1A la citoyenneté suisse toute personne qui possède un droit de cité communal et le droit de cité du canton.
2Nul ne doit être privilégié ou désavantagé en raison de son droit de cité. Il est possible de déroger à ce principe pour régler les droits politiques dans les bourgeoisies et les corporations ainsi que la participation aux biens de ces dernières si la législation cantonale n’en dispose pas autrement.
Aperçu
L'art. 37 Cst. règle qui est citoyenne ou citoyen suisse et interdit la discrimination fondée sur l'origine. Cette disposition est centrale pour le droit de naturalisation et l'égalité de traitement de tous les citoyens suisses.
#Double droit de cité
La nationalité suisse n'est accordée qu'à celui qui possède à la fois le droit de cité communal et le droit de cité cantonal. Ce double droit de cité est constitutionnellement obligatoire. Lors d'une naturalisation, les deux niveaux doivent donc donner leur accord : d'abord la commune, puis le canton.
Exemple : Maria d'Italie veut devenir Suissesse. Elle doit d'abord se faire naturaliser dans sa commune de domicile Zurich, puis acquérir le droit de cité du canton de Zurich. Ce n'est qu'alors qu'elle devient citoyenne suisse.
#Principe d'égalité de traitement
Tous les citoyens suisses doivent être traités de manière égale, indépendamment de leur lieu d'origine. Une commune ne peut pas traiter de manière moins favorable les citoyens venus d'autres cantons que ses propres citoyens. Cela vaut pour les impôts, les taxes et les prestations publiques.
Exemple : La ville de Berne ne peut pas exiger d'un Bâlois qui s'installe à Berne des frais de stationnement plus élevés que d'un Bernois de souche.
#Exceptions pour les bourgeoisies
Les bourgeoisies et corporations (coopératives traditionnelles) peuvent privilégier leurs propres membres pour les droits politiques et les parts de patrimoine. Elles peuvent par exemple n'autoriser que leurs bourgeois à participer à certains organes ou à bénéficier de distributions de bénéfices.
Exemple : Une bourgeoisie en Valais peut n'accorder qu'à ses propres bourgeois le droit de vote à l'assemblée bourgeoisiale. Les habitants venus s'installer n'y ont pas droit.
Le droit cantonal peut cependant restreindre ou supprimer entièrement ces exceptions.
Art. 37 Cst. — Doctrine
#1. Historique de l'élaboration
N. 1 La formulation actuelle de l'art. 37 Cst. remonte à la révision totale de 1999 et poursuit la tradition du droit de cité à trois niveaux qui était déjà ancrée dans la Constitution fédérale de 1874 (art. 43). Le message concernant une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 212 ss) souligne que le droit de cité suisse repose sur le « principe du triple droit de cité » : les droits de cité communal, cantonal et fédéral forment une unité.
N. 2 L'évolution historique montre une continuité depuis la fondation de l'État fédéral en 1848. Le droit de cité a toujours été structuré de manière fédérale et était principalement lié à l'appartenance communale. Le message précise : « L'acquisition du droit de cité suisse suppose impérativement l'acquisition simultanée d'un droit de cité cantonal et communal » (FF 1997 I 213).
N. 3 La réglementation d'exception de l'al. 2 pour les bourgeoisies et corporations a été introduite pour respecter leur statut particulier historiquement développé. Le message mentionne explicitement « les droits particuliers des ressortissants de bourgeoisies et de corporations dans le domaine des droits politiques et de la participation aux biens » (FF 1997 I 213).
#2. Classification systématique
N. 4 L'art. 37 Cst. se situe dans le 2e titre « Droit de cité et droits politiques » et forme, avec l'art. 38 Cst. (acquisition et perte), le fondement constitutionnel du système suisse du droit de cité. La norme est en relation étroite avec :
- → art. 8 Cst. (égalité juridique), en particulier l'interdiction de la discrimination
- → art. 38 Cst. (acquisition et perte des droits de cité)
- → art. 42 Cst. (tâches de la Confédération)
- → art. 121 Cst. (législation sur l'entrée et la sortie)
N. 5 La structure fédéraliste du droit de cité reflète le principe de subsidiarité (→ art. 5a Cst.). Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 739) qualifient le système à trois niveaux d'« expression de la structure étatique fédérale ».
N. 6 Dans le contexte des droits fondamentaux, l'art. 37 al. 2 Cst. est une disposition particulière d'égalité qui concrétise l'interdiction générale de discrimination de l'art. 8 al. 2 Cst. pour les droits de cité (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 752).
