1Verlangen es 50 000 Stimmberechtigte oder acht Kantone innerhalb von 100 Tagen seit der amtlichen Veröffentlichung des Erlasses, so werden dem Volk zur Abstimmung vorgelegt:
a.
Bundesgesetze;
b.
dringlich erklärte Bundesgesetze, deren Geltungsdauer ein Jahr übersteigt;
c.
Bundesbeschlüsse, soweit Verfassung oder Gesetz dies vorsehen;
d.
völkerrechtliche Verträge, die:1. unbefristet und unkündbar sind,2. den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen,3.125 wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert.
1.
unbefristet und unkündbar sind,
2.
den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen,
3.125
wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert.
Art. 141 BV regelt das fakultative Referendum (nachträgliche Volksabstimmung) auf Bundesebene. Diese Bestimmung gibt 50'000 Stimmberechtigten oder acht Kantonen das Recht, innerhalb von 100 Tagen nach der amtlichen Veröffentlichung im Bundesblatt eine Volksabstimmung über bestimmte Bundeserlasse zu verlangen.
Dem fakultativen Referendum unterstehen vier Kategorien von Erlassen: Alle Bundesgesetze, dringlich erklärte Bundesgesetze mit mehr als einjähriger Geltungsdauer, bestimmte Bundesbeschlüsse sowie völkerrechtliche Verträge unter bestimmten Voraussetzungen. Bei völkerrechtlichen Verträgen ist das Referendum möglich, wenn sie unbefristet und unkündbar sind, den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen oder wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten beziehungsweise deren Umsetzung Bundesgesetze erfordert.
Das Referendum hat aufschiebende Wirkung: Der bekämpfte Erlass kann während der Referendumsfrist und bis zur allfälligen Volksabstimmung nicht in Kraft treten. Kommt ein Referendum zustande, entscheidet das Volk über Annahme oder Verwerfung. Bei Ablehnung tritt der Erlass nicht in Kraft oder fällt nachträglich dahin.
Beispiel: 2005 ergriffen Gegner der Personenfreizügigkeit mit der EU das Referendum gegen die Ausdehnung auf neue EU-Mitglieder. Da 50'000 Unterschriften gesammelt wurden, musste eine Volksabstimmung durchgeführt werden. Das Volk nahm die Vorlage am 25. September 2005 mit 56% der Stimmen an.
Das fakultative Referendum ist ein zentrales Element der schweizerischen direkten Demokratie. Es ermöglicht es einer Minderheit, Gesetze der Mehrheit zur Überprüfung vorzulegen. Damit wird die parlamentarische Gesetzgebung einer zusätzlichen demokratischen Kontrolle unterworfen. In der Praxis führt bereits die Möglichkeit eines Referendums dazu, dass das Parlament bei der Ausarbeitung von Gesetzen verschiedene gesellschaftliche Gruppen einbezieht.
N. 1 Das fakultative Referendum gemäss Art. 141 BV stellt seit 1874 einen Grundpfeiler der schweizerischen Demokratie dar. Die Verfassungsrevision von 1999 übernahm das fakultative Referendum im Wesentlichen unverändert aus Art. 89 aBV. Die zentrale Neuerung betraf die systematische Ausweitung auf völkerrechtliche Verträge.
N. 2 Die Botschaft zur neuen Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1) betonte die Bedeutung des fakultativen Referendums als «Bremse» gegen unerwünschte Gesetzgebung: «Das fakultative Referendum hat sich als wichtiges Instrument der direkten Demokratie bewährt, das es den Stimmberechtigten ermöglicht, Bundesgesetze und wichtige Beschlüsse der Bundesversammlung nachträglich zu Fall zu bringen» (BBl 1997 I 420).
N. 3 Die Ausdehnung auf völkerrechtliche Verträge erfolgte schrittweise: 1921 für unbefristete und unkündbare Verträge, 1977 für den Beitritt zu internationalen Organisationen und 2003 schliesslich für Verträge mit wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen (BBl 2001 4590, 4803).
N. 4 Art. 141 BV bildet zusammen mit Art. 140 BV (obligatorisches Referendum) und Art. 139 BV (Volksinitiative) das Kernstück der Volksrechte auf Bundesebene. Das fakultative Referendum steht systematisch zwischen der Volksinitiative als Instrument der Innovation und dem obligatorischen Referendum als Instrument der Verfassungsfortbildung.
