Art. 166 BV

#Doktrin

#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Die Wurzeln der parlamentarischen Mitwirkung in der Aussenpolitik reichen bis zur Bundesverfassung von 1848 zurück. Bereits Art. 74 Ziff. 5 aBV (1848) verankerte die Zuständigkeit der Bundesversammlung für die Genehmigung von Bündnissen und Verträgen mit ausländischen Staaten. Die Verfassung von 1874 verzichtete zwar auf eine allgemeine Bestimmung über die Beteiligung der Bundesversammlung an auswärtigen Angelegenheiten, behielt aber in Art. 85 Ziff. 5 aBV (1874) die Genehmigungskompetenz für Staatsverträge bei.

N. 2 Art. 166 BV entstand im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999. Die Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung (BBl 1997 I 1, 330 ff.) betonte die Notwendigkeit, die aussenpolitischen Kompetenzen zwischen Bundesrat und Bundesversammlung klarer zu regeln. Der Verfassungsentwurf sollte die gewachsene Bedeutung der Aussenpolitik und die verstärkte parlamentarische Mitwirkung in diesem Bereich widerspiegeln. Die heutige Fassung kodifiziert die Praxis der kooperativen Aussenpolitikgestaltung zwischen Exekutive und Legislative.

#2. Systematische Einordnung

N. 3 Art. 166 BV steht im 2. Kapitel (Zuständigkeiten) des 5. Titels (Bundesbehörden) und regelt die aussenpolitischen Kompetenzen der Bundesversammlung. Die Bestimmung ist im Zusammenhang mit den parallelen Kompetenznormen zu lesen:

• → Art. 184 BV (Beziehungen zum Ausland als Bundesratskompetenz)
• → Art. 185 BV (äussere Sicherheit)
• → Art. 54 BV (auswärtige Angelegenheiten als Bundeskompetenz)
• → Art. 140 BV (obligatorisches Referendum bei völkerrechtlichen Verträgen)
• → Art. 141 BV (fakultatives Referendum)

N. 4 Die Norm konkretisiert das Prinzip der geteilten aussenpolitischen Verantwortung zwischen Bundesrat und Bundesversammlung. Während Art. 184 Abs. 1 BV dem Bundesrat die operative Führung der Aussenpolitik zuweist («besorgt die auswärtigen Angelegenheiten»), sichert Art. 166 BV der Bundesversammlung substanzielle Mitwirkungs- und Kontrollrechte.

#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

a) Beteiligung an der Gestaltung der Aussenpolitik (Abs. 1)

N. 5 Der Begriff «Gestaltung der Aussenpolitik» umfasst die grundlegenden Weichenstellungen der schweizerischen Aussenbeziehungen. Die Bundesversammlung wirkt bei der Festlegung aussenpolitischer Ziele, Strategien und Prioritäten mit. Diese Beteiligung manifestiert sich insbesondere durch:

• Genehmigung aussenpolitischer Berichte und Strategien
• Erteilung von Aufträgen und Mandaten für Verhandlungen
• Konsultation bei wichtigen aussenpolitischen Entscheidungen
• Budgethoheit über aussenpolitische Ausgaben

N. 6 Die Beteiligungsrechte werden durch das Parlamentsgesetz (ParlG) konkretisiert, namentlich in Art. 152 ParlG (Information und Konsultation bei Vorbereitungshandlungen) und Art. 152a ParlG (Konsultation der Aussenpolitischen Kommissionen).

b) Aufsicht über die Pflege der Beziehungen zum Ausland (Abs. 1)

N. 7 Die Aufsichtsfunktion bezieht sich auf die Kontrolle der exekutiven Aussenpolitik. Sie umfasst die retrospektive Überprüfung aussenpolitischer Handlungen sowie die begleitende Kontrolle laufender aussenpolitischer Geschäfte. Instrumente der Aufsicht sind:

• Berichterstattung durch den Bundesrat
• parlamentarische Vorstösse
• Oberaufsicht durch die Geschäftsprüfungskommissionen
• Tätigkeit der Aussenpolitischen Kommissionen (APK)

c) Genehmigung völkerrechtlicher Verträge (Abs. 2)

N. 8 Die Genehmigungskompetenz ist die wichtigste aussenpolitische Befugnis der Bundesversammlung. Der Begriff «völkerrechtliche Verträge» ist weit zu verstehen und umfasst alle Vereinbarungen zwischen Völkerrechtssubjekten, die völkerrechtliche Rechte und Pflichten begründen (Art. 2 Abs. 1 lit. a Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge).

