#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Art. 184 BV kodifiziert die aussenpolitischen Kompetenzen des Bundesrats als Exekutivbehörde. Die Bestimmung geht auf die Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 zurück (BBl 1997 I 1, 469 ff.). Der Verfassungsgeber wollte die traditionelle Führungsrolle des Bundesrats in den auswärtigen Angelegenheiten verfassungsrechtlich verankern, dabei aber gleichzeitig die Mitwirkungsrechte der Bundesversammlung explizit gewährleisten.

N. 2 Die Notverordnungskompetenz in Abs. 3 knüpft an die historische polizeiliche Generalklausel an, schränkt diese jedoch auf Situationen ein, in denen «die Wahrung der Interessen des Landes es erfordert». Die Befristungspflicht für Notverordnungen wurde bewusst eingefügt, um eine zeitlich unbeschränkte Rechtssetzung durch die Exekutive zu verhindern (BBl 1997 I 470).

#2. Systematische Einordnung

N. 3 Art. 184 BV steht im systematischen Kontext der Kompetenzverteilung zwischen den Bundesbehörden (5. Titel, 2. Kapitel, 3. Abschnitt BV). Die Norm ist im Zusammenhang mit folgenden Bestimmungen zu lesen:

• → Art. 166 BV (Mitwirkungsrechte der Bundesversammlung in der Aussenpolitik)
• → Art. 173 Abs. 1 lit. a BV (Oberaufsicht der Bundesversammlung)
• → Art. 185 BV (äussere und innere Sicherheit)
• → Art. 54 BV (Grundsätze der auswärtigen Angelegenheiten)

N. 4 Das Verhältnis zu Art. 185 Abs. 3 BV (Notverordnungen zur inneren und äusseren Sicherheit) ist nach dem Spezialitätsprinzip zu bestimmen: Art. 185 Abs. 3 BV geht als speziellere Norm vor, wenn es um Sicherheitsfragen geht. Art. 184 Abs. 3 BV erfasst die übrigen aussenpolitischen Notlagen (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 184 N. 15).

#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

N. 5 Absatz 1: Die «Besorgung der auswärtigen Angelegenheiten» umfasst die operative Führung der Aussenpolitik. Dazu gehören die Pflege diplomatischer Beziehungen, die Vertretung in internationalen Organisationen und die Wahrnehmung konsularischer Aufgaben. Die «Mitwirkungsrechte der Bundesversammlung» beziehen sich insbesondere auf die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge (Art. 166 Abs. 2 BV) und die Kenntnisnahme von aussenpolitischen Berichten.

N. 6 Absatz 2: Die Vertragsschlusskompetenz gliedert sich in drei Phasen:

• Unterzeichnung: völkerrechtliche Signatur durch den Bundesrat
• Ratifikation: völkerrechtliche Bindungserklärung durch den Bundesrat
• Genehmigung: verfassungsrechtliche Ermächtigung durch die Bundesversammlung

N. 7 Nicht genehmigungspflichtig sind nach herrschender Lehre nur Verträge von beschränkter Tragweite im Sinne von Art. 7a RVOG (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 3486).

N. 8 Absatz 3: Die Notverordnungskompetenz setzt voraus:

• Wahrung der Interessen des Landes (qualifizierte Dringlichkeit)
• Zeitliche Befristung der Verordnung
• Subsidiarität gegenüber dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren

N. 9 Der Begriff «Interessen des Landes» ist weit auszulegen und umfasst aussenpolitische, wirtschaftliche und humanitäre Belange. BGE 132 I 229 E. 5.3.2 präzisierte, dass eine unmittelbare Gefährdung wesentlicher Landesinteressen vorliegen muss.

#4. Rechtsfolgen

N. 10 Aus Abs. 1 folgt die umfassende Geschäftsführungskompetenz des Bundesrats in aussenpolitischen Angelegenheiten. Er kann selbständig diplomatische Noten austauschen, Gesandte ernennen und politische Erklärungen abgeben.

N. 11 Verordnungen nach Abs. 3 haben unmittelbare Gesetzeskraft und können Grundrechte einschränken, sofern die Voraussetzungen von Art. 36 BV erfüllt sind (BGE 132 I 229 E. 5.3.1). Die Befristung muss bei Erlass festgelegt werden; eine nachträgliche Verlängerung bedarf eines neuen Bundesratsbeschlusses mit erneuter Prüfung der Voraussetzungen.

N. 12 Verfügungen gestützt auf Notverordnungen nach Abs. 3 sind grundsätzlich anfechtbar (BGE 132 I 229). Dies gilt auch für konkretisierende Verwaltungsakte wie Vermögenssperren (BGE 131 III 652).