N. 5 Die Verbindung zu Art. 34 Abs. 2 BV (Garantie der politischen Rechte) ist fundamental. Das fakultative Referendum konkretisiert die allgemeine Garantie der freien Willensbildung und der unverfälschten Stimmabgabe. Ebenso besteht ein enger Bezug zu Art. 136 BV, welcher die politischen Rechte definiert.
N. 6 Im Bereich der völkerrechtlichen Verträge ergänzt Art. 141 BV die aussenpolitischen Kompetenznormen (→ Art. 54 BV, → Art. 166 BV, → Art. 184 BV). Die demokratische Legitimation völkerrechtlicher Verpflichtungen erfolgt nicht nur durch die parlamentarische Genehmigung, sondern potentiell auch durch das Volk.
N. 7 Das Referendum kann von 50'000 Stimmberechtigten oder acht Kantonen ergriffen werden. Die Doppellegitimation durch Volk und Stände widerspiegelt die föderalistische Struktur der Schweiz. Das Unterschriftenquorum von 50'000 entspricht etwa 1% der Stimmberechtigten — ein im internationalen Vergleich niedriger Schwellenwert.
N. 8 Die 100-Tage-Frist beginnt mit der amtlichen Veröffentlichung im Bundesblatt. Nach BGE 139 II 303 existiert keine verbindliche Regel über einen Mindestabstand zwischen Parlamentsbeschluss und Publikation. Die Bundeskanzlei kann bei sachlichen Gründen die Frist bereits vier Tage nach Beschlussfassung beginnen lassen.
Referendumsfähige Erlasse
N. 9Bundesgesetze (lit. a): Alle formellen Bundesgesetze unterstehen automatisch dem fakultativen Referendum. Epiney/Diezig (BSK BV, Art. 141 N. 16) betonen, dass dem Grundsatz der Einheit der Materie dabei nur eine untergeordnete Rolle zukommt — im Gegensatz zur Volksinitiative.
N. 10Dringlich erklärte Bundesgesetze (lit. b): Nur dringliche Bundesgesetze mit mehr als einjähriger Geltungsdauer sind referendumsfähig. Die Dringlicherklärung nach Art. 165 BV entzieht das Gesetz zunächst dem Referendum, unterwirft es aber nachträglich der Volksabstimmung bei längerer Dauer.
N. 11Bundesbeschlüsse (lit. c): Referendumsfähig sind nur jene Bundesbeschlüsse, für die Verfassung oder Gesetz dies ausdrücklich vorsehen. Beispiele sind Finanzvorlagen gemäss Art. 48a Abs. 2 BV oder gewisse aussenpolitische Beschlüsse.
N. 12Völkerrechtliche Verträge (lit. d): Die komplexeste Kategorie mit drei alternativen Kriterien. Monnier (ZSR 1986 II 107, 230) und Sägesser (Jusletter 2009) analysieren die Entwicklung dieser Bestimmung als schrittweise Demokratisierung der Aussenpolitik.
N. 13 Kommt ein Referendum zustande, wird der Erlass dem Volk zur Abstimmung vorgelegt. Bei Ablehnung tritt der Erlass nicht in Kraft oder fällt nachträglich dahin (bei dringlichen Gesetzen). Die aufschiebende Wirkung des Referendums ist absolut — der Erlass kann während der Referendumsfrist und bis zur allfälligen Volksabstimmung nicht in Kraft treten.
N. 14 Das Zustandekommen des Referendums ist ein reiner Verfahrensakt ohne materiellen Entscheid. Die Bundeskanzlei prüft nur die formellen Voraussetzungen (Unterschriftenzahl, Stimmrechtsbescheinigungen, Frist), nicht die materielle Referendumsfähigkeit des Erlasses.
N. 15 Ein zentraler Streitpunkt betrifft die Referendumspflicht bei der Kündigung völkerrechtlicher Verträge. Epiney/Diezig (BSK BV, Art. 141 N. 65) argumentieren, dass gewichtige Gründe für eine analoge Anwendung des Referendums auf Kündigungen sprechen: «Die demokratische Legitimation ist bei der Kündigung ebenso wichtig wie beim Abschluss.»
N. 16 Die Gegenmeinung, vertreten durch Teile der älteren Lehre, sieht in Art. 141 BV eine abschliessende Aufzählung. Diggelmann (ZBl 2014, 291, 315) warnt vor einer extensiven Auslegung ohne klare verfassungsrechtliche Grundlage.
Standardabkommen
N. 17 Die parlamentarische Praxis, gewisse völkerrechtliche Verträge als «Standardabkommen» vom Referendum auszunehmen, ist hochumstritten. Epiney/Diezig (BSK BV, Art. 141 N. 83) kritisieren diese Praxis als «nicht über alle Zweifel erhaben». Diggelmann (ZBl 2014, 291, 320) qualifiziert sie gar als potentiell verfassungswidrig.
