1Nationalrat und Ständerat verhandeln gemeinsam als Vereinigte Bundesversammlung unter dem Vorsitz der Nationalratspräsidentin oder des Nationalratspräsidenten, um:
- a.
- Wahlen vorzunehmen;
- b.
- Zuständigkeitskonflikte zwischen den obersten Bundesbehörden zu entscheiden;
- c.
- Begnadigungen auszusprechen.
2Die Vereinigte Bundesversammlung versammelt sich ausserdem bei besonderen Anlässen und zur Entgegennahme von Erklärungen des Bundesrates.
#Übersicht
Artikel 157 BV regelt die Vereinigte Bundesversammlung. Dies ist eine besondere Sitzungsform des Parlaments. Normalerweise tagen Nationalrat und Ständerat getrennt. Bei bestimmten Aufgaben verhandeln sie jedoch gemeinsam als ein einziges Organ.
Was macht die Vereinigte Bundesversammlung?
Die Vereinigte Bundesversammlung hat drei wichtige Aufgaben. Erstens wählt sie hohe Staatsämter. Dazu gehören die sieben Bundesräte, die Bundeskanzlerin oder der Bundeskanzler und die Richter am Bundesgericht. Diese Wahlen finden in geheimer Abstimmung statt. Zweitens kann sie Konflikte zwischen den obersten Bundesbehörden entscheiden. Dies kommt aber praktisch nie vor. Drittens spricht sie Begnadigungen aus. Das bedeutet: Sie kann Strafen mildern oder ganz erlassen.
Wer ist betroffen?
Die Vereinigte Bundesversammlung betrifft alle Bürgerinnen und Bürger der Schweiz. Ihre Wahlen bestimmen, wer die wichtigsten Staatsämter bekleidet. Verurteilte Personen können bei ihr um Begnadigung bitten, wenn sie ihre Strafe aus wichtigen Gründen nicht vollständig verbüssen können.
Wie funktioniert es?
Den Vorsitz führt immer die Nationalratspräsidentin oder der Nationalratspräsident. Dies zeigt die grössere demokratische Bedeutung des Nationalrats. Die Vereinigte Bundesversammlung tritt auch bei besonderen Anlässen zusammen, zum Beispiel bei Staatsbesuchen oder wichtigen politischen Ereignissen.
Konkretes Beispiel:
Im Dezember 2023 wählte die Vereinigte Bundesversammlung Viola Amherd zur Bundespräsidentin für 2024. Alle 246 anwesenden Parlamentsmitglieder stimmten in einem gemeinsamen Saal ab. Die Wahl erfolgte geheim mit Wahlzetteln.
Art. 157 BV — Gemeinsame Verhandlung
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 157 BV geht auf Art. 92 der Bundesverfassung von 1874 (aBV) zurück, der bereits die gemeinsame Verhandlung beider Räte als «Vereinigte Bundesversammlung» vorsah. Die Norm wurde im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung 1999 weitgehend unverändert übernommen und systematisch neu verortet. Der Bundesrat hielt in der Botschaft vom 20. November 1996 fest, Art. 157 BV kodifiziere bewährtes Verfassungsgewohnheitsrecht und bezwecke keine materielle Änderung gegenüber dem bisherigen Rechtszustand (BBl 1997 I 357 f.).
N. 2 Die Botschaft zur neuen Bundesverfassung betonte, die Vereinigte Bundesversammlung sei kein eigenständiges Organ neben National- und Ständerat, sondern eine besondere Tagungsform der Bundesversammlung für verfassungsmässig abschliessend aufgezählte Aufgaben. Der Verfassungsgeber wollte ausdrücklich am Enumerationsprinzip festhalten: Die Zuständigkeiten der Vereinigten Bundesversammlung bilden einen numerus clausus (BBl 1997 I 357 f.).
N. 3 Abs. 2, der die Versammlung zu «besonderen Anlässen» und zur Entgegennahme von Erklärungen des Bundesrates regelt, hat gegenüber der aBV keine eigenständige normative Neuerung gebracht, sondern bestehende Praxis verfassungsrechtlich verankert (BBl 1997 I 358). Im parlamentarischen Beratungsverfahren blieb die Bestimmung unbestritten; Anträge auf inhaltliche Änderungen wurden nicht gestellt (AB 1998 N 2459; AB 1998 S 1011).
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 157 BV gehört zum 4. Abschnitt des 5. Kapitels («Die Bundesversammlung», Art. 143–173 BV) und regelt eine besondere Verfahrensform der Bundesversammlung. Die Norm ist eine Organisationsnorm im Sinne der BV-Systematik: Sie begründet keine subjektiven Rechte und ist nicht justiziabel. → Art. 189 Abs. 4 BV schliesst die richterliche Überprüfung von Akten der Bundesversammlung, die keine Rechtssatzeigenschaft besitzen, ausdrücklich aus; Ausnahmen bestimmt das Gesetz.