#5. Streitstände

N. 13 Umfang der Notverordnungskompetenz: Während Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1867) eine restriktive Auslegung befürworten, plädiert ein anderer Teil der Lehre für einen weiten Ermessensspielraum des Bundesrats bei der Beurteilung der Landesinteressen.

N. 14 Justiziabilität: Tschannen/Zimmerli/Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 31 N. 42) vertreten die Auffassung, dass Bundesratsbeschlüsse nach Art. 184 Abs. 3 BV nur beschränkt justiziabel sind. Dem widerspricht die neuere Rechtsprechung, die zumindest bei Grundrechtseingriffen eine volle gerichtliche Überprüfung fordert (BGE 141 I 20).

N. 15 Verhältnis zu Art. 185 Abs. 3 BV: Ehrenzeller (St. Galler Kommentar BV, Art. 184 N. 16) sieht Art. 184 Abs. 3 BV als lex generalis, während Biaggini (BV-Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 184 N. 11) beide Normen als gleichrangig betrachtet und eine Abgrenzung nach Sachbereichen vornimmt.

#6. Praxishinweise

N. 16 Bei der Anwendung von Art. 184 Abs. 3 BV ist stets zu prüfen:

1. Liegt eine aussenpolitische Notlage vor?
2. Sind wesentliche Landesinteressen unmittelbar gefährdet?
3. Ist das ordentliche Gesetzgebungsverfahren zu langsam?
4. Wurde die Verordnung angemessen befristet?

N. 17 Vermögenssperren gestützt auf Art. 184 Abs. 3 BV unterliegen der analogen Anwendung von Art. 44 SchKG (BGE 131 III 652, BGE 151 III 553). Betreibungsämter müssen solche Sperren beachten.

N. 18 Bei der Umsetzung von UN-Sanktionen ist zwischen der völkerrechtlichen Verpflichtung und der innerstaatlichen Kompetenzgrundlage zu unterscheiden. Art. 184 Abs. 3 BV kann als verfassungsrechtliche Grundlage dienen, wenn das Embargogesetz nicht anwendbar ist (BGE 133 II 450).

#Notkompetenzen des Bundesrats nach Art. 184 Abs. 3 BV

#Grundlagen und Voraussetzungen

BGE 132 I 229 vom 27. April 2006 Der Entscheid einer Verwaltungsstelle, die eine vom Bundesrat gestützt auf Art. 184 Abs. 3 BV angeordnete Vermögenssperre konkretisiert, stellt eine anfechtbare Verfügung dar. Art. 184 Abs. 3 BV bildet eine ausreichende gesetzliche Grundlage für Grundrechtseingriffe, sofern die Voraussetzungen der Norm erfüllt sind und die Massnahmen im öffentlichen Interesse sowie verhältnismässig erfolgen.

«Lorsqu'elle satisfait aux conditions de l'art. 184 al. 3 Cst., une mesure fondée sur cette disposition constitue une base légale suffisante pour la restriction des libertés fondamentales, autant que ces restrictions soient par ailleurs justifiées par un intérêt public et proportionnées au but visé.»

BGE 141 I 20 vom 13. Dezember 2014 Die Voraussetzungen von Art. 184 Abs. 3 BV und Art. 36 BV sind nicht identisch und müssen getrennt geprüft werden. Der Bundesrat kann nur dann Notverordnungen erlassen, wenn die Wahrung der Interessen des Landes dies erfordert — ein weiter, aber nicht unbegrenzter Tatbestand.

«L'appartenance du recourant aux personnes exposées énumérées dans la liste annexée à l'O-Egypte, initialement contestée, a été tranchée par décision du 27 avril 2011 qui est entrée en force.»

#Vermögenssperren und Sanktionsmassnahmen

BGE 131 III 652 vom 14. September 2005 Auf Beschlüsse des Bundesrats zur Sperrung von Guthaben gestützt auf Art. 184 Abs. 3 BV ist Art. 44 SchKG sinngemäss anwendbar. Betreibungs- und Konkursämter dürfen einer solchen «Beschlagnahme» nicht eigene, widersprechende Verfügungen entgegenhalten.

«Auf einen Beschluss des Bundesrats, Guthaben gestützt auf Art. 184 Abs. 3 BV zu sperren, ist Art. 44 SchKG sinngemäss anwendbar.»

BGE 151 III 553 vom 28. August 2025 Auf sanktionsrechtliche Vermögenssperren nach der Ukraine-Verordnung, die sich auf Art. 184 Abs. 3 BV stützen, ist Art. 44 SchKG analog anwendbar. Die direkte verfassungsrechtliche Abstützung auf Art. 184 Abs. 3 BV verleiht entsprechenden Massnahmen hinreichende gesetzliche Kraft gegenüber einfachem Bundesrecht.

