1Ha la cittadinanza svizzera chi possiede una cittadinanza comunale e la cittadinanza di un Cantone.
2Nessuno dev’essere favorito o sfavorito a causa della sua cittadinanza. Sono eccettuate le prescrizioni sui diritti politici nei patriziati e nelle corporazioni, nonché sulle quote di partecipazione al loro patrimonio, salvo diversa disposizione della legislazione cantonale.
Panoramica
L'art. 37 Cost. disciplina chi è cittadino svizzero e vieta la discriminazione in base alla provenienza. La disposizione è centrale per il diritto di naturalizzazione e la parità di trattamento di tutti i cittadini svizzeri.
#Doppia cittadinanza
La cittadinanza svizzera si acquisisce soltanto possedendo sia la cittadinanza comunale che quella cantonale. Questa doppia cittadinanza è costituzionalmente obbligatoria. In caso di naturalizzazione, entrambi i livelli devono quindi dare il loro consenso: prima il Comune, poi il Cantone.
Esempio: Maria dall'Italia vuole diventare svizzera. Deve prima farsi naturalizzare nel suo Comune di residenza Zurigo e poi acquisire la cittadinanza del Canton Zurigo. Solo allora diventa cittadina svizzera.
#Obbligo di parità di trattamento
Tutti i cittadini svizzeri devono essere trattati allo stesso modo, indipendentemente dal loro luogo d'origine. Un Comune non può trattare peggio i cittadini provenienti da altri Cantoni rispetto ai propri. Questo vale per imposte, tasse e prestazioni pubbliche.
Esempio: La città di Berna non può richiedere a un basilese che si trasferisce a Berna tasse di parcheggio più elevate rispetto a un bernese di nascita.
#Eccezioni per i Comuni patriziali
I Comuni patriziali e le corporazioni (cooperative tradizionali) possono privilegiare i propri membri per quanto riguarda i diritti politici e le quote patrimoniali. Possono ad esempio permettere solo ai propri cittadini di partecipare a determinati organi o di beneficiare della distribuzione degli utili.
Esempio: Un Comune patriziale in Vallese può accordare il diritto di voto nell'assemblea comunale solo ai propri cittadini. Gli abitanti trasferitisi non hanno diritto a questo.
Il diritto cantonale può tuttavia limitare queste eccezioni o abolirle completamente.
Art. 37 Cost. — Dottrina
#1. Storia della genesi
N. 1 L'attuale formulazione dell'art. 37 Cost. risale alla revisione totale del 1999 e perpetua la tradizione della cittadinanza a tre livelli, già sancita nella Costituzione federale del 1874 (art. 43). Il messaggio su una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 212 seg.) sottolinea che la cittadinanza svizzera si fonda sul «principio della triplice cittadinanza»: la cittadinanza comunale, cantonale e federale formano un'unità.
N. 2 Lo sviluppo storico mostra una continuità dalla fondazione dello Stato federale nel 1848. La cittadinanza era sempre strutturata in modo federale e si basava principalmente sull'appartenenza comunale. Il messaggio stabilisce: «L'acquisizione della cittadinanza svizzera presuppone imperativamente l'acquisizione simultanea di una cittadinanza cantonale e comunale» (FF 1997 I 213).
N. 3 La norma d'eccezione nel cpv. 2 per i comuni patriziali e le corporazioni è stata inserita per rispettare la loro posizione speciale storicamente sviluppatasi. Il messaggio menziona esplicitamente «i diritti speciali per gli appartenenti ai comuni patriziali e alle corporazioni nell'ambito dei diritti politici e della partecipazione patrimoniale» (FF 1997 I 213).
#2. Collocazione sistematica
N. 4 L'art. 37 Cost. si trova nel 2° Titolo «Cittadinanza e diritti politici» e forma insieme all'art. 38 Cost. (acquisizione e perdita) il fondamento costituzionale del sistema svizzero della cittadinanza. La norma è strettamente collegata a:
- → Art. 8 Cost. (uguaglianza giuridica), in particolare il divieto di discriminazione
- → Art. 38 Cost. (acquisizione e perdita della cittadinanza)
- → Art. 42 Cost. (compiti della Confederazione)
- → Art. 121 Cost. (legislazione su entrata ed uscita)
N. 5 La struttura federalista della cittadinanza rispecchia il principio di sussidiarietà (→ art. 5a Cost.). Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N 739) designano il sistema a tre livelli come «espressione della struttura federale dello Stato».
N. 6 Nel contesto dei diritti fondamentali, l'art. 37 cpv. 2 Cost. è una disposizione speciale sull'uguaglianza che concretizza il divieto generale di discriminazione dell'art. 8 cpv. 2 Cost. per la cittadinanza (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4ª ed. 2008, p. 752).