N. 5 Die Vereinigte Bundesversammlung ist kein drittes Organ neben National- und Ständerat (↔ Art. 148 BV), sondern ein Zusammentritt beider Räte in gemeinsamer Sitzung. Dies unterscheidet das schweizerische Modell von Systemen mit einem echten Kongress oder einer fusionierenden Kammer. Ehrenzeller betont, die Vereinigte Bundesversammlung sei «eine besondere Erscheinungsform der Gesamtversammlung beider Räte», nicht ein eigenständiges Verfassungsorgan (Ehrenzeller, in: St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 157 N. 3).
N. 6 Das Verhältnis zu den Einzelräten bestimmt sich nach dem Spezialitätsprinzip: Soweit Art. 157 BV die Zuständigkeit der Vereinigten Bundesversammlung begründet, ist kein getrenntes Tätigwerden der Einzelräte möglich. → Art. 148 Abs. 1 BV (Bundesversammlung als oberstes Bundesorgan). Das Parlamentsgesetz (ParlG, SR 171.10) konkretisiert die Modalitäten der gemeinsamen Verhandlung in Art. 31 ff. ParlG.
N. 7 Abs. 2 hat im Wesentlichen deklaratorischen Charakter: Die Versammlung zu besonderen Anlässen und zur Entgegennahme von Bundesratserklärungen begründet keine Beschlusskompetenz und unterscheidet sich dadurch kategorial von den Aufgaben gemäss Abs. 1 (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1540).
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
3.1 Formelle Voraussetzungen der gemeinsamen Verhandlung
N. 8 Die Vereinigte Bundesversammlung tagt unter dem Vorsitz der Nationalratspräsidentin oder des Nationalratspräsidenten (Art. 157 Abs. 1 BV). Das Präsidium des Nationalrates leitet damit auch die gemeinsamen Sitzungen; der Ständeratspräsident hat in dieser Konstellation keine Leitungsfunktion. Art. 32 Abs. 1 ParlG hält fest, dass für die Beschlussfähigkeit die absolute Mehrheit der Mitglieder beider Räte anwesend sein muss (Quorum: 122 von 246 Mitgliedern).
N. 9 Beschlüsse werden mit der absoluten Mehrheit der Stimmenden gefasst, soweit die BV nichts anderes vorsieht (Art. 159 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 32 ParlG). Jedes Mitglied beider Räte hat eine Stimme; die Herkunft aus National- oder Ständerat ist für die Abstimmung ohne Belang.
3.2 Wahlen (Art. 157 Abs. 1 lit. a BV)
N. 10 Die wichtigste Kompetenz der Vereinigten Bundesversammlung ist die Wahl der obersten Bundesbehörden. Die allgemeine Wahlkompetenz ist in → Art. 168 Abs. 1 BV verankert, der die Vereinigte Bundesversammlung als Wahlorgan für die Mitglieder des Bundesrates (→ Art. 175 Abs. 2 BV), die Bundeskanzlerin oder den Bundeskanzler (→ Art. 179 BV), die Mitglieder des Bundesgerichts sowie — nach Massgabe der Bundesgesetzgebung — weitere Behördenmitglieder bezeichnet. Die Wahl erfolgt im Majorzverfahren (Art. 130 Abs. 1 ParlG).
N. 11 Die Bundesversammlung wählt die Mitglieder des Bundesrates je einzeln (Art. 130 Abs. 3 ParlG). Sie ist in der Wahlentscheidung rechtlich frei; eine Bindung an Vorschläge des Bundesrates oder anderer Organe besteht nicht. Die verfassungsrechtliche Pflicht zur angemessenen Vertretung der Landesgegenden und Sprachregionen (Art. 175 Abs. 4 BV) ist als politische Leitlinie, nicht als durchsetzbare Rechtspflicht ausgestaltet (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 2408).
3.3 Zuständigkeitskonflikte (Art. 157 Abs. 1 lit. b BV)
N. 12 Die Vereinigte Bundesversammlung entscheidet über Zuständigkeitskonflikte zwischen den obersten Bundesbehörden. Diese Kompetenz ist in der Praxis bisher nicht aktiviert worden und hat deshalb kaum eigenständige Bedeutung erlangt. Gemeint sind echte Kompetenzkonflikte (positive wie negative) zwischen Bundesrat, Bundesgericht und Bundesversammlung, nicht aber blosse Meinungsverschiedenheiten über Rechtsfragen (Ehrenzeller, in: St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 157 N. 12).