#3. Éléments constitutifs / contenu de la norme
#3.1 Double droit de cité (al. 1)
N. 7 Le « double droit de cité » signifie que pour la nationalité suisse, les droits de cité communal et cantonal sont impérativement nécessaires. Ehrenzeller (in : St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 37 N 4) parle d'un « lien indissociable ».
N. 8 Le terme « commune » englobe tant les communes d'habitants que les bourgeoisies. Lors de la naturalisation ordinaire, c'est principalement la commune de domicile qui décide, tandis que pour le droit de cité traditionnel, c'est la bourgeoisie qui est déterminante (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 3386).
N. 9 Le droit de cité fédéral ne peut pas être acquis isolément. ATF 148 I 271 consid. 2 confirme cette structure constitutionnelle fondamentale lors de l'examen des conditions de naturalisation.
#3.2 Interdiction de désavantager (al. 2 phrase 1)
N. 10 L'interdiction se rapporte aux inégalités de traitement qui s'attachent exclusivement au critère du droit de cité. Waldmann (BSK BV, 2e éd. 2024, art. 37 N 15) précise : « Restent licites les différenciations selon le domicile, la durée du séjour ou d'autres critères objectifs ».
N. 11 La norme interdit tant les discriminations directes qu'indirectes. Une réglementation apparemment neutre qui ne touche en fait que les citoyens d'autres communes ou cantons peut également violer l'art. 37 al. 2 Cst. (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 23 N 15).
#3.3 Exception pour les bourgeoisies et corporations (al. 2 phrase 2)
N. 12 L'exception permet des droits particuliers seulement dans deux domaines :
- Droits politiques dans les bourgeoisies et corporations
- Participation au patrimoine de ces collectivités
N. 13 ATF 132 I 68 a précisé la portée : l'exception ne justifie que des privilèges envers les tiers, mais non des discriminations internes au sein de la corporation. Biaggini (BV-Kommentar, 2e éd. 2017, art. 37 N 5) met en garde contre une interprétation extensive de la disposition d'exception.
#3.4 Réserve de la législation cantonale (al. 2 phrase 3)
N. 14 Les cantons peuvent limiter ou supprimer les droits particuliers des bourgeoisies et corporations. Cette réserve souligne l'autonomie d'organisation cantonale (→ art. 47 Cst.).
#4. Conséquences juridiques
N. 15 De l'al. 1 découle :
- La perte du droit de cité communal entraîne automatiquement la perte des droits de cité cantonal et fédéral
- L'acquisition du droit de cité suisse suppose impérativement l'acquisition simultanée d'un droit de cité communal et cantonal
- Les procédures de naturalisation doivent se dérouler de manière coordonnée aux trois niveaux
N. 16 De l'al. 2 découle :
- Les prestations publiques ne peuvent pas être rendues dépendantes du droit de cité (exception : aide sociale selon l'art. 115 Cst.)
- Les taxes et redevances ne peuvent pas différencier selon le droit de cité
- L'accès aux institutions publiques doit se faire sans discrimination
N. 17 Les violations de l'art. 37 al. 2 Cst. peuvent être invoquées par recours constitutionnel (→ art. 189 al. 1 let. a LTF). La pratique montre un contrôle strict par le Tribunal fédéral, en particulier pour les discriminations déguisées.
#5. Points controversés
N. 18 Controversée est la portée de l'exception pour les bourgeoisies. Ehrenzeller (St. Galler Kommentar BV, art. 37 N 12) défend une interprétation restrictive, tandis que Waldmann (BSK BV, art. 37 N 18) plaide pour plus de marge de manœuvre des corporations. ATF 132 I 68 s'est rallié à la ligne restrictive.
N. 19 Le rapport entre l'art. 37 al. 2 Cst. et l'art. 8 Cst. est controversé. Müller/Schefer (Grundrechte, p. 754 s) voient l'art. 37 al. 2 comme lex specialis, tandis que Biaggini (BV-Kommentar, art. 37 N 4) argumente pour une application parallèle.
N. 20 La numérisation des registres du droit de cité soulève de nouvelles questions. Rhinow/Schefer/Uebersax (Verfassungsrecht, N 3390) exigent une adaptation des structures fédérales, tandis que la doctrine traditionnelle maintient le primat des communes.
