#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Art. 185 BV übernahm die Notrechtskompetenz des Bundesrates aus der alten Bundesverfassung und entwickelte sie weiter. Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 betonte, dass die Notrechtskompetenz «nur in ausserordentlichen Lagen» zum Tragen kommt, wenn «die öffentliche Ordnung, die innere oder die äussere Sicherheit schwer gestört oder unmittelbar bedroht sind» (BBl 1997 I 418). Der Verfassungsgeber wollte damit die rechtsstaatlichen Grenzen des Notrechts explizit verankern.

N. 2 Im Unterschied zur alten Bundesverfassung führte Art. 185 Abs. 3 BV erstmals eine ausdrückliche Verfassungsgrundlage für selbständige Notverordnungen ein. Die Befristungspflicht wurde als rechtsstaatliche Schranke aufgenommen, um zu verhindern, dass Notrecht zur Dauerregelung wird. Abs. 4 kodifizierte die parlamentarische Kontrolle bei Truppenaufgeboten als demokratisches Korrektiv.

#2. Systematische Einordnung

N. 3 Art. 185 BV ist im 3. Abschnitt des 5. Titels (Bundesrat) verortet und definiert dessen Kernkompetenzen im Sicherheitsbereich. Die Norm steht in systematischem Zusammenhang mit Art. 173 Abs. 1 lit. a und b BV (Kompetenzen der Bundesversammlung in Sicherheitsfragen), Art. 184 BV (aussenpolitische Kompetenzen) und Art. 186 BV (Beziehungen zwischen Bund und Kantonen).

N. 4 Die Notrechtskompetenz nach Abs. 3 ergänzt die ordentlichen Gesetzgebungskompetenzen der Bundesversammlung (Art. 163 ff. BV) und die dringliche Bundesgesetzgebung (Art. 165 BV). Sie unterscheidet sich von der polizeilichen Generalklausel der Kantone dadurch, dass sie eine geschriebene Verfassungskompetenz darstellt (→ Art. 36 BV, → Art. 57 BV).

#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

N. 5 Äussere Sicherheit (Abs. 1) umfasst den Schutz der Schweiz vor militärischen und nicht-militärischen Bedrohungen von aussen, einschliesslich Terrorismus, Cyberangriffen und hybriden Bedrohungen. Unabhängigkeit bezieht sich auf die staatliche Souveränität, Neutralität auf die völkerrechtliche Stellung der Schweiz (→ Art. 173 Abs. 1 lit. a BV).

N. 6 Innere Sicherheit (Abs. 2) erfasst den Schutz der verfassungsmässigen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie den Schutz der Bevölkerung vor schweren Gefahren. Der Begriff ist weit zu verstehen und umfasst nach BGE 137 II 431 auch die ökonomische Stabilität und den Schutz des Finanzmarkts als Grundlage für klassische Polizeigüter.

N. 7 Die Notrechtskompetenz nach Abs. 3 setzt vier kumulative Voraussetzungen voraus:

• Schutzgut: öffentliche Ordnung oder innere/äussere Sicherheit
• Schwere Störung: eingetreten oder unmittelbar drohend (zeitliche und sachliche Dringlichkeit)
• Subsidiarität: keine geeigneten gesetzlichen Massnahmen verfügbar
• Verhältnismässigkeit: Massnahmen müssen zur Bewältigung der Störung erforderlich sein

N. 8 Die Befristungspflicht ist zwingend. Die Frist muss der voraussichtlichen Dauer der Gefährdungslage entsprechen. Eine nachträgliche Verlängerung ist möglich, bedarf aber einer neuen Lagebeurteilung (BGE 147 I 333).

N. 9 Die Truppenaufgebotskompetenz (Abs. 4) ermöglicht schnelles Handeln bei sicherheitspolitischen Krisen. Die quantitativen (4000 Angehörige) und zeitlichen (3 Wochen) Schwellen lösen die Einberufungspflicht der Bundesversammlung aus, nicht aber eine Genehmigungspflicht für den Einsatz selbst.

#4. Rechtsfolgen

N. 10 Gestützt auf Abs. 1 und 2 kann der Bundesrat im Rahmen der ordentlichen Rechtsordnung handeln, einschliesslich des Erlasses von Vollzugsverordnungen (Art. 182 Abs. 2 BV). Diese Massnahmen unterliegen den allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen.

N. 11 Notverordnungen nach Abs. 3 können geltendes Gesetzesrecht derogieren, nicht aber Verfassungsrecht. Sie geniessen nach BGE 147 I 333 in der Anfangsphase einer Krise eine «verfassungsrechtliche Immunität», die jedoch zeitlich begrenzt ist. Spätere Anpassungen unterliegen der vollen verfassungsgerichtlichen Kontrolle.