N. 18 Die Befürworter der Standardabkommen-Praxis argumentieren mit der Praktikabilität und der geringen politischen Bedeutung repetitiver Verträge. Mannhart Gomes (Diss. Bern 2007, 145) sieht darin eine zulässige Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe in Art. 141 Abs. 1 lit. d BV.
N. 19 Referendumskomitees müssen die 100-Tage-Frist strikte beachten. Nach BGE 139 II 303 liegt die Verantwortung für rechtzeitige Stimmrechtsbescheinigungen vollständig bei den Komitees. Verzögerungen bei Gemeindekanzleien sind einzukalkulieren.
N. 20 Bei völkerrechtlichen Verträgen empfiehlt sich eine frühzeitige Klärung der Referendumsfähigkeit. Die Kriterien «wichtige rechtsetzende Bestimmungen» und «Erfordernis von Bundesgesetzen zur Umsetzung» sind oft interpretationsbedürftig. Im Zweifel sollte die Bundesversammlung den Vertrag dem fakultativen Referendum unterstellen.
N. 21 Die Formulierung von Referendumsbegehren erfordert keine besondere Form. Entscheidend ist die eindeutige Identifikation des bekämpften Erlasses. Bei Mantelerlässen genügt der Verweis auf den Gesamterlass, eine Differenzierung nach einzelnen Bestimmungen ist weder erforderlich noch möglich.
Die Rechtsprechung zu Art. 141 BV behandelt hauptsächlich verfahrensrechtliche Fragen zum Ablauf des fakultativen Referendums, insbesondere zur 100-Tage-Frist, zur Stimmrechtsbescheinigung und zu den Qualifikationskriterien für völkerrechtliche Verträge.
BGE 139 II 303 (5. Juni 2013) — Beginn und Berechnung der Referendumsfrist
Die Referendumsfrist von 100 Tagen beginnt mit der Veröffentlichung des Erlasses im Bundesblatt. Das Bundesgericht bestätigte, dass keine verbindliche Regel besteht, wonach Referendumsfristen immer erst elf Tage nach dem Beschluss der eidgenössischen Räte beginnen. Die Bundeskanzlei darf bei dringlichen Vorlagen die Referendumsfrist bereits vier Tage nach der Beschlussfassung beginnen lassen, wenn sachliche Gründe dafür sprechen.
«Die Referendumsfrist von 100 Tagen beginnt mit der Veröffentlichung des Erlasses im Bundesblatt. Es besteht keine verbindliche Regel, dass Referendumsfristen immer erst elf Tage nach dem Beschluss der eidgenössischen Räte beginnen. Die amtliche Publikation im ersten möglichen Zeitpunkt, vier Tage nach der Beschlussfassung, ist angesichts der Dringlichkeit der Vorlage nicht zu beanstanden.»
#Stimmrechtsbescheinigung und Einreichungsmodalitäten
BGE 139 II 303 (5. Juni 2013) — Verantwortung der Referendumskomitees
Das Referendum muss mit der nötigen Anzahl Unterschriften samt Stimmrechtsbescheinigung innerhalb der Referendumsfrist bei der Bundeskanzlei eintreffen. Die Verantwortung für die rechtzeitige Einholung der Stimmrechtsbescheinigungen liegt bei den Urhebern des Referendums, die mögliche Ablaufstörungen im Bescheinigungsverfahren einkalkulieren müssen.
«Das Referendum muss mit der nötigen Anzahl Unterschriften samt Stimmrechtsbescheinigung innerhalb der Referendumsfrist bei der Bundeskanzlei eintreffen. Die Verantwortung für die rechtzeitige Einholung der Stimmrechtsbescheinigungen obliegt den Urhebern des Referendums. Diese müssen bei ihrer Planung berücksichtigen, dass Ablaufstörungen im Bescheinigungsverfahren vorkommen können.»
BGE 131 II 449 (31. Mai 2005) — Nachbescheinigung von Unterschriften
Die Bundeskanzlei ist nicht berechtigt, mangelhafte Stimmrechtsbescheinigungen nachträglich zu korrigieren oder zu ergänzen. Stimmrechtsbescheinigungen müssen von den Initianten bei der zuständigen Amtsstelle innerhalb der Sammelfrist eingeholt werden. Eine Nachbescheinigung oder Nachbesserung durch die Bundeskanzlei ist unzulässig.