«Auf sanktionsrechtliche Vermögenssperren, die sich auf die Ukraine-Verordnung stützen, ist Art. 44 SchKG analog anwendbar.»

#Einreisesperren und politische Massnahmen

BGE 129 II 193 vom 21. Februar 2003 Bundesratsbeschlüsse betreffend Einreisesperren und politische Ausweisungen, die unmittelbar auf Art. 184 Abs. 3 BV gestützt werden, sind grundsätzlich nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar. Die Wahrung der Landesinteressen rechtfertigt Einreiseverbote gegen Personen, deren Aktivitäten geeignet sind, die Beziehungen der Schweiz zu Drittstaaten zu gefährden.

«Das aus Gründen der Wahrung der Landesinteressen (Art. 184 Abs. 3 BV) verhängte Einreiseverbot gegen den in der Schweiz niedergelassenen Ausländer, der in oder für Organisationen tätig gewesen ist, deren Aktivitäten geeignet sind, die Lage im Kosovo und den angrenzenden Gebieten zusätzlich zu destabilisieren und damit die Beziehungen der Schweiz zu Drittstaaten zu gefährden, hält vor Art. 8 EMRK stand.»

#Umsetzung von UN-Sanktionen

BGE 133 II 450 vom 14. November 2007 Die Schweiz ist an Sanktionsbeschlüsse des UN-Sicherheitsrats gebunden, sofern diese nicht gegen zwingendes Völkerrecht (ius cogens) verstossen. Der Bundesrat kann Personen nicht eigenständig von UN-Sanktionslisten streichen; hierfür ist das Delisting-Verfahren durch den Sanktionsausschuss vorgesehen.

«Der Schweiz ist es deshalb verwehrt, den Beschwerdeführer selbständig aus Anhang 2 TalibanV zu streichen; hierfür ist ein besonderes Delisting-Verfahren durch den Sanktionsausschuss des UNO-Sicherheitsrats vorgesehen.»

#Polizeiliche Generalklausel im Finanzmarktbereich

BGE 137 II 431 vom 15. Juli 2011 In Ausnahmesituationen kann die FINMA gestützt auf die polizeiliche Generalklausel Bankkundendaten herausgeben, wenn die wirtschaftliche Stabilität und der Schutz des Finanzmarkts dies erfordern. Die Systemrelevanz einer Bank kann die Wahrung überwiegender öffentlicher Interessen begründen.

«Mit der damit verbundenen Beeinträchtigung des weltweiten bzw. des schweizerischen Wirtschaftssystems wären unabsehbare Konsequenzen verbunden gewesen, welche wesentliche und existenzielle Interessen des Landes tangiert hätten.»

#Verhältnismässigkeitsprüfung

BGE 132 I 229 (Fortsetzung) Vermögenssperren verletzen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, wenn sie sich auf rechtskräftig zugesprochene Guthaben beziehen und eine übermässige Dauer aufweisen.

«En l'espèce, le blocage contesté, en tant qu'il s'applique à des avoirs revendiqués sur la base d'un jugement entré en force, ne serait-ce que par sa durée excessive, viole le principe de la proportionnalité.»

#Verfahrensgarantien und Rechtsschutz

BGE 129 II 193 (Fortsetzung) Art. 13 EMRK ist bei Einreiseverboten gegen niedergelassene Ausländer anwendbar, deren Familienleben (Art. 8 EMRK) betroffen sein könnte. Die grundsätzliche Unzulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Bundesratsbeschlüsse nach Art. 184 Abs. 3 BV wirft Fragen bezüglich des effektiven Rechtsschutzes auf.

«Anwendbarkeit von Art. 13 EMRK bejaht bei Verhängung eines Einreiseverbots gegen einen niedergelassenen Ausländer, dessen Ehefrau und Kinder in der Schweiz leben, da sich in vertretbarer Weise ein Eingriff ins Familienleben (Art. 8 EMRK) behaupten lässt.»

#Abgrenzung zu anderen Rechtsbereichen

Im Bereich der Strafprozessordnung ist zu beachten, dass Art. 184 StPO (Sachverständigengutachten) eine eigenständige Regelung darstellt und nicht mit Art. 184 BV verwechselt werden darf. Die entsprechenden Entscheide (z.B. BGE 148 IV 22, BGE 144 IV 69) betreffen ausschliesslich strafprozessuale Fragen ohne Bezug zur aussenpolitischen Kompetenz des Bundesrats.