#3. Elementi di fattispecie / Contenuto normativo
#3.1 Doppia cittadinanza (cpv. 1)
N. 7 La «doppia cittadinanza» significa che per la cittadinanza svizzera sono imperativamente necessarie sia la cittadinanza comunale sia quella cantonale. Ehrenzeller (in: St. Galler Kommentar BV, 4ª ed. 2023, art. 37 N 4) parla di un «nesso inscindibile».
N. 8 Il concetto di «comune» comprende sia i comuni di domicilio sia quelli patriziali. Nella naturalizzazione ordinaria decide principalmente il comune di domicilio, mentre per la cittadinanza originaria è determinante il comune patriziale (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, N 3386).
N. 9 La cittadinanza federale non può essere acquisita isolatamente. DTF 148 I 271 consid. 2 conferma questa struttura costituzionale fondamentale nell'esame dei presupposti di naturalizzazione.
#3.2 Divieto di svantaggi (cpv. 2 frase 1)
N. 10 Il divieto si riferisce a disparità di trattamento che si basano esclusivamente sul criterio della cittadinanza. Waldmann (BSK BV, 2ª ed. 2024, art. 37 N 15) precisa: «Rimangono ammissibili differenziazioni secondo il domicilio, la durata del soggiorno o altri criteri oggettivi».
N. 11 La norma vieta sia le discriminazioni dirette sia quelle indirette. Una regolamentazione apparentemente neutra che di fatto colpisce solo i cittadini di altri comuni o cantoni può ugualmente violare l'art. 37 cpv. 2 Cost. (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4ª ed. 2014, § 23 N 15).
#3.3 Eccezione per i comuni patriziali e le corporazioni (cpv. 2 frase 2)
N. 12 L'eccezione permette diritti speciali solo in due ambiti:
- Diritti politici nei comuni patriziali e nelle corporazioni
- Partecipazione al patrimonio di questi enti
N. 13 DTF 132 I 68 ha precisato la portata: l'eccezione giustifica solo privilegi nei confronti di terzi, non però discriminazioni interne all'interno della corporazione. Biaggini (BV-Kommentar, 2ª ed. 2017, art. 37 N 5) mette in guardia contro un'interpretazione estensiva della disposizione d'eccezione.
#3.4 Riserva della legislazione cantonale (cpv. 2 frase 3)
N. 14 I cantoni possono limitare o sopprimere i diritti speciali dei comuni patriziali e delle corporazioni. Questa riserva sottolinea l'autonomia organizzativa cantonale (→ art. 47 Cost.).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 15 Dal cpv. 1 segue:
- La perdita della cittadinanza comunale comporta automaticamente la perdita della cittadinanza cantonale e federale
- L'acquisizione della cittadinanza svizzera presuppone imperativamente l'acquisizione simultanea di una cittadinanza comunale e cantonale
- Le procedure di naturalizzazione devono svolgersi in modo coordinato su tutti e tre i livelli
N. 16 Dal cpv. 2 segue:
- Le prestazioni pubbliche non possono essere rese dipendenti dalla cittadinanza (eccezione: assistenza sociale secondo l'art. 115 Cost.)
- Le tasse e le imposte non possono differenziare secondo la cittadinanza
- L'accesso alle istituzioni pubbliche deve avvenire senza discriminazioni
N. 17 Le violazioni dell'art. 37 cpv. 2 Cost. possono essere eccepite con ricorso costituzionale (→ art. 189 cpv. 1 lett. a LTF). La prassi mostra un controllo severo da parte del Tribunale federale, in particolare in caso di discriminazioni dissimulate.
#5. Controversie
N. 18 Controversa è la portata dell'eccezione per i comuni patriziali. Ehrenzeller (St. Galler Kommentar BV, art. 37 N 12) sostiene un'interpretazione restrittiva, mentre Waldmann (BSK BV, art. 37 N 18) caldeggia maggiore margine di manovra per le corporazioni. DTF 132 I 68 si è allineato alla linea restrittiva.
N. 19 Controverso si discute il rapporto tra l'art. 37 cpv. 2 Cost. e l'art. 8 Cost. Müller/Schefer (Grundrechte, p. 754 seg.) vedono l'art. 37 cpv. 2 come lex specialis, mentre Biaggini (BV-Kommentar, art. 37 N 4) argomenta per un'applicazione parallela.
N. 20 La digitalizzazione dei registri della cittadinanza pone nuove questioni. Rhinow/Schefer/Uebersax (Verfassungsrecht, N 3390) richiedono un adeguamento delle strutture federali, mentre la dottrina tradizionale mantiene il primato dei comuni.