«Die Stimmrechtsbescheinigungen sind von den Initianten bei der zuständigen Amtsstelle innerhalb der Sammelfrist einzuholen. Eine Nachbescheinigung oder Nachbesserung mangelhafter Bescheinigungen durch die Bundeskanzlei ist nicht möglich.»
BGE 140 I 58 (13. Dezember 2013) — Verhältnismässige Ausgestaltung des Referendumsrechts
Sieht ein Kanton die Möglichkeit der Ergreifung eines fakultativen Referendums gegen Gemeindebeschlüsse vor, darf er dafür nicht prohibitive Voraussetzungen verlangen. Diese müssen kohärent sein und realistische Chancen zur Wahrnehmung der gewährten Referendumsrechte eröffnen. Das Bundesgericht prüfte die aargauische Regelung mit zehn Prozent der Stimmberechtigten in 30 Tagen und befand sie als verfassungskonform.
«Sieht ein Kanton die Möglichkeit der Ergreifung eines fakultativen Referendums gegen Gemeindebeschlüsse vor, darf er dafür nicht prohibitive Voraussetzungen verlangen. Diese müssen vielmehr kohärent sein und realistische Chancen zur Wahrnehmung der gewährten Referendumsrechte eröffnen.»
BGE 147 I 420 (11. März 2021) — Einschränkung der Referendumsrechte durch Dringlicherklärung
Mit der Dringlicherklärung werden die Referendumsrechte der Stimmberechtigten eingeschränkt; die Dringlichkeitsklausel ist daher restriktiv auszulegen. Es müssen zwingende ausserordentliche Gründe vorliegen. Das Bundesgericht anerkannte die COVID-19-Pandemie als Grund für die Dringlicherklärung eines kantonalen Gesetzes über Urnenabstimmungen in Versammlungsgemeinden.
«Mit der Dringlicherklärung werden die Referendumsrechte der Stimmberechtigten eingeschränkt; die Dringlichkeitsklausel ist restriktiv auszulegen. Angesichts der volatilen rechtlichen und gesundheitlichen Lage im Herbst 2020 bestand ein erhebliches Interesse an der sofortigen Inkraftsetzung des Gesetzes, namentlich um die Beschluss- und Funktionsfähigkeit der zürcherischen Gemeinden sicherzustellen.»
BGE 143 I 78 (14. Dezember 2016) — Zulässige Intervention von Kantonen
Ein Kanton darf in einen Abstimmungskampf auf Bundesebene eingreifen, wenn er am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse hat. Die Intervention muss jedoch objektiv und sachlich erfolgen. Das Bundesgericht bestätigte die grundsätzliche Zulässigkeit behördlicher Interventionen unter bestimmten Voraussetzungen.
«Ein Kanton darf in einen Abstimmungskampf auf Bundesebene eingreifen, wenn er am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse hat. Ist die Intervention im Grundsatz zulässig, so ist der Kanton zwar zu Objektivität verpflichtet.»
BGE 145 I 1 (1. Januar 2018) — Interventionen der Bundeskanzlei
Die Bundeskanzlei ist bei Abstimmungen zur Objektivität verpflichtet. Das Bundesgericht präzisierte die Grenzen zulässiger behördlicher Interventionen im Vorfeld eidgenössischer Volksabstimmungen und behandelte Abstimmungsvideos der Bundeskanzlei sowie Interventionen von kantonalen Behörden und deren Unternehmen.
«Mit der Bundeskanzlei ist von einem Abstimmungsvideo zu sprechen, wenn es sich um eine audiovisuelle Produktion handelt, die in erster Linie dazu bestimmt ist, über eine Abstimmungsvorlage zu informieren.»
BGE 141 II 297 (1. Januar 2015) — Kein Anspruch auf Nachzählung
Ein sehr knappes Resultat einer eidgenössischen Abstimmung vermittelt für sich alleine keinen Anspruch auf eine Nachzählung. Eine unmittelbar aus Art. 34 Abs. 2 BV fliessende Verpflichtung zur Nachzählung sehr knapper Wahl- oder Abstimmungsresultate besteht nicht. Das Bundesgericht verneinte einen generellen Anspruch auf Nachzählung bei knappen Resultaten.
«Ein sehr knappes Resultat einer eidgenössischen Abstimmung vermittelt für sich alleine keinen Anspruch auf eine Nachzählung. Eine unmittelbar aus Art. 34 Abs. 2 BV fliessende Verpflichtung zur Nachzählung sehr knapper Wahl- oder Abstimmungsresultate besteht nicht.»