N. 9 Die Genehmigung erfolgt in Form eines einfachen Bundesbeschlusses (Art. 24 Abs. 3 ParlG). Bei referendumspflichtigen Verträgen fasst die Bundesversammlung zusätzlich einen dem Referendum unterstehenden Genehmigungsbeschluss (→ Art. 140, 141 BV).

d) Ausnahmen von der Genehmigungspflicht (Abs. 2)

N. 10 Der Bundesrat kann ohne parlamentarische Genehmigung Verträge abschliessen, wenn:

• ein Gesetz ihn dazu ermächtigt (gesetzliche Delegation)
• ein genehmigter völkerrechtlicher Vertrag eine entsprechende Ermächtigung enthält (vertragliche Delegation)

N. 11 Die wichtigste Ausnahme bilden Verträge von beschränkter Tragweite gemäss Art. 7a Abs. 2 RVOG. Das Publikationsgesetz präzisiert in Art. 3 Abs. 3, dass solche Verträge nicht amtlich zu veröffentlichen sind. Als Verträge von beschränkter Tragweite gelten nach der Praxis technische oder administrative Vereinbarungen ohne wesentliche politische oder finanzielle Bedeutung.

#4. Rechtsfolgen

N. 12 Die Beteiligung der Bundesversammlung an der Aussenpolitikgestaltung begründet ein verfassungsrechtliches Mitwirkungsrecht. Der Bundesrat ist verpflichtet, die Bundesversammlung rechtzeitig und umfassend zu informieren und bei wichtigen aussenpolitischen Weichenstellungen zu konsultieren. Eine Verletzung dieser Mitwirkungsrechte kann zur Aufhebung von Bundesratsbeschlüssen führen.

N. 13 Die Genehmigungspflicht für völkerrechtliche Verträge hat konstitutive Wirkung: Ohne parlamentarische Genehmigung darf der Bundesrat einen genehmigungspflichtigen Vertrag nicht ratifizieren. Ein unter Verletzung von Art. 166 Abs. 2 BV ratifizierter Vertrag wäre zwar völkerrechtlich gültig (Art. 46 Wiener Übereinkommen), könnte aber verfassungsrechtliche Verantwortlichkeiten auslösen.

N. 14 Die Aufsichtsfunktion ermächtigt die Bundesversammlung zur umfassenden Kontrolle der exekutiven Aussenpolitik. Sie kann Berichte verlangen, Untersuchungen durchführen und bei Missständen korrigierend eingreifen, verfügt aber über keine direkten Sanktionsmöglichkeiten ausser den allgemeinen parlamentarischen Kontrollmitteln.

#5. Streitstände

N. 15 Umfang der Genehmigungspflicht: In der Lehre ist umstritten, wie weit die Ausnahmen von der Genehmigungspflicht reichen. Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (St. Galler Kommentar BV, Art. 166 N. 15) vertreten eine restriktive Auslegung und betonen, dass die parlamentarische Genehmigung die Regel, die Delegation die Ausnahme darstelle. Waldmann/Belser/Epiney (BSK BV, Art. 166 N. 22) anerkennen demgegenüber einen grösseren Spielraum für exekutive Vertragsschlüsse bei technischen Materien.

N. 16 Rechtsnatur von Memoranda of Understanding: Kontrovers wird diskutiert, ob rechtlich unverbindliche Absichtserklärungen (MoU) unter Art. 166 BV fallen. Die Praxis des Bundesrates (JAAC 68.83) verneint die Genehmigungspflicht für rechtlich nicht verbindliche Instrumente. Teile der Lehre kritisieren diese Praxis als zu weitgehend, da auch politisch bedeutsame Absichtserklärungen der parlamentarischen Kontrolle unterliegen sollten (Thürer/Müller, in: Ehrenzeller et al., St. Galler Kommentar BV, Art. 166 N. 18).

N. 17 Kündigung völkerrechtlicher Verträge: Ungeklärt ist, ob die Kündigung eines von der Bundesversammlung genehmigten Vertrags ebenfalls der parlamentarischen Zustimmung bedarf. Das Bundesverwaltungsgericht hat in C-4828/2010 die Frage offengelassen, ob der Bundesrat die Nichtweiterführung eines Vertrags ohne Mitwirkung der Bundesversammlung beschliessen kann. Die herrschende Lehre bejaht ein parlamentarisches Mitwirkungsrecht bei politisch bedeutsamen Vertragskündigungen (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, Rz. 3458).

#6. Praxishinweise

N. 18 Bei der Qualifikation internationaler Vereinbarungen ist primär auf den objektiven Bindungswillen der Parteien abzustellen. Formulierungen wie «rechtlich nicht verbindlich» in einem Dokument sind nicht allein entscheidend, wenn der Inhalt auf einen Rechtsbindungswillen schliessen lässt. Im Zweifel ist von der Genehmigungspflicht auszugehen.