#6. Indicazioni pratiche
N. 21 Nelle procedure di naturalizzazione è essenziale il coordinamento tra i tre livelli. I ritardi su un livello possono bloccare l'intera procedura. DTF 146 I 83 mostra l'importanza di chiare delimitazioni di competenza.
N. 22 I comuni patriziali devono verificare regolarmente i loro statuti per la compatibilità con gli artt. 8 e 37 cpv. 2 Cost. I privilegi storici non sono sacrosanti, come dimostra chiaramente DTF 132 I 68.
N. 23 Nella strutturazione delle tasse è necessaria cautela: tariffe apparentemente neutre per «esterni» possono violare l'art. 37 cpv. 2 Cost. se di fatto colpiscono solo i non cittadini del comune.
N. 24 Le assemblee comunali non possono distinguere nelle votazioni su crediti o regolamenti tra cittadini propri ed esterni. Ciò vale anche per il diritto di voto nelle comunità scolastiche o ecclesiastiche, purché non esista una riserva cantonale.
Art. 37 Cost. — Giurisprudenza
#I. Doppia cittadinanza (cpv. 1)
#1. Requisito fondamentale
DTF 148 I 271 consid. 2 (8 marzo 2022) Il Tribunale federale ha confermato il requisito costituzionale della doppia cittadinanza per la cittadinanza svizzera e ha applicato l'art. 37 cpv. 1 Cost. nell'esame dei presupposti di naturalizzazione. La decisione tratta i requisiti linguistici per la naturalizzazione ordinaria.
«Secondo l'art. 37 cpv. 1 Cost. è cittadino svizzero chi possiede la cittadinanza di un Comune e la cittadinanza del Cantone.»
#2. Separazione federalistica delle competenze nelle naturalizzazioni
DTF 146 I 83 (13 novembre 2019) Il Tribunale federale ha esaminato l'autonomia dei comuni cittadini di Basilea Città nelle naturalizzazioni ordinarie e la separazione federalistica delle competenze. La presunzione cantonale per le conoscenze di base attraverso la frequenza scolastica è stata giudicata conforme alla Costituzione.
«Per la naturalizzazione ordinaria devono essere acquisite sia la cittadinanza comunale che quella cantonale, il che corrisponde al principio della doppia cittadinanza secondo l'art. 37 cpv. 1 Cost.»
DTF 146 I 49 (18 dicembre 2019) Il Tribunale federale ha precisato la ripartizione federale delle competenze nella naturalizzazione ordinaria. Anche senza diritto alla naturalizzazione, sarebbe arbitrario e contrario all'uguaglianza respingere un richiedente che soddisfa tutti i presupposti.
#3. Requisiti linguistici e applicazione conforme alla Costituzione
DTF 148 I 271 (8 marzo 2022) In un Cantone plurilingue, il requisito della conoscenza della lingua locale è in linea di principio ammissibile. Il mancato riconoscimento di una nota di maturità sufficiente per la lingua locale come prova linguistica sufficiente era tuttavia contrario alla Costituzione.
«La contrarietà alla Costituzione del mancato riconoscimento della nota di maturità sufficiente per la lingua locale come prova linguistica sufficiente viola il divieto del formalismo eccessivo secondo l'art. 29 cpv. 1 Cost.»
DTF 149 I 91 (19 dicembre 2022) Il Tribunale federale ha confermato la sua competenza per i ricorsi contro le decisioni del Tribunale amministrativo federale sui permessi di naturalizzazione federali. L'obbligo di motivazione secondo l'art. 29 cpv. 2 Cost. vale anche per i rifiuti di domande di naturalizzazione.
#4. Votazioni popolari su naturalizzazioni
DTF 129 I 232 (9 luglio 2003) Il Tribunale federale ha dichiarato contraria alla Costituzione un'iniziativa che voleva sottoporre obbligatoriamente le domande di naturalizzazione a votazioni popolari. Tali procedure non possono soddisfare l'obbligo costituzionale di motivazione e violano il divieto di discriminazione.
«Le decisioni negative di naturalizzazione sono soggette all'obbligo di motivazione secondo l'art. 29 cpv. 2 Cost. (diritto di essere sentiti) in combinato disposto con l'art. 8 cpv. 2 Cost. (divieto di discriminazione). Nella votazione popolare non è possibile una motivazione che soddisfi i requisiti costituzionali.»
#II. Divieto di preferenza o svantaggio (cpv. 2 frase 1)
#1. Obbligo generale di parità di trattamento
DTF 132 I 68 consid. 3.1 (3 febbraio 2006) Il Tribunale federale ha precisato il contenuto dell'art. 37 cpv. 2 Cost.: i Cantoni e i Comuni non possono trattare diversamente i cittadini domiciliati di altri Cantoni e Comuni a causa della loro cittadinanza rispetto ai propri. È ammissibile una disparità di trattamento basata sul domicilio o su altri criteri compatibili con l'art. 8 Cost.