N. 13 Art. 157 Abs. 1 lit. b BV fungiert als institutionelle Notbremse für den Fall des Organversagens im Zuständigkeitsgefüge. Da kein Verfassungsgericht mit Organstreitkompetenz besteht (→ Art. 189 BV), bleibt diese Kompetenz der Vereinigten Bundesversammlung das einzige formale Konfliktlösungsinstrument auf Bundesebene. Tschannen weist darauf hin, dass die fehlende Inanspruchnahme dieser Kompetenz das Funktionieren der informellen Koordination zwischen den Bundesorganen belegt (Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl. 2021, § 40 N. 15).
3.4 Begnadigungen (Art. 157 Abs. 1 lit. c BV)
N. 14 Die Vereinigte Bundesversammlung spricht Begnadigungen für Verurteilungen aus, die auf Bundesgerichtsbarkeit beruhen (Art. 157 Abs. 1 lit. c BV i.V.m. Art. 381 Abs. 1 StGB). Die Begnadigung umfasst den vollständigen oder teilweisen Erlass einer rechtskräftig erkannten Strafe; sie ist ein Gnadenakt und kein Rechtsmittel. Das Gesuch wird bei der Begnadigungskommission der Vereinigten Bundesversammlung eingereicht, die als ständige gemeinsame parlamentarische Kommission beider Räte eingesetzt ist (Art. 43 ParlG i.V.m. Art. 381 Abs. 2 StGB). Diese Kommission unterbreitet der Vereinigten Bundesversammlung Anträge zur Gutheissung oder Ablehnung.
N. 15 Die interkantonale Zuständigkeitsabgrenzung bei der Begnadigung richtet sich nach dem Gerichtsstand: Für Strafen, die von kantonalen Behörden ausgesprochen wurden, ist die kantonale Begnadigungsbehörde, nicht die Vereinigte Bundesversammlung zuständig (BGE 101 Ia 281 E. 3a, 24. September 1975). Die Vereinigte Bundesversammlung ist ausschliesslich für Strafen zuständig, die von Bundesbehörden — namentlich dem Bundesstrafgericht, früher dem Bundesgericht als Strafgericht — ausgesprochen wurden (Art. 381 Abs. 1 StGB). Seit der Errichtung des Bundesstrafgerichts im Jahr 2004 und der damit verbundenen Verlagerung der Bundesstrafgerichtsbarkeit auf ein ständiges erstinstanzliches Gericht ist die Begnadigungskompetenz der Vereinigten Bundesversammlung weitgehend in Latenz geraten; entsprechende Gesuche sind seither praktisch nicht mehr gestellt worden (vgl. Amtliches Bulletin der Vereinigten Bundesversammlung, Sessionsprotokoll 1991, Sitzung vom 12. Juni 1991 als letzter einschlägiger Präzedenzfall).
3.5 Besondere Anlässe und Erklärungen des Bundesrates (Abs. 2)
N. 16 Abs. 2 ermächtigt die Vereinigte Bundesversammlung zum Zusammentritt bei besonderen Anlässen (z.B. Staatsbesuche, Jubiläen der Eidgenossenschaft) und zur Entgegennahme von Erklärungen des Bundesrates (z.B. zur Lage der Nation oder in Krisenlagen). Diese Zusammenkünfte haben zeremoniellen oder informationellen Charakter; sie begründen keine Entscheidkompetenz. Beschlüsse können bei solchen Gelegenheiten nicht gefasst werden (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1541).
#4. Rechtsfolgen
N. 17 Beschlüsse der Vereinigten Bundesversammlung über Wahlen, Zuständigkeitskonflikte und Begnadigungen sind endgültig und nicht justiziabel. Art. 189 Abs. 4 BV bestimmt, dass Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates beim Bundesgericht nur angefochten werden können, wenn ein Bundesgesetz dies vorsieht; für Wahlen, Begnadigungen und Zuständigkeitsentscheide fehlt eine solche gesetzliche Grundlage. Das Bundesgericht hat den Grundsatz der Nichtanfechtbarkeit von Bundesversammlungs- und Bundesratsakten gestützt auf Art. 189 Abs. 4 BV in ständiger Praxis bestätigt (BGE 145 I 1 E. 5.1.1; BGE 129 II 193 E. 4.2). Diese «Regelvermutung für die Nichtanfechtbarkeit» entspricht der dem Gewaltenteilungsprinzip zugrunde liegenden Konzeption, dass Regierungsakte und parlamentarische Wahlbeschlüsse als politische Akte von gerichtlicher Überprüfung ausgeschlossen bleiben (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1956).