#6. Conseils pratiques
N. 21 Pour les procédures de naturalisation, la coordination entre les trois niveaux est essentielle. Des retards à un échelon peuvent bloquer toute la procédure. ATF 146 I 83 montre l'importance de délimitations de compétences claires.
N. 22 Les bourgeoisies doivent régulièrement vérifier la compatibilité de leurs statuts avec les art. 8 et 37 al. 2 Cst. Les privilèges historiques ne sont pas sacrés, comme le montre clairement ATF 132 I 68.
N. 23 Pour l'établissement des taxes, la prudence est de mise : des tarifs apparemment neutres pour les « personnes extérieures » peuvent violer l'art. 37 al. 2 Cst. s'ils ne touchent en fait que les non-bourgeois de la commune.
N. 24 Les assemblées communales ne peuvent pas, lors de votations sur des crédits ou règlements, distinguer entre citoyens propres et étrangers. Ceci vaut aussi pour le droit de vote dans les communes scolaires ou ecclésiastiques, sauf réserve cantonale.
Art. 37 Cst. — Jurisprudence
#I. Double droit de cité (al. 1)
#1. Exigence fondamentale
ATF 148 I 271 consid. 2 (8 mars 2022) Le Tribunal fédéral a confirmé l'exigence constitutionnelle du double droit de cité pour la citoyenneté suisse et a appliqué l'art. 37 al. 1 Cst. lors de l'examen des conditions de naturalisation. L'arrêt traite des exigences linguistiques pour la naturalisation ordinaire.
« Selon l'art. 37 al. 1 Cst., est Suisse quiconque possède un droit de cité communal et le droit de cité cantonal. »
#2. Répartition fédéraliste des compétences en matière de naturalisation
ATF 146 I 83 (13 novembre 2019) Le Tribunal fédéral a examiné l'autonomie des bourgeoisies bâloises en matière de naturalisation ordinaire et la répartition fédéraliste des compétences. La règle de présomption cantonale pour les connaissances de base par la fréquentation scolaire a été jugée conforme à la Constitution.
« Pour la naturalisation ordinaire, il faut acquérir à la fois le droit de cité communal et le droit de cité cantonal, ce qui correspond au principe du double droit de cité selon l'art. 37 al. 1 Cst. »
ATF 146 I 49 (18 décembre 2019) Le Tribunal fédéral a précisé la répartition des compétences fédérales en matière de naturalisation ordinaire. Même sans droit à la naturalisation, il serait arbitraire et contraire au principe d'égalité de rejeter un candidat qui remplit toutes les conditions.
#3. Exigences linguistiques et application conforme à la Constitution
ATF 148 I 271 (8 mars 2022) Dans un canton plurilingue, l'exigence de connaissances de la langue locale est en principe admissible. La non-reconnaissance d'une note de maturité suffisante pour la langue locale comme preuve linguistique suffisante était toutefois contraire à la Constitution.
« Le caractère anticonstitutionnel de la non-reconnaissance de la note de maturité suffisante pour la langue locale comme preuve linguistique suffisante viole l'interdiction du formalisme excessif selon l'art. 29 al. 1 Cst. »
ATF 149 I 91 (19 décembre 2022) Le Tribunal fédéral a confirmé sa compétence pour les recours contre les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les autorisations de naturalisation fédérales. L'obligation de motiver selon l'art. 29 al. 2 Cst. vaut aussi pour les rejets de demandes de naturalisation.
#4. Votations populaires sur les naturalisations
ATF 129 I 232 (9 juillet 2003) Le Tribunal fédéral a déclaré anticonstitutionnelle une initiative qui voulait soumettre les demandes de naturalisation à des votations populaires obligatoires. De telles procédures ne peuvent pas satisfaire l'obligation constitutionnelle de motiver et violent l'interdiction de discriminer.
« Les décisions de rejet de naturalisation sont soumises à l'obligation de motiver selon l'art. 29 al. 2 Cst. (droit d'être entendu) en relation avec l'art. 8 al. 2 Cst. (interdiction de discriminer). Lors d'une votation populaire, une motivation satisfaisant aux exigences constitutionnelles n'est pas possible. »
#II. Interdiction d'avantager ou de désavantager (al. 2 phr. 1)
#1. Principe général d'égalité de traitement
ATF 132 I 68 consid. 3.1 (3 février 2006) Le Tribunal fédéral a précisé le contenu de l'art. 37 al. 2 Cst. : les cantons et communes ne peuvent pas traiter différemment les citoyens domiciliés d'autres cantons et communes par rapport aux leurs en raison de leur droit de cité. Une inégalité de traitement fondée sur le domicile ou d'autres critères compatibles avec l'art. 8 Cst. est admissible.