«Secondo l'art. 37 cpv. 2 Cost. nessuno può essere privilegiato o svantaggiato a causa della sua cittadinanza. I Cantoni e i Comuni non possono trattare diversamente nel loro territorio i cittadini domiciliati di altri Cantoni e Comuni a causa della loro cittadinanza rispetto ai propri.»
#III. Eccezione per comuni cittadini e corporazioni (cpv. 2 frase 2)
#1. Portata della disposizione d'eccezione
DTF 132 I 68 consid. 3 (3 febbraio 2006) — Decisione di principio Il Tribunale federale ha chiarito l'applicazione della disposizione d'eccezione per le corporazioni e ha stabilito che l'art. 37 cpv. 2 frase 2 Cost. regola solo il rapporto con i terzi, ma non giustifica discriminazioni interne all'interno della corporazione.
«L'art. 37 cpv. 2 Cost. permette che le corporazioni privilegino in determinati settori i propri membri rispetto ai terzi. Per la trasmissione della cittadinanza corporativa a un discendente, questa disposizione non è tuttavia determinante.»
La decisione riguardava una vicinia che rifiutava alle cittadine sposate la trasmissione dell'appartenenza ai loro figli. Ciò è stato qualificato come discriminazione sessuale contraria alla Costituzione.
«Una corporazione di diritto pubblico viola l'art. 8 Cost. se esclude la trasmissione dell'appartenenza attraverso cittadine sposate e cittadini non sposati. La disposizione d'eccezione dell'art. 37 cpv. 2 Cost. non copre questa disparità di trattamento all'interno della corporazione.»
#2. Autonomia dei comuni cittadini nelle naturalizzazioni
DTF 146 I 83 (13 novembre 2019) Il Tribunale federale ha confermato l'autonomia dei comuni cittadini di Basilea Città nel settore della naturalizzazione ordinaria. Una presunzione cantonale nell'esame delle conoscenze di base non viola in linea di principio questa autonomia.
«La disposizione d'eccezione dell'art. 37 cpv. 2 Cost. garantisce ai comuni cittadini e alle corporazioni il diritto di privilegiare in determinati settori i propri membri rispetto ai terzi.»
#3. Limiti dell'autonomia corporativa
DTF 132 I 68 consid. 4 (3 febbraio 2006) Il Tribunale federale ha chiarito che le corporazioni di diritto pubblico, nonostante la loro autonomia, devono rispettare i limiti costituzionali. Un collegamento a regolamentazioni federali discriminatorie dal punto di vista del sesso non è obbligatorio.
«Il diritto federale non circoscrive i presupposti dell'appartenenza alla vicinia. Pertanto per la corporazione non sussisteva necessità di ricorrere alle regolamentazioni discriminatorie dal punto di vista del sesso.»
#IV. Legislazione cantonale (cpv. 2 frase 3)
#1. Riserva della regolamentazione cantonale
DTF 132 I 68 (3 febbraio 2006) Il Tribunale federale ha confermato che la legislazione cantonale può limitare la disposizione d'eccezione per comuni cittadini e corporazioni. Il Cantone di Svitto non conosceva una corrispondente regolamentazione contraria.
«Sono eccettuate le prescrizioni sui diritti politici nei comuni cittadini e nelle corporazioni nonché sulla partecipazione al loro patrimonio, salvo che la legislazione cantonale preveda altrimenti.»
DTF 146 I 83 (13 novembre 2019) La legge cantonale sulla cittadinanza di Basilea Città ha disciplinato le competenze tra Cantone e comuni cittadini nelle naturalizzazioni ed è stata giudicata conforme alla Costituzione dal Tribunale federale, benché limitasse parzialmente l'autonomia dei comuni cittadini.
#V. Dichiarazione di nullità di naturalizzazioni
VB.2008.00408 (5 novembre 2008) — Tribunale amministrativo di Zurigo La dichiarazione di nullità di una naturalizzazione è possibile se questa è stata concessa illegalmente. Il tribunale è competente se è in questione anche la dichiarazione di nullità della cittadinanza comunale, alla quale sussisteva in linea di principio un diritto.
VB.2013.00494 (20 novembre 2013) — Tribunale amministrativo di Zurigo Nel caso di ricorrenti minorenni con diritto alla naturalizzazione, il rifiuto della naturalizzazione a causa di un termine di carenza comunale dopo precedente beneficio dell'aiuto sociale dei genitori senza esame delle circostanze attuali è inammissibile.