N. 19 Die Konsultation der Aussenpolitischen Kommissionen gemäss Art. 152a ParlG muss rechtzeitig erfolgen, d.h. zu einem Zeitpunkt, in dem noch Handlungsspielraum besteht. Eine blosse Information über bereits getroffene Entscheide genügt nicht. Bei Verhandlungsmandaten sollte die Konsultation vor Aufnahme der Verhandlungen erfolgen.

N. 20 Für die Praxis der Bundesverwaltung gilt: Verwaltungsvereinbarungen im Rahmen bestehender Staatsverträge bedürfen keiner erneuten parlamentarischen Genehmigung, sofern sie sich im Rahmen der vertraglichen Ermächtigung bewegen. Bei Unsicherheiten über die Reichweite einer Delegation ist die Direktion für Völkerrecht (DV) zu konsultieren.

Art. 166 BV

#Rechtsprechung

#Genehmigungspflicht völkerrechtlicher Verträge

BGE 129 II 193 (21.2.2003)
Bundesratsbeschluss betreffend Einreiseverbot aus Gründen der Wahrung der Landesinteressen
Bestätigt die Kompetenzverteilung zwischen Bundesrat und Bundesversammlung bei aussenpolitischen Massnahmen

«Die auswärtigen Angelegenheiten gehören nach Art. 184 Abs. 1 BV grundsätzlich zum Aufgabenbereich des Bundesrates, während sich die Bundesversammlung gemäss Art. 166 Abs. 1 BV an der Gestaltung der Aussenpolitik beteiligt und die Pflege der Beziehungen zum Ausland beaufsichtigt.»

Urteil 9C_662/2012 (19.6.2013)
Anwendbarkeit des Sozialversicherungsabkommens mit Kosovo nach dessen Unabhängigkeit
Konkretisiert die Rolle der Bundesversammlung bei der Genehmigung völkerrechtlicher Verträge gemäss Art. 166 Abs. 2 BV

«Art. 166 Abs. 1 BV stipuliert, dass sich die Bundesversammlung an der Gestaltung der Aussenpolitik beteiligt und die Pflege der Beziehung zum Ausland beaufsichtigt. Sie genehmigt die völkerrechtlichen Verträge; ausgenommen sind die Verträge, für deren Abschluss auf Grund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Abs. 2).»

#Kompetenzabgrenzung zu Art. 184 BV

JAAC 68.83 (6.1.2004)
Zuständigkeiten für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge
Präzisiert die Anwendung von Art. 166 BV bei rechtlich nicht verbindlichen Vereinbarungen

«Die Zuständigkeit zum Abschluss von Verträgen richtet sich nach Art. 166 BV. Bei einem rechtlich nicht verbindlichen Instrument der internationalen Zusammenarbeit liegt eine gemeinsame politische Absichtserklärung vor, die nicht der parlamentarischen Genehmigungspflicht untersteht.»

JAAC 70.69 (14.6.2006)
Kompetenzverteilung für internationale Vereinbarungen
Systematisiert die Genehmigungszuständigkeiten nach Art. 166 BV

«Zuständig für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge ist grundsätzlich die Bundesversammlung. Diese kann die Zuständigkeit für den Abschluss in einem formellen Gesetz an den Bundesrat oder ein Departement oder, für Verträge von beschränkter Tragweite, an eine Gruppe oder ein Bundesamt delegieren.»

#Parlamentarische Mitwirkung in der Aussenpolitik

JAAC 56.49 (31.1.1992)
Verfassungsrechtliche Grundlagen der parlamentarischen Aussenpolitik-Mitwirkung
Erläutert die Beteiligungsrechte der Bundesversammlung nach Art. 166 Abs. 1 BV

«Die Genehmigung von Staatsverträgen vorbehältlich des in Art. 89 Abs. 3-5 BV geregelten Staatsvertragsreferendums und Massnahmen zur Wahrung der äussern Sicherheit gehören zu den Kernkompetenzen der Bundesversammlung bei der Gestaltung der Aussenpolitik.»

JAAC 51.58 (14.12.1987)
Aussenpolitische Zuständigkeitsverteilung zwischen Bundesbehörden
Grundsatzentscheid zur Abgrenzung der Kompetenzen von Bundesrat und Bundesversammlung

«Während der Bundesrat nach Art. 102 Ziff. 8 aBV die auswärtigen Angelegenheiten überhaupt zu besorgen hat, fallen die Beziehungen zum Ausland und Massnahmen zur Wahrung der äussern Sicherheit sowie die Genehmigung von Staatsverträgen in die Kompetenz der Bundesversammlung.»