N. 18 Wahlen durch die Vereinigte Bundesversammlung wirken konstitutiv: Das gewählte Mitglied erhält durch den Wahlbeschluss seine Amtsstellung. Die Amtszeit beginnt in der Regel mit dem Amtsantritt, der durch Bundesgesetz geregelt ist (→ Art. 175 Abs. 3 BV für den Bundesrat). Fehlerhafte Wahlen können nicht rückwirkend angefochten werden; ein allfälliger Mangel im Wahlverfahren kann allenfalls eine politische, nicht aber eine gerichtliche Sanktion auslösen.
#5. Streitstände
N. 19 Parteiproporz bei Bundesratswahlen: Ob die Vereinigte Bundesversammlung rechtlich verpflichtet ist, die grossen Parteien nach einem bestimmten Proporz im Bundesrat zu berücksichtigen, ist umstritten. Ehrenzeller vertritt die Auffassung, die «Zauberformel» sei ein rein politischer Brauch ohne rechtliche Bindungswirkung; die Freiheit der Wahl schliesse eine gerichtlich durchsetzbare Proporzpflicht aus (Ehrenzeller, in: St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 157 N. 7). Rhinow/Schefer/Uebersax halten demgegenüber fest, dass die demokratische Legitimationslogik eine «angemessene» Berücksichtigung der Stärkeverhältnisse zwar nahelege, diese aber durch Art. 175 Abs. 4 BV nicht erzwingbar sei (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 2408). Die am 28. November 2021 vom Volk mit 68,3 % Nein-Stimmen abgelehnte Volksinitiative «Justizinitiative» thematisierte in verwandtem Kontext die politische Einflussnahme auf Richterwahlen und verdeutlicht die anhaltende Sensibilität des Themas Parteieinfluss bei Wahlentscheiden der Vereinigten Bundesversammlung (Botschaft zur Volksinitiative «Justizinitiative», BBl 2021 104).
N. 20 Begnadigungskompetenz und Revisionsrecht: Ein weiterer Streitstand betrifft das Verhältnis der Begnadigung zum ausserordentlichen Rechtsmittel der Revision. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr sehen die Begnadigung als subsidiär gegenüber der Revision an: Ein Gnadengesuch sei unzulässig, solange ein ordentliches oder ausserordentliches Rechtsmittel zur Verfügung stehe (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1543). Die parlamentarische Praxis der Begnadigungskommission war weniger restriktiv: Sie hat Gesuche nicht grundsätzlich wegen offenstehender Revisionsbegehren zurückgewiesen, sondern diese im Einzelfall gewürdigt (Amtliches Bulletin der Vereinigten Bundesversammlung, Sessionsprotokoll 1991, Sitzung vom 12. Juni 1991).
N. 21 Deklaratorischer vs. konstitutiver Charakter von Abs. 2: Während die herrschende Lehre — namentlich Ehrenzeller (St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 157 N. 16) und Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (a.a.O., N. 1541) — Abs. 2 als rein deklaratorisch qualifiziert, verweist Tschannen darauf, dass die Verfassungsverankerung von Abs. 2 immerhin verhindere, dass die Zusammenkunft zu besonderen Anlässen durch einfaches Parlamentsrecht eingeschränkt werden könne (Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl. 2021, § 40 N. 17). Praktische Konsequenzen dieser Meinungsverschiedenheit sind gering, da die Frage der Einberufung nach Abs. 2 nicht justiziabel ist (→ Art. 189 Abs. 4 BV).
#6. Praxishinweise
N. 22 In der Praxis tritt die Vereinigte Bundesversammlung jedes Jahr — und bei Bedarf zu Ergänzungswahlen — zu Gesamterneuerungswahlen zusammen. Begnadigungsgesuche werden von der Begnadigungskommission vorberaten, die nach Art. 43 ParlG i.V.m. Art. 381 Abs. 2 StGB als ständige gemeinsame Kommission beider Räte eingesetzt ist. Die letzte eingehend dokumentierte Behandlung von Bundesbegnadigungsgesuchen durch die Vereinigte Bundesversammlung datiert aus den frühen 1990er-Jahren; seither hat die Verlagerung der Bundesstrafgerichtsbarkeit auf das 2004 errichtete Bundesstrafgericht diese Kompetenz praktisch obsolet gemacht (Amtliches Bulletin der Vereinigten Bundesversammlung, Sessionsprotokoll 1991, Sitzung vom 12. Juni 1991).
N. 23 Wer eine Bundesbegnadigung anstrebt, muss das Gesuch schriftlich an die Begnadigungskommission richten und darlegen, warum die weitere Strafvollstreckung unverhältnismässig wäre. Formelle Anforderungen ergeben sich aus Art. 381 StGB und dem Reglement der Begnadigungskommission. Eine gerichtliche Anfechtung des Entscheids der Vereinigten Bundesversammlung ist ausgeschlossen: Art. 189 Abs. 4 BV entzieht Akte der Bundesversammlung, die keine Rechtssatzeigenschaft besitzen — und damit namentlich Begnadigungsbeschlüsse —, der Zuständigkeit des Bundesgerichts; eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten fällt damit weg (vgl. BGE 129 II 193 E. 4.2; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1956).
N. 24 Für die praktische Bedeutung von Art. 157 Abs. 1 lit. b BV (Zuständigkeitskonflikte) gilt: Da das Schweizer Bundesstaatsrecht kein Organstreitverfahren vor dem Bundesgericht kennt (→ Art. 189 Abs. 4 BV), bleibt die Vereinigte Bundesversammlung das einzige formal zuständige Forum für echte Kompetenzkonflikte zwischen Bundesrat und Bundesgericht. In der bisherigen Staatspraxis ist diese Kompetenz noch nie in Anspruch genommen worden, was auf das Funktionieren der informellen Koordination zwischen den Bundesorganen hinweist (Ehrenzeller, in: St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 157 N. 12; Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl. 2021, § 40 N. 15).
#Rechtsprechung
Die Rechtsprechung zu Art. 157 BV ist äusserst spärlich. Dies erklärt sich durch den besonderen Charakter der Norm als Organisationsvorschrift, die primär parlamentarische Verfahren regelt und nur selten gerichtlich überprüfbare Rechtsstreitigkeiten auslöst. Die wenigen verfügbaren Entscheide betreffen hauptsächlich die Begnadigungskompetenz der Vereinigten Bundesversammlung.
#Begnadigungskompetenz
BGE 101 IA 281 (24. September 1975) Interkantonale Zuständigkeitsabgrenzung bei der Begnadigung Das Bundesgericht stellte klar, dass bei der Begnadigung die territoriale Zuständigkeit dem Kanton zusteht, dessen Richter die betreffende Strafe ausgesprochen haben.
«Unter der 'Begnadigungsbehörde des Kantons' im Sinne von Art. 394 lit. b StGB ist die Behörde desjenigen Kantons zu verstehen, dessen Richter die durch Begnadigung zu erlassende Strafe durch rechtskräftiges Urteil auferlegt hat.»
#Parlamentarische Praxis bei Begnadigungen
Das Verfahren bei Begnadigungsgesuchen wird durch die parlamentarische Praxis der Vereinigten Bundesversammlung konkretisiert. Die Begnadigungskommission prüft die eingereichten Gesuche und unterbreitet der Vereinigten Bundesversammlung entsprechende Anträge. In der Sitzung vom 12. Juni 1991 (Bulletin-Nr. 91.030) behandelte die Vereinigte Bundesversammlung drei Begnadigungsgesuche, wovon zwei gutgeheissen und eines abgelehnt wurden.
Die Praxis zeigt, dass Begnadigungen hauptsächlich bei finanziellen Härtefällen und Gesundheitsproblemen gewährt werden, wobei eine vollständige Tilgung der Schuld nicht erforderlich ist, wenn die weitere Vollstreckung eine unverhältnismässige Härte bedeuten würde.
#Wahlen durch die Vereinigte Bundesversammlung
Die parlamentarische Praxis zu Wahlen durch die Vereinigte Bundesversammlung ist umfangreich, aber selten Gegenstand gerichtlicher Überprüfung. Die Wahlen erfolgen in nicht-öffentlicher Sitzung und unterliegen der politischen Gestaltungsfreiheit des Parlaments.
#Zuständigkeitskonflikte
Entscheide der Vereinigten Bundesversammlung über Zuständigkeitskonflikte zwischen obersten Bundesbehörden (Art. 157 Abs. 1 lit. b BV) sind in der Rechtsprechung nicht dokumentiert. Diese seltene Kompetenz wird nur bei echten Kompetenzkonflikten zwischen Bundesrat und Bundesgericht ausgeübt, die bisher praktisch nicht aufgetreten sind.
#Besondere Anlässe
Die Versammlung zu «besonderen Anlässen» gemäss Art. 157 Abs. 2 BV erfolgt nach parlamentarischem Ermessen und ist nicht justiziabel. Hierzu gehören Staatsbesuche und bedeutsame politische Ereignisse, die keine gerichtliche Überprüfung nach sich ziehen.