« Selon l'art. 37 al. 2 Cst., nul ne doit être avantagé ou désavantagé en raison de son droit de cité. Les cantons et les communes ne peuvent pas traiter différemment sur leur territoire les citoyens domiciliés d'autres cantons et communes par rapport aux leurs en raison de leur droit de cité. »
#III. Exception pour les bourgeoisies et corporations (al. 2 phr. 2)
#1. Portée de la règle d'exception
ATF 132 I 68 consid. 3 (3 février 2006) — Arrêt de principe Le Tribunal fédéral a clarifié l'application de la règle d'exception pour les corporations et a établi que l'art. 37 al. 2 phr. 2 Cst. ne règle que les rapports avec les tiers, mais ne justifie pas les discriminations internes au sein de la corporation.
« L'art. 37 al. 2 Cst. permet aux corporations d'avantager leurs propres membres dans certains domaines par rapport aux tiers. Pour la transmission du droit de cité corporatif à un descendant, cette disposition n'est toutefois pas déterminante. »
L'arrêt concernait une bourgeoisie qui refusait aux bourgeoises mariées la transmission de leur qualité de membre à leurs enfants. Cela a été qualifié de discrimination sexuelle anticonstitutionnelle.
« Une corporation de droit public viole l'art. 8 Cst. si elle exclut la transmission de la qualité de membre par les bourgeoises mariées et les bourgeois célibataires. La règle d'exception de l'art. 37 al. 2 Cst. ne couvre pas cette inégalité de traitement au sein de la corporation. »
#2. Autonomie des bourgeoisies en matière de naturalisation
ATF 146 I 83 (13 novembre 2019) Le Tribunal fédéral a confirmé l'autonomie des bourgeoisies bâloises en matière de naturalisation ordinaire. Une règle de présomption cantonale lors de l'examen des connaissances de base ne viole pas en principe cette autonomie.
« La règle d'exception de l'art. 37 al. 2 Cst. garantit aux bourgeoisies et corporations le droit d'avantager leurs propres membres dans certains domaines par rapport aux tiers. »
#3. Limites de l'autonomie des corporations
ATF 132 I 68 consid. 4 (3 février 2006) Le Tribunal fédéral a précisé que les corporations de droit public doivent respecter les limites constitutionnelles malgré leur autonomie. Un rattachement à des réglementations fédérales discriminatoires du point de vue du sexe n'est pas obligatoire.
« Le droit fédéral ne définit pas les conditions d'adhésion à la bourgeoisie. Il n'y avait donc pas de nécessité pour la corporation de recourir aux réglementations discriminatoires du point de vue du sexe. »
#IV. Législation cantonale (al. 2 phr. 3)
#1. Réserve de la réglementation cantonale
ATF 132 I 68 (3 février 2006) Le Tribunal fédéral a confirmé que la législation cantonale peut limiter la règle d'exception pour les bourgeoisies et corporations. Le canton de Schwyz ne connaissait pas de réglementation contraire correspondante.
« Font exception les prescriptions sur les droits politiques dans les bourgeoisies et corporations ainsi que sur la participation à leur patrimoine, à moins que la législation cantonale ne prévoie autre chose. »
ATF 146 I 83 (13 novembre 2019) La loi cantonale sur le droit de cité de Bâle-Ville réglait les compétences entre le canton et les bourgeoisies en matière de naturalisation et a été jugée conforme à la Constitution par le Tribunal fédéral, bien qu'elle limitât partiellement l'autonomie des bourgeoisies.
#V. Annulation de naturalisations
VB.2008.00408 (5 novembre 2008) — Tribunal administratif de Zurich L'annulation d'une naturalisation est possible si celle-ci a été accordée de manière illicite. Le tribunal est compétent si l'annulation du droit de cité communal est également en question, auquel il existait en principe un droit.
VB.2013.00494 (20 novembre 2013) — Tribunal administratif de Zurich Pour les recourants mineurs ayant droit à la naturalisation, le refus de naturalisation en raison d'un délai de carence communal après une perception d'aide sociale antérieure des parents est inadmissible sans examen des circonstances actuelles.