N. 12 Notrechtliche Verfügungen sind grundsätzlich anfechtbar, sofern die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) nicht ausnahmsweise suspendiert wurde. Die Gerichte prüfen die Verfassungsmässigkeit von Notverordnungen vorfrageweise (BGE 147 V 423).

#5. Streitstände

N. 13 Reichweite der Notrechtskompetenz: Während Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1624 ff.) eine restriktive Auslegung befürworten, plädiert ein anderer Teil der Lehre für eine flexible Handhabung bei neuartigen Bedrohungen. Der St. Galler Kommentar (Schweizer, SGK BV, 4. Aufl. 2023, Art. 185 N 8) nimmt eine vermittelnde Position ein.

N. 14 Verfassungsimmunität: Die Lehre ist gespalten bezüglich der Reichweite der in BGE 147 I 333 entwickelten Verfassungsimmunität. Tschannen (Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl. 2021, § 48 N 12) kritisiert das Konzept als zu weitgehend, während Biaggini (BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 185 N 7) es als notwendige Flexibilität in Krisenzeiten verteidigt.

N. 15 Wirtschaftliche Notlagen: Umstritten ist, ob Art. 185 Abs. 3 BV auch rein wirtschaftliche Krisen erfasst. Nach der Mehrheitsmeinung (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 3485; a.M. Müller, Kommentar zu Art. 185, in: Ehrenzeller et al., St. Galler Kommentar, Art. 185 N 15) sind wirtschaftliche Notlagen nur erfasst, wenn sie die öffentliche Ordnung gefährden.

#6. Praxishinweise

N. 16 Bei der Anrufung von Art. 185 Abs. 3 BV muss der Bundesrat die Gefährdungslage konkret darlegen und dokumentieren. Die blosse Berufung auf eine abstrakte Gefahr genügt nicht. Die Subsidiarität ist durch eine sorgfältige Prüfung der bestehenden Rechtsgrundlagen nachzuweisen.

N. 17 Notverordnungen sind auf das absolut Notwendige zu beschränken. Strukturelle Rechtsänderungen oder die Schaffung neuer Behördenkompetenzen sind grundsätzlich dem ordentlichen Gesetzgeber vorbehalten. Die Befristung sollte kurz gewählt und bei Bedarf erneuert werden, statt von Anfang an lange Fristen vorzusehen.

N. 18 Die parlamentarischen Kontrollmechanismen greifen auch beim Notrecht. Die zuständigen Kommissionen sind frühzeitig zu informieren (Art. 7a RVOG). Bei längerdauernden Krisen empfiehlt sich der Übergang zu dringlichem Bundesrecht nach Art. 165 BV.

#Notrechtskompetenz und Voraussetzungen

BGE 129 II 193 (21.02.2003) Das Bundesgericht definierte erstmals die Grenzen der Notrechtskompetenz im Kontext der inneren Sicherheit. Die Entscheidung ist grundlegend für die Abgrenzung zwischen regulärer Verwaltungstätigkeit und Notrecht nach Art. 185 Abs. 3 BV.

«Der Bundesrat kann, unmittelbar gestützt auf Art. 185 Abs. 3 BV, nur dann Massnahmen treffen, wenn eine eingetretene oder unmittelbar drohende schwere Störung der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit vorliegt und diese Massnahmen zur Abwendung dieser Störung erforderlich sind.»

BGE 137 II 431 (15.07.2011) Das Bundesgericht präzisierte die Voraussetzungen für Notrecht im Finanzbereich und entwickelte den dreistufigen Prüfungsmassstab. Diese Entscheidung ist wegweisend für die Anwendung von Art. 185 Abs. 3 BV bei Finanzkrisen.

«Eine Berufung auf die polizeiliche Generalklausel setzt voraus, dass ein fundamentales Rechtsgut konkret, schwerwiegend und unmittelbar gefährdet ist. In Ausnahmesituationen können auch die ökonomische Stabilität und der Schutz des Finanzmarkts ein entsprechend schützenswertes polizeiliches Gut darstellen, da beide klassische Polizeigüter wie das Eigentum oder Treu und Glauben im Geschäftsverkehr umfassen, welche bei einem Zusammenbruch des Finanzsystems massiv beeinträchtigt würden.»

#COVID-19-Pandemiemassnahmen und Verfassungsimmunität

BGE 147 I 333 (24.03.2021) Das Bundesgericht entwickelte das Konzept der «verfassungsrechtlichen Immunität» für dringliche Massnahmen und stärkte die Rechtsweggarantie. Die Entscheidung ist zentral für die verfassungsrechtliche Kontrolle von Notverordnungen.

«Während Verordnungen, die der Bundesrat zu Beginn einer Pandemie unter grossem Zeitdruck erlässt, eine verfassungsrechtliche Immunität geniessen können, ist diese nicht unbegrenzt. Spätere Anpassungen müssen den ordentlichen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen, insbesondere der Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV.»

BGE 149 V 2 (01.01.2022) Das Bundesgericht differenzierte zwischen verschiedenen Phasen der COVID-19-Massnahmen und deren verfassungsrechtlicher Beurteilung. Der Entscheid zeigt die Grenzen der Verfassungsimmunität für spätere Anpassungen von Notverordnungen auf.

«Die Fassung der COVID-19-Verordnung vom 6. Juli 2020 geniesst aufgrund der Dringlichkeit der damaligen Situation eine verfassungsrechtliche Immunität. Die ab 17. September 2020 in Kraft gestandene Fassung ist von dieser nicht gedeckt und verstösst gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit.»

BGE 148 V 144 (20.03.2020) Das Bundesgericht bestätigte die Zulässigkeit von Notmassnahmen im Bereich der Arbeitslosenversicherung während der COVID-19-Pandemie. Die Entscheidung verdeutlicht die Bedeutung der Dringlichkeit als zentrales Kriterium.

«Die Dringlichkeit der Massnahmen brachte es mit sich, dass in hoher Kadenz Notverordnungen erlassen, aufgehoben und ersetzt wurden, ohne dass eine in allen Teilen handwerklich ausgereifte, wohl durchdachte Rechtsetzung im Fokus stehen konnte.»

#Credit Suisse-Rettung und Grenzen des Notrechts

BVGer B-2334/2023 (01.10.2025) Das Bundesverwaltungsgericht hob eine FINMA-Verfügung zur Abschreibung von AT1-Kapitalinstrumenten auf und erklärte die zugrundeliegende Notverordnung für verfassungswidrig. Der Entscheid definiert die Grenzen der Notrechtskompetenz bei Bankrettungen und stärkt den Eigentumsschutz.

«Der Erlass einer ‹Notverordnung› ist nur dann zulässig, wenn die Rechtsordnung keine anderweitigen Massnahmen vorsieht, die für die Bewältigung der ausserordentlichen Lage ausreichen. Mit dem Too big to fail-Regime besteht jedoch ordentliches Recht für ausserordentliche Lagen systemrelevanter Banken.»

#Subsidiaritätsgrundsatz und Verhältnis zum ordentlichen Recht

Urteil 2C_127/2010 (15.07.2011) Das Bundesgericht betonte, dass Notrecht nur subsidiär zur Anwendung kommen darf, wenn das ordentliche Recht keine Lösungen bietet. Der Entscheid ist grundlegend für das Verständnis des Subsidiaritätsprinzips bei Art. 185 Abs. 3 BV.

«Das Erfordernis der Subsidiarität soll verhindern, dass sich der Bundesrat auf seine verfassungsmässige Kompetenz zum Erlass von Notrecht stützt, obwohl der Gesetzgeber die betreffende Krisensituation bereits geregelt hat.»

#Abgrenzung zu Art. 184 Abs. 3 BV

BGE 149 I 91 (19.12.2022) Das Bundesgericht klärte die Abgrenzung zwischen Art. 184 Abs. 3 BV (Beziehungen zum Ausland) und Art. 185 Abs. 3 BV (innere und äussere Sicherheit). Die Entscheidung ist relevant für die korrekte verfassungsrechtliche Fundierung von Notmassnahmen.

«Die Kompetenzen nach Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV überschneiden sich teilweise, doch ist für die Wahl der Rechtsgrundlage der Schwerpunkt der jeweiligen Massnahme massgebend.»

#Kontrolldichte und Ermessen

BGE 147 V 423 (07.06.2021) Das Bundesgericht definierte die gerichtliche Kontrolldichte bei der Überprüfung von Notverordnungen. Der Entscheid zeigt auf, dass auch Notrecht der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegt.

«Notverordnungen sind der vollen gerichtlichen Kontrolle unterworfen. Das Bundesgericht kann deren Verfassungsmässigkeit vorfrageweise prüfen und deren Anwendung verweigern, wenn sie verfassungswidrig sind.»

#Zeitliche Grenzen und Befristung

Urteil 8C_272/2021 (17.11.2021) Das Bundesverwaltungsgericht prüfte die zeitlichen Grenzen von Notmassnahmen und die Anforderungen an deren Befristung. Der Entscheid verdeutlicht, dass Notrecht nicht dauerhaft angewendet werden darf.

«Notrechtliche Massnahmen müssen zeitlich begrenzt sein und regelmässig auf ihre weitere Notwendigkeit überprüft werden. Eine unbefristete Anwendung widerspricht dem Charakter des Notrechts.»