) für eine parallele Anwendung argumentiert.
N. 20 Die Digitalisierung der Bürgerrechtsregister wirft neue Fragen auf. Rhinow/Schefer/Uebersax (Verfassungsrecht, N 3390) fordern eine Anpassung der föderalen Strukturen, während die traditionelle Lehre am Primat der Gemeinden festhält.
#6. Praxishinweise
N. 21 Bei Einbürgerungsverfahren ist die Koordination zwischen den drei Ebenen essentiell. Verzögerungen auf einer Stufe können das gesamte Verfahren blockieren. BGE 146 I 83 zeigt die Bedeutung klarer Kompetenzabgrenzungen.
N. 22 Bürgergemeinden müssen ihre Statuten regelmässig auf Vereinbarkeit mit Art. 8 und Art. 37 Abs. 2 BV überprüfen. Historische Privilegien sind nicht sakrosankt, wie BGE 132 I 68 deutlich macht.
N. 23 Bei der Gebührengestaltung ist Vorsicht geboten: Scheinbar neutrale Tarife für «Auswärtige» können gegen Art. 37 Abs. 2 BV verstossen, wenn sie faktisch nur Nicht-Gemeindebürger treffen.
N. 24 Gemeindeversammlungen dürfen bei Abstimmungen über Kredite oder Reglemente nicht zwischen eigenen und fremden Bürgern unterscheiden. Dies gilt auch für das Stimmrecht in Schul- oder Kirchgemeinden, sofern kein kantonaler Vorbehalt besteht.
Art. 37 BV — Rechtsprechung
#I. Doppeltes Bürgerrecht (Abs. 1)
#1. Grundlegendes Erfordernis
BGE 148 I 271 E. 2 (8. März 2022) Das Bundesgericht bestätigte das verfassungsrechtliche Erfordernis des doppelten Bürgerrechts für die Schweizer Staatsbürgerschaft und wendete Art. 37 Abs. 1 BV bei der Prüfung von Einbürgerungsvoraussetzungen an. Das Urteil behandelt die sprachlichen Anforderungen für die ordentliche Einbürgerung.
«Gemäss Art. 37 Abs. 1 BV ist Schweizerbürgerin oder Schweizerbürger, wer das Bürgerrecht einer Gemeinde und das Bürgerrecht des Kantons besitzt.»
#2. Föderalistische Kompetenzausscheidung bei Einbürgerungen
BGE 146 I 83 (13. November 2019) Das Bundesgericht prüfte die Autonomie der basel-städtischen Bürgergemeinden bei ordentlichen Einbürgerungen und die föderalistische Kompetenzausscheidung. Die kantonale Vermutungsregel für Grundkenntnisse durch Schulbesuch wurde als verfassungskonform beurteilt.
«Für die ordentliche Einbürgerung müssen sowohl das Gemeindebürgerrecht als auch das Kantonsbürgerrecht erworben werden, was dem Prinzip des doppelten Bürgerrechts nach Art. 37 Abs. 1 BV entspricht.»
BGE 146 I 49 (18. Dezember 2019) Das Bundesgericht präzisierte die bundesstaatliche Kompetenzaufteilung bei der ordentlichen Einbürgerung. Auch ohne Rechtsanspruch auf Einbürgerung wäre es willkürlich und rechtsungleich, einen Bewerber abzulehnen, der alle Voraussetzungen erfüllt.
#3. Sprachliche Anforderungen und verfassungskonforme Anwendung
BGE 148 I 271 (8. März 2022) Bei einem mehrsprachigen Kanton ist das Erfordernis der Kenntnisse der Lokalsprache grundsätzlich zulässig. Die Nichtanerkennung einer genügenden Maturanote für die Lokalsprache als ausreichender Sprachnachweis war jedoch verfassungswidrig.
«Die Verfassungswidrigkeit der Nichtanerkennung der genügenden Maturanote für die Lokalsprache als ausreichenden Sprachnachweis verletzt das Verbot des überspitzten Formalismus nach Art. 29 Abs. 1 BV.»
BGE 149 I 91 (19. Dezember 2022) Das Bundesgericht bestätigte seine Zuständigkeit für Beschwerden gegen Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über eidgenössische Einbürgerungsbewilligungen. Die Begründungspflicht nach Art. 29 Abs. 2 BV gilt auch für Ablehnungen von Einbürgerungsgesuchen.
#4. Urnenabstimmungen über Einbürgerungen
BGE 129 I 232 (9. Juli 2003) Das Bundesgericht erklärte eine Initiative für verfassungswidrig, die Einbürgerungsgesuche obligatorischen Urnenabstimmungen unterstellen wollte. Solche Verfahren können die verfassungsrechtliche Begründungspflicht nicht erfüllen und verletzen das Diskriminierungsverbot.
«Ablehnende Einbürgerungsentscheide unterliegen der Begründungspflicht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV (Anspruch auf rechtliches Gehör) i.V.m. Art. 8 Abs. 2 BV (Diskriminierungsverbot). Bei der Urnenabstimmung ist eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Begründung nicht möglich.»
#II. Verbot der Bevorzugung oder Benachteiligung (Abs. 2 Satz 1)
#1. Allgemeines Gleichbehandlungsgebot
BGE 132 I 68 E. 3.1 (3. Februar 2006) Das Bundesgericht präzisierte den Inhalt von Art. 37 Abs. 2 BV: Kantone und Gemeinden dürfen niedergelassene Bürger aus anderen Kantonen und Gemeinden nicht aufgrund ihres Bürgerrechts anders behandeln als die eigenen. Eine Ungleichbehandlung gestützt auf den Wohnsitz oder andere mit Art. 8 BV vereinbare Kriterien ist zulässig.
«Gemäss Art. 37 Abs. 2 BV darf niemand wegen seiner Bürgerrechte bevorzugt oder benachteiligt werden. Die Kantone und Gemeinden dürfen in ihrem Gebiet niedergelassene Bürger aus andern Kantonen und Gemeinden nicht aufgrund ihres Bürgerrechts anders behandeln als die eigenen.»
#III. Ausnahme für Bürgergemeinden und Korporationen (Abs. 2 Satz 2)
#1. Tragweite der Ausnahmeregelung
BGE 132 I 68 E. 3 (3. Februar 2006) — Leitentscheid Das Bundesgericht klärte die Anwendung der Ausnahmeregelung für Korporationen und stellte fest, dass Art. 37 Abs. 2 Satz 2 BV nur das Verhältnis zu Dritten regelt, nicht aber interne Diskriminierungen innerhalb der Korporation rechtfertigt.
«Art. 37 Abs. 2 BV erlaubt, dass Korporationen ihre eigenen Mitglieder in bestimmten Bereichen gegenüber Dritten bevorzugen. Für die Weitergabe des Korporationsbürgerrechts an einen Nachkommen ist diese Bestimmung jedoch nicht massgebend.»
Das Urteil betraf eine Genosssame, die verheirateten Genossenbürgerinnen die Weitergabe der Mitgliedschaft an ihre Kinder verweigerte. Dies wurde als verfassungswidrige Geschlechterdiskriminierung qualifiziert.
«Eine öffentlichrechtliche Korporation verletzt Art. 8 BV, wenn sie die Weitergabe der Mitgliedschaft durch verheiratete Korporationsbürgerinnen und ledige Korporationsbürger ausschliesst. Die Ausnahmeregelung von Art. 37 Abs. 2 BV deckt diese Ungleichbehandlung innerhalb der Korporation nicht ab.»
#2. Autonomie der Bürgergemeinden bei Einbürgerungen
BGE 146 I 83 (13. November 2019) Das Bundesgericht bestätigte die Autonomie der basel-städtischen Bürgergemeinden im Bereich der ordentlichen Einbürgerung. Eine kantonale Vermutungsregel bei der Prüfung der Grundkenntnisse verletzt diese Autonomie grundsätzlich nicht.
«Die Ausnahmeregelung von Art. 37 Abs. 2 BV gewährleistet den Bürgergemeinden und Korporationen das Recht, ihre eigenen Mitglieder in bestimmten Bereichen gegenüber Dritten zu bevorzugen.»
#3. Grenzen der Korporationsautonomie
BGE 132 I 68 E. 4 (3. Februar 2006) Das Bundesgericht stellte klar, dass öffentlich-rechtliche Korporationen trotz ihrer Autonomie verfassungsrechtliche Schranken beachten müssen. Eine Anknüpfung an geschlechtsdiskriminierende bundesrechtliche Regelungen ist nicht zwingend.
«Das Bundesrecht umschreibt die Voraussetzungen der Mitgliedschaft in der Genosssame nicht. Damit bestand für die Korporation keine Notwendigkeit, auf die geschlechtsdiskriminierenden Regelungen zurückzugreifen.»
#IV. Kantonale Gesetzgebung (Abs. 2 Satz 3)
#1. Vorbehalt der kantonalen Regelung
BGE 132 I 68 (3. Februar 2006) Das Bundesgericht bestätigte, dass die kantonale Gesetzgebung die Ausnahmeregelung für Bürgergemeinden und Korporationen einschränken kann. Der Kanton Schwyz kannte keine entsprechende entgegenstehende Regelung.
«Ausgenommen sind Vorschriften über die politischen Rechte in Bürgergemeinden und Korporationen sowie über die Beteiligung an deren Vermögen, es sei denn, die kantonale Gesetzgebung sehe etwas anderes vor.»
BGE 146 I 83 (13. November 2019) Das kantonale Bürgerrechtsgesetz von Basel-Stadt regelte die Kompetenzen zwischen Kanton und Bürgergemeinden bei Einbürgerungen und wurde vom Bundesgericht als verfassungskonform beurteilt, obwohl es die Autonomie der Bürgergemeinden teilweise einschränkte.
#V. Nichtigerklärung von Einbürgerungen
VB.2008.00408 (5. November 2008) — Verwaltungsgericht Zürich Die Nichtigerklärung einer Einbürgerung ist möglich, wenn diese unrechtmässig erteilt wurde. Das Gericht ist zuständig, wenn auch die Nichtigerklärung des Gemeindebürgerrechts in Frage steht, auf das grundsätzlich ein Anspruch bestand.
VB.2013.00494 (20. November 2013) — Verwaltungsgericht Zürich Bei minderjährigen Beschwerdeführern mit Einbürgerungsanspruch ist die Verweigerung der Einbürgerung wegen einer kommunalen Karenzfrist nach früherem Sozialhilfebezug der Eltern ohne Prüfung der gegenwärtigen Verhältnisse